乡村振兴战略背景下新型职业农民教育培训权构建

邹世允 陈靓昭

〔摘要〕在中国乡村振兴战略实施过程中，新型职业农民教育培训工作是实现巩固拓展脱贫攻坚战成果、加快推进现代化农业发展的重要课题。新型职业农民教育培训权构建对保障农民基本权利、实现现代化农业发展、推动城乡发展一体化、加快中国法治化进程、构建社会主义和谐社会具有重要意义。本文基于新型职业农民发展现状，以构建新型职业农民教育培训权为主线，针对当前培育新型职业农民过程中存在的问题，提出相应的对策建议。建立完善的法律体系，实现新型职业农民教育培训的规范化；明确教育培训对象，提高新型职业农民教育培训的针对性；优化教育培训机制，增强新型职业农民教育培训的有效性与灵活性；明确资金来源，落实新型职业农民教育培训资金监管机制；加强组织领导，提高新型职业农民教育培训体制实施的科学性。

〔关键词〕乡村振兴；新型职业农民；教育培训权；农业现代化

中图分类号：F241. 33；C975文献标识码：A文章编号：1008-4096（2021）05-0049-10

基金项目：国家社会科学基金项目“乡村振兴战略背景下新型职业农民社会权法律保障体系研究”（20BSH025）

一、引言

民族要复兴，乡村必振兴。“十四五”时期，建设农村高素质人才队伍，对农民进行教育培训至关重要。新型职业农民作为农民中的“精英群体”，是现代化农业快速发展的新兴力量，是实现中华民族伟大复兴的主力军。培育新型职业农民是破解人才瓶颈制约、保障职业农民长远发展的关键环节，是坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路的必然要求。

长期以来，国家高度重视新型职业农民教育培训工作，随着农业的进步和农村现代化发展，农民经历了“身份农民—职业农民—新型职业农民”的发展过程，农民身份更加职业化和规范化。自2012年中央1号文件开始，国家多次对培育新型职业农民进行重大部署与战略安排。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》标志着乡村振兴战略进入全面实施阶段。该文件提出要优先发展农村教育事业，大力培育新型职业农民，破解人才瓶颈制约[1]，强化乡村振兴人才支撑。2019年，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》再次强调实施新型职业农民教育培训工程的重要性，大力发展面向农村的现代职业教育，对培育新型职业农民的重视程度提高到了前所未有的高度。2020年，《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出，要加快构建高素质农民教育培训体系，将培育新型职业农民纳入国家教育培训发展规划。2020年，农业农村部在《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》中强调广泛开展农民职业教育培训，全面提升新型职业农民素质。

目前来看，“三位一体、三类协同、三级贯通”的新型职业农民教育培训制度框架基本确立，全国新型职业农民数量不断增加，教育培训工作质量不断提升，教育培训体系结构不断优化，为打赢脱贫攻坚战提供了坚实的人才基础。由于农民自身的局限性、乡村之间存在地域性差异、地方政策管理不完善等原因，新型职业农民教育培训工作在实施上仍面临着一系列现实问题。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）的出台对加强农村人才支撑提出新要求，对农业农村人才队伍建设提出新挑战。根据统计，我国新型职业农民的整体人数已经突破1500万人，做好新型职业农民教育培训工作，不仅是充分利用优势人才资源的基础，也是真正做好乡村振兴工作的关键动力[2]。因此，本文在全面推进乡村振兴战略大背景下，从新型职业农民教育培训成效和不足出发，有针对性地构建全面系统的新型职业农民教育培训权体系意义重大。

二、文献综述

随着乡村振兴战略的深入推进，国家加强了新型职业农民教育培训战略部署，通过中央1号文件多次强调要大力教育培训新型职业农民，引起了学者们的高度关注。新型职业农民教育培训问题成为国内学界的研究热点，学界已经涌现出一系列研究成果。

学界已有文獻集中在以下三个方面：一是对国内重点地区新型职业农民教育培训实操成效进行研究。总结重点地区新型职业农民教育培训工作的做法和取得成效，分析存在的问题并指出相应的对策建议。赵雨和康红芹[3]针对20个省份新型职业农民培育实施方案进行深度剖析，以“明确培育任务、遴选培育对象、组织培育要素、创新培育工作以及分配培育资金”为主要研究内容。二是对国外培育新型职业农民经验进行借鉴研究。总结国外新型职业农民的发展过程和经验教训，通过借鉴国外成熟职业农民教育培训理念和方法，结合中国职业农民发展现状和特征进行比较和分析。杨琴和吴兆明[4]通过对美国、德国、以色列、德国等农业发达国家的职业农民政策分析，指出建立具有中国特色的新型职业农民教育培训制度，从培育法律制度、培育机构组织、培育方式以及培育保障等方面提出相关建议。三是对新型职业农民教育培训具体法律政策落实方面进行研究。在国家法律政策的指引下，结合乡村振兴、农业现代化、精准脱贫目标展开研究，着重对政策进行理论分析，强调新型职业农民对乡村振兴的关键作用，致力于建立统一的新型职业农民教育培训体系。卢华[5]从培训对象、培训主体和制度环境三个方面对新型职业农民教育培训现状进行了分析，并提出分类型、分产业、分环节、分层级针对性施策。

从国家立法层面为新型职业农民教育培训提供制度保障和政策支持是构建新型职业农民教育培训权的基础与前提。纵观世界，大多数国家都通过立法的方式对新型职业农民教育培训权进行保障。美国的《莫雷尔法案》、德国的《联邦职业教育法》、日本的《农业基本法》等，通过法案使得新型职业农民教育培训权得以实现。以美国为例，美国的农业发展水平一直居于世界领先地位。从1862年开始，美国就通过法案方式为新型职业农民教育培训提供立法保障，通过《哈奇实验站法案》《就业机会法》等对新型职业农民教育培训权体系进行了基本架构。美国通过立法建立了以正规农业教育和一般推广教育为主要内容的科学完善的学历教育体系。在职业农民技能培训方面，政府支持倡导社会各界成立民间组织，进一步对职业农民教育培训进行推广。最著名的是农业院校建立的4H（Head、Hand、Heart、Health，即清醒的头脑、勤劳的双手、美好的心灵、健康的身体）组织[6]，作为农业站推广新农业知识和进行技术教育的重要桥梁，为美国新型职业农民教育培训提供了人才支持。美国政府通过政策支持极大地推动了美国新型职业农民教育培训体系的建立，加快了美国农业现代化发展进程。

中国教育法制建设起步较晚，现行的对农民教育培训的相关法律，如《中华人民共和国农业法》规定，建立农业专业技术人员继续教育制度、依法实施义务教育、发展农业职业教育等，提高职业农民文化技术素质。另外，《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国教育法》等也对农民教育培训做出了相应的规定。除此之外，对农民进行教育培训的规定大多为行政规章与其他规范性文件。

学界的研究成果为新型职业农民教育培训提供了新思路和新方向，仍存在一些不足：一是已有文献对新型职业农民教育培训侧重于理论性研究，现有理论性成果丰富，但对于问题和对策的阐述较为分散，未形成完善的新型职业农民教育培训体系。二是多数文献强调对培育新型职业农民的内容、形式、方式等进行创新，如何推进创新战略，加强新型职业农民教育培训的针对性研究不足，特别是针对新型职业农民可持续创业发展方面的研究更是少有学者涉猎[7]。应当在着眼于重点地区新型职业农民教育培训权构建的基础上放眼全国，在借鉴吸收国外成熟政策和经验的基础上结合中国国情，完善适应新形势下的新型职业农民教育培训政策。三是在国家法律政策的指引下，如何吸引高素质、高质量人才投身乡村振兴事业，引导入乡、返乡新型职业农民从业、就业、创业，真正提高从业、就业、创业能力和热情仍是新型职业农民教育培训的重要课题，构建因地制宜、因材施教的现代化、专业化、多元化新型职业农民教育培训体系是不容忽视的题中应有之义。

三、新型职业农民教育培训权的深层理解

（一）新型职业农民概述

⒈新型职业农民的界定

习近平总书记在党的十九大会议上提出全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的战略安排，党中央明确了实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战具体战略部署。为保障乡村振兴战略的有效贯彻实施，落实2018年中央1号文件，国家开始起草制定《中华人民共和国乡村振兴促进法》。该法在人才支撑方面做出了具体规定，强调了国家、各级人民政府以及各行政部门要加强培育有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质新型职业农民。显而易见，“懂农业、爱农村、亲农民”的新型职业农民是未来职业农民的主要群体[8]。

新型职业农民与传统意义上的农民相比，属于农民中的“精英群体”，是指具有一定职业文化素养与科技经营知识，掌握现代农业生产技能，以农业生产、经营或服务作为主要职业，以农业及相关产业经营收入为主要生活来源，居住在农村或集镇的具有自主创新精神的农业从业人员。根据新型职业农民在现代农业生产经营过程中发挥作用的不同，可分为生产经营型、专业技能型、社会服务型三种类型。生产经营型职业农民是现代农业发展的核心经营者，主要指农业大户、家庭农场经营者、农村合作社带头人等；专业技能型职业农民是专门从事于专业性技术岗位的重要农业劳动力，主要指农业工人、农业雇员等；社会服务型职业农民是直接从事农业进程各环节服务工作的社会化服务人员，主要指农村信息员、农产品经纪人、跨区作业农机手等。新型职业农民是阶段性、发展中的群体概念，具有爱农业、懂技术、善经营、高收入等主要特征，新型职业农民的出现推动了农民从身份化向职业化转变、农业生产从传统向现代化转变。作为适应时代发展而生的一种新型生产经营主体，新型职业农民是实现农业现代化、助力乡村振兴的主力军和重要依托群体，培育新型职业农民是破解人才瓶颈、为乡村振兴提供源源不断人才支撑的关键环节，是优化农村人才结构现状、促进职业农民长远发展的重要抓手，是符合中国农业农村实际发展需要、实现人才振兴的重大战略举措。

⒉新型职业农民教育培训权的提出

中国是一个人口众多的农业大国，农民教育培训权构建一直是农业农村发展的重要课题。中国对农民教育培训工作经历了漫长而复杂的过程，在改革实践中不断发展进步，主要经历了以下三个阶段：

第一阶段：新中国成立初期，户籍制度的确立使农民身份属性加强，农民的职业属性被身份属性覆盖，对农民进行教育培训显得尤为重要。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》通过划定“农业户口”与“非农业户口”对城乡居民进行了区分，这成为法律上确认农民身份的唯一标准。农民作为新中国成立初期国家建设的重要力量，其自身存在着文化素质与思想水平落后等问题，对农民进行教育培训势在必行。在“民族的、科学的、大众的”新民主主义文化方针的指导下，中国共产党将农民的文化教育事业放在重要位置，对农村进行文化重建。一是中国共产党将提高农民的文化知识与文化水平作为教育培训的基础与前提，提高农民的社会性与组织性，使农民更加高效地从事农业生产建设。二是重视对农民的法制教育与思想政治教育，使农民遵法守法信法，推动法制的全面贯彻实施，提高农民思想水平，为中国特色社会主义奠定坚实基础。三是重视科学技术与专业技能的教育，推动现代化農业的发展步伐。农民教育培训建设是一个长期、复杂、艰巨的过程，该阶段存在教育培训实践过程粗糙、急于求成等问题。在这个阶段，虽然只是在一定程度上提升了文化素养，但对重塑新中国农民的崭新形象意义重大。

第二阶段：改革开放初期，社会主义市场经济建设推动了户籍制度的进一步改革，农民呈现出“亦工亦民”双重身份，国家开始重视新时期农民的素质教育培训。在社会主义市场经济体制逐步确立的大背景下，城乡劳动力呈现自由流动趋势，“农民工”这一特殊群体逐渐扩大，一部分农民抓住城市发展机遇，走向城市进行非农业生产活动；也有一部分农民留在家乡推动乡镇企业的发展，农民分化程度扩大，这一阶段的农民可被界定为在农村居住并且长时间进行农业生产经营活动的人。由于新时期农民的整体素质无法适应农业生产的要求，国家加强了对农民的素质教育培训。1997年，原农业农村部根据《中华人民共和国职业教育法》和国务院有关规定，以提高农民素质为核心，以培养一支有文化、有素质、懂技术、善经营、会管理的农民技术骨干队伍为目标，制定了《绿色证书制度管理办法》，“绿色证书”制度为建立与现代化农业相适应的农业从业培训和资格证书制度奠定基础[9]。在这个阶段，农民素质得到了全面提高，农民的就业观念与建设社会主义新农村的责任感得到了增强。

第三阶段：21世纪以来，国家加强土地流转政策落实力度，推动了城市化发展步伐。“新型农民”概念开始提出，对农民提出了更高的要求，即要培育高素质、有文化、会管理的新型农民。在这个阶段，政府将新型职业农民教育培训作为工作重点，原农业农村部、财政部、中国科协等部门也实施相关政策，旨在培育社会主义新农村带头人。2012年，中央1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》正式提出要加强对新型职业农民的教育与培训，新型职业农民概念由此产生。文件对新型职业农民制度建设的重要性进行了多次强调，为现代农业的人才队伍建设提供了有力的制度保障。原农业农村部、财政部以培育具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力的新型职业农民为目标，加强了新型职业农民教育培训工程建设，“三位一体、三类协同、三级贯通”的新型职业农民培育制度基本建立，由政府主导的“一主多元”新型职业农民教育培训体系得到落实，“一点两线、全程分段、实训服务”的教育培训模式全面推行[10]。

（二）新型职业农民教育培训权构建的必要性

自2012年中央1号文件开始，国家已经连续七年对新型职业农民发展进行重大决策部署，并通过多项文件倡导新型职业农民教育培训的重要性。新型职业农民教育培育权构建是保障职业农民长期高质发展的关键，对保障农民基本权利、实现农业农村现代化、推动城乡发展一体化、加快中国法治化进程、构建社会主义和谐社会具有重要意义。

⒈保障农民基本权利的必然要求

受教育权是中国一项最基本的权利，是公民享有其他文化权利的基础和前提。新型职业农民充分享有受教育权，其自身价值才能得到充分的实现，其生存权、就业权、发展权与选择权等权利才能得到更好的保障。教育公平的重要内容就是实现每一位公民都享有平等的受教育权，实现农民受教育权有利于推动教育公平发展，进而实现教育公平。教育培训权的构建在保障新型职业农民基本权利的同时，也在改善其生产生活方式，改善其生活质量，培育其可持续发展能力。让新型职业农民拥有更广阔的成长空间，提高新型职业农民的幸福感与工作积极性，享受与城市市民同等的权利与保护，让新型职业农民更加积极地投身到现代化农业建设中来。

⒉实现农业农村现代化的必然要求

中国是农业大国，农业一直是国家经济的主要命脉。习近平总书记指出，实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，而产业和人才是实现农业农村现代化的两个关键要素[11]。农村产业的兴旺与发展不仅要依靠农业科学技术的进步，最关键的是要提高新型职业农民素质。

新型职业农民作为农业生产经营过程中的主力军，在推动农业发展现代化进程中发挥了重要作用。新型职业农民教育培训权的构建，在农业生产方式现代化发展中，有助于加强新型职业农民对先进生产工具的使用、农业新技术的掌握与应用；在农业生产生活方式现代化发展中，有助于新型职业农民总结高效的管理经验，推动乡村精神文化建设，促进生活环境优化；在农民观念意识现代化发展中，有助于职业农民形成良好的农业经营运行意识，提高对粮食食品安全、绿色生态发展等可持续发展问题的关注。

⒊推动城乡发展一体化的必然要求

城乡发展一体化的思想早在20世纪就已经产生，其目标是实现城市和农村经济社会持续协调、全面发展。在实现城乡居民政策平等，收入待遇、基本权益受到同样保护的基础上，逐步实现城乡产业发展融合、要素平等交换、公共资源均衡配置，使城市和农村成为一个相互依存、相互促进的统一体。实现城乡发展一体化的关键就是把发展重点落在农村，而促进农村发展的关键就是对新型职业农民这一主力军进行教育培训。新型职业农民教育培训权构建，使农民更好地参与到现代化建设中，分享与使用现代化成果，适应新时代发展的需要，加快城乡融合速度；新型职业农民整体素质的提高可以吸引更多劳动力、资金、土地等资源向农村转移，增强农村发展活力，繁荣农村经济，缩小城乡差距。

⒋加快中国法治化进程的必然要求

农村法治建设一直是依法治国的重点和难点，农村法律服务体系的不完善使农民存在法律素质较低、法律意识薄弱、法治观念落后等问题。新型职业农民教育培训权构建可以使法律更好地落实，推动农村法律法规体系不断完善，使普法的针对性增强。通过法制教育，可以从根本上解决新型职业农民的思想问题，全面推进农村社会主义法制进程，为法治国家的发展奠定坚实基础，为全面建设小康社会创造良好的法治环境，加快中国法治化进程。

⒌构建社会主义和谐社会的必然要求

社会主义和谐社会是民主法治、公平公正、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，建設社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的必由之路，解决农村问题、培育新型职业农民是建设社会主义新农村的关键。新型职业农民教育培训权构建，有助于提高农民的职业素养和创新能力，促进其生产生活方式的进步与创新，进而推动社会主义新农村建设发展，同时，加强新型职业农民对自身职业的认同感与构建社会主义和谐社会的责任感，减少社会矛盾与冲突，有助于富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的建设。

四、构建新型职业农民教育培训权存在的问题

“十三五”时期，现代化农业建设取得了历史性进展，新时代脱贫攻坚目标任务顺利完成。乡村振兴实现良好开局的大背景下，中国对新型职业农民的要求越来越高，新型职业农民教育培训工作面临新的挑战。在新形势下，构建新型职业农民教育培训权仍然存在一些不容忽视的问题。

（一）立法数量较少，法律体系不健全

中国现代化农业发展过程中，新型职业农民一直是参与新农村建设最重要的力量。现阶段中国仍存在着新型职业农民各项权利保障不足、物质生活水平低的现象，直接导致了部分新型职业农民幸福感与认同感降低，阻碍了新型职业农民整体素质的提高与农村经济的发展进步。相对于其他国家，中国对新型职业农民教育培训方面的规定存在两大问题：

首先，立法数量较少，对新型职业农民教育培训的重视程度不足，相关规定较为单薄，与国外相关法律存在一定的差距。如《中华人民共和国乡村振兴促进法》第24条规定：“国家健全乡村人才工作体制机制，采取措施鼓励和支持社会各方面提供教育培训、技术支持、创业指导等服务，促进农业农村人才队伍建设。”规范性文件中将教育培训主体称为“农业农村人才”，用语较为模糊，主体界定不明确，并未以“职业”来界定新型职业农民，弱化了新型职业农民在乡村振兴中的重要主体地位，以致农民教育培训的重要程度与其弱势地位形成强烈反差[12]，不利于新型职业农民教育培训权的保障。

其次，法律法规内容滞后于新型职业农民发展进程。法律法规的制定应当紧跟农民职业化转型进程。现有法律立法层次较低，大多停留在原则性规定上，缺乏创新性、系统性和可执行性。新型职业农民教育培训模式多样化应由法律进行指导，教育培训资源应由法律加以优化整合，使新型职业农民教育培训适应农业发展实际需要，推动农业现代化进程。法律规定的不足，使新型职业农民的受教育权无法得到全面有效的保障，现实生活中新型职业农民权利受到损害无法得到救助的现象仍然存在。

（二）教育培训精准度不够，难以聚焦潜在教育培训对象

构建新型职业农民教育培训权首要的问题就是对教育培训对象精准识别，并根据教育培训对象的不同进行教育培训内容、方式的调整与创新。当前，中国各地方在法律政策的指引下，通过开展新型职业农民遴选工作、教育培训对象信息采集工作、新型职业农民资格认定考试等方式落实新型职业农民培育项目，并取得了相应的成效，但仍存在以下问题：

首先，新型职业农民教育培训精准度不够，无法精准识别教育培训对象。当前新型职业农民准入制度不够完善，入职门槛较低，使社会对新型职业农民认可度不高，新型职业农民普遍存在文化程度低且市场意识薄弱，对教育培训的重要性认识不足，重视程度、参与度和热情不高，部分新型职业农民对政策无法全面系统地了解，政策在落实上无法达到预期效果。

其次，对新型职业农民的教育培训工作范围较小，缺乏系统的教育培训对象精准识别机制，无法普及到每一位潜在教育培训对象。中国培育新型职业农民工作是“自上而下的政府主导模式”[13]，农村基层工作行政色彩强，基层部门存在不重视、走形式的状况，一般以完成上级政府下发的指标任务为目标，对新型职业农民的遴选和信息采集工作流于形式。各地的新型职业农民教育培训发展规划大多在国家政策的指导下展开，教育培训目标、教育培训内容和教育培训方式较为统一，忽略了不同地区、不同类型、不同学历的新型职业农民的需求和意愿，無法因地制宜、因人制宜、因时制宜地精准识别潜在教育培训对象。有的地区以年龄为标准，在适龄的条件下进行新型职业农民教育培训对象的识别，随意性较强；有的地区对新型职业农民考核的内容与程序规定不规范，只抓教育培训数量，忽视教育培训质量，实效性不强。

（三）教育培训内容不明确，教育培训方式单一

在教育培训内容上，新型职业农民教育培训内容仍然侧重于传统农业生产技术知识，内容传统单一，缺乏创新性与实用性[14]。一方面，新型职业农民教育培训内容重理论、轻实践。由于传统农民自身存在文化水平较低、接受知识能力较差的局限性，当前新型职业农民教育培训内容过于书本化与理论化，与实践的结合并不紧密，缺乏实际操作性，使得新型职业农民无法全面地理解与接受，学习积极性并不高。另一方面，教育培训内容较为基础，缺乏多元性和实时性。当前新型职业农民教育培训内容大多为基本的农业技术知识，农业创业经营、创新管理等高层次课程内容较少，无法教育培训出同时具备农业产业技术能力和经营创新管理能力的综合性人才，同时，教育培训课程较为落后，难以适应农业现代化发展需求。农业电商产业、信息化农业等高科技农业生产经营知识较少，缺乏多元性与实时性。

在教育培训方式上，灵活性较差。一是大多地区的教育培训模式过于雷同，未根据当地的情况与特点因地制宜地进行针对性教育培训。新型职业农民教育培训目标较为笼统和宽泛，未针对不同地区、不同类型人才进行分门别类的细化安排，且忽略了不同学员对教育培训内容的吸收和理解存在差异性，无法达到预期的教育培训效果。二是教育培训课程的设置一般以集中授课为主，授课时间较短，且无课后有关实践操作的跟踪教学，难以实现新型职业农民对教育培训课程的全面吸收与应用，缺乏实效性。多数地区通过短期集中学习，对学员的理论知识和实操能力进行集中结业考试，考核的形式感和随意性较强，为乡村振兴事业提供优质人才的作用有限。三是当前的新型职业农民教育培训工作方式大多采用线下模式，线上教学未完全普及。基于大数据、云计算和移动互联网技术开发的全国农业科教云平台成功落地，为“互联网+”现代农业建设提供了信息化平台支撑，但仍存在宣传力度不足、普及性不强、新型职业农民接受程度低、农村信息化基础设施薄弱等问题，云平台教育管理服务效能未得到充分发挥。

（四）教育培训资金投入不足，缺少资金监管机制

新型职业农民教育培训离不开资金投入，新型职业农民教育培训发展需要雄厚的资金作为后备力量。以美国为例，《哈奇实验站法案》规定联邦政府每年将投入1. 5万美元资助各州，用于农业试验站的建设和开展农业科研活动，很大程度上提高了科技成果研究水平；1929年，《乔治—里德法案》强调了联邦及州政府加大对教育培训职业农民教育培训资金支持的必要性。充足的资金保障为科学创造和技术突破提供了后备力量，进而推动农村教育环境的改善和农民受教育程度的提高。

当前中国新型职业农民教育培训在资金保障上存在两大问题：一是缺乏多元化资金来源。新型职业农民教育培训资金主要来源于政府、社会企事业单位与社会个人。农民由于本身收入较少，投入在教育培训的支出更是少之又少。企业大多以营利为目的，注重经济利益，对于发展慢、回报少的农村教育投资积极性不高。大多数新型职业农民教育培训资金来源于政府，随着新型职业农民教育培训工作的开展，对资金的需求也越来越大。二是教育培训新型职业农民资金监管机制不健全。资金的使用存在着重复与低效的问题，部分资金并没有真正投入到教育培训事业中。

（五）管理体系不完善，考核和保障机制不健全

当前中国对新型职业农民教育培训并没有一个统一的指导方针，呈现多部门参与新型职业农民教育培训的现象。各地区多个部门与机构之间职能划分不明确，新型职业农民教育培训工作分散在不同部门，出现多头管理、相互交叉的问题，部分机构对教育培训工作的责任与义务重视程度低，使新型职业农民教育培训工作进展缓慢。考核机制不健全主要體现在对授课教师的资历、职业素养、培训效果等方面缺乏科学合理的绩效考核制度。授课教师是否准确掌握最新科学文化知识、能否将实用的知识毫无保留地传授给学员、学员在课后是否能系统地吸收与熟练地掌握课上知识等问题无法得到有效解决，使新型职业农民教育培训工作的整体师资水平并不高，授课教师的竞争意识与责任意识较差，师资力量较为薄弱。新型职业农民在完成教育培训课程后，一般由培训机构发放新型职业农民培训证书以及职业资格证书，对新型职业农民资格加以认证，但“新型职业农民资格认定仍是一种事后的认证，而非从业的资格”[15]，其就业服务保障机制仍不完善，导致新型职业农民的社会认可度、证书含金量较低。培训机构无法与就业单位实现紧密对接，使部分新型职业农民无法找到对口工作，所学知识无用武之地，就业难问题突出。

五、构建新型职业农民教育培训权的具体设想

“十四五”时期，是党和国家全力以赴开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。构建新型职业农民教育培训权是解决“三农”问题、全面推进乡村振兴的战略要求，是加快农业农村现代化、走中国特色社会主义乡村振兴道路的重大举措。解决当前中国构建新型职业农民教育培训权存在的问题，需要在多方面做出努力。

（一）建立完善的法律体系，实现新型职业农民教育培训的规范化

农民教育培训作为中国教育体系中的关键一环，其根本的保障是法律。新型职业农民教育培训权通过法律进行设定与约束，才能更好地实现与保障。建立完善的法律体系，实现新型职业农民教育培训的规范化是解决新型职业农民发展问题的重要措施之一。借鉴国外农民教育培训经验，结合中国新型职业农民发展现状，建议采取相应的措施。

首先，根据中国国情完善现有法律，通过立法保障新型职业农民教育培训权的规范化。一是通过立法确定新型职业农民主体地位，在法律中对新型职业农民进行精准界定和分类。对新型职业农民资金来源、运作模式等进行细致详尽的规定，在细则中明确规定各培育主体的责任和义务、培训的内容及管理措施等[16]，明确教育培训主体与客体的权利义务关系，发挥法律的激励功效，鼓励成功从业、就业、创业新型职业农民及时进行优秀成果反馈，发挥现有新型职业农民示范作用，吸引更多的人加入到新型职业农民队伍中，提供源源不断的人才支撑。二是以国家法律作为指引，构建完善的教育培训体系，为培育新型职业农民营造一个良好的外部环境。针对农民学历普遍较低，农民教育多以中等教育为主问题，通过法律为新型职业农民提供接受高等教育的机会，加强农民教育培训和学历之间的融合度，在正规农业教育的同时加大宣传推广。引导新型职业农民组织的建立，鼓励形成以政府为主导，由培训机构、高等职业学校和农业合作组织参与的教育培训联盟，拓宽教育培训思路，促进教育培训体系内部融会贯通，推动新型职业农民教育培训工作顺利有序进行。

其次，在制定配套法律法规的过程中要注重理论与实践的结合，各地在出台地方立法时，应结合当地经济状况和特色优势产业，构建系统化、层次化的法律体系，形成全面、科学、完备的新型职业农民教育培训指导方针。在内容上，对新型职业农民的认定标准加以规范，结合地域性差异，对生产经营型、专业技能型、专业服务型职业农民的学历、技能、教育培训要求和经营规定加以细化，真正实现新型职业农民教育培训模式的多样化和教育培训资源的有效整合。

最后，在法律的规范下，各级政府应加强执行力度，广泛地进行宣传普及，使新型职业农民充分了解相应的法律政策，积极主动地学习。只有由国家统筹、各部门积极配合，才能更好地构建完善的法律法规体系，实现新型职业农民教育培训的规范化。

（二）明确教育培训对象，提高新型职业农民教育培训的针对性

构建新型职业农民教育培训权的关键就是解决教育培训对象的问题，必须准确选择教育培训对象，将重点落在现有农业人口的基础上，更要重视城市和农村中青年劳动力、返乡农民工、未就业大学生等有志投身到现代化农业发展进程中的潜在教育培训对象。吸引城市各方面人才参与到农村创新创业活动中，共同推进乡村振兴与现代化农业建设进程。

首先，明确教育培训对象，精准识别新型职业农民。一是加强新型职业农民准入制度建设，严格进行遴选，提高新型职业农民入职门槛。准入制度的完善不仅能确保新型职业农民具备基本的科学文化水平和专业生产技能，推动教育培训工作的展开，而且能加强社会对新型职业农民社会地位的认可，提高广泛潜在教育培训对象的重视度。二是根据政策指导，各地区应当制定符合当地特色的教育培训计划。教育培训计划在明确教育培训目标、教育培训内容和教育培训方式的基础上，应明确教育培训对象标准和教育培训任务要求，从源头上保证新型职业农民教育培训的精准性。加强教育培训计划的宣传力度，通过开展动员大会、利用乡镇信息化服务平台等方式推动宣传工作的展开，提高新型职业农民对教育培训工作的重视度、参与度和热情。三是根据地区实际情况，结合农民自身需求，创新识别机制。以教育培训质量为重点，科学进行新型职业农民的识别遴选，形成分层分类、层层递进的识别机制。

其次，提高新型职业农民教育培训的针对性。一是各级政府应做好前期的调研工作，对人口信息进行摸底调查，建立教育培训对象数据库，分类建档。二是教育培训工作应立足于不同地区经济发展状况和优势特色产业，尊重农民意愿，鼓励农民自主选择培育方向，同时，结合教育培训对象的学历层次进行个性化课程设置。确定教育培训对象标准与教育培训方向，进行专项化培育，针对不同类型的新型职业农民展开教育培训：对生产经营型职业农民展开生产经营新兴技术、新型品种与成果的推广学习；对专业服务型职业农民重点提高服务农业的水平与能力；对专业技术型职业农民加强新设备与现代机械化应用的普及。三是由政府及社会组织、教育培训机构等教育培训主体根据新型职业农民教育培训层次和类型进行数据整合，使农民能够精准搜索对教育培训信息，把握教育培训内容、机构、方式等信息，结合自身教育培训需求进行课程选择。真正做到因地制宜、因人制宜、因时制宜地开展新型职业农民教育培训。

（三）优化教育培训机制，增强新型职业农民教育培训的有效性与灵活性

优化新型职业农民教育培训机制，要求各地区在培育新型职业农民的过程中增强教育培训内容的多元化、时效性以及教育培训方式的灵活性。

首先，新型职业农民的教育培训内容多元化、时效性强。一是进行多元化课程安排，不仅要重视农业技术基础知识，而且要加强新型职业农民对发展理念、营销策略、政策法规等内容的学习，教育培训同时具备农业技术生产、经营规划、政策分析能力的综合型人才。认真分析新型职业农民的培训需求[17]，总结现有新型职业农民对教育培训课程的意见和需求，丰富教育培训内容与种类，增强教育培训对象主动学习意识，提高新型职业农民的综合能力与素质。二是结合农业农村发展实际与市场需求，及时、准确地对市场热点与规律进行反映。紧跟信息技术发展步伐，建立高科技农业生产知识体系，增加农业电商产业、农旅产业、网络直播等教育培训内容，使新型职业农民在教育培训过程中紧跟时代步伐，更加深刻地吸收与理解新知识，在实践中更好地操作与应用。

其次，新型职业农民教育培训方式灵活，要注重课堂理论学习和实践技能教育培训相结合，加强教育培训的灵活性。一是根据不同地区的发展特色与产业需求，因地制宜地在不同地区进行不同的教育培训工作。着眼于乡村经济转型升级和培育新的增长点的需要[18]，充分考慮不同地区经济发展状况和地域差异，建立多元化的教育培训机制，使新型职业农民更好地推动当地经济发展。二是提高教育培训质量，创新教育培训方式，如在不同的农时季节进行不同的教学内容，对课后实践作业进行跟踪教学，组织进行教育培训的高素质农民参加技能大赛，建立农业实践基地，鼓励学员参与实践项目等。三是与互联网技术相结合，推进“互联网+农业”发展模式，创造全新的农业发展生态，推动农业全产业链改造升级[19]，推广宣传线上教学。各地区、各单位应该积极组织引导农民下载云上智农APP，鼓励新型职业农民在云平台进行信息交流和学习，加强信息化管理，不断优化平台功能，加强农村信息化基础设施建设，营造良好的信息化教育培训环境，通过网络远程教育更好地提高教学生动性，增强新型职业农民学习积极性，依托互联网等方式构建新型职业农民教育的有效路径[20]。

（四）明确资金来源，落实新型职业农民教育培训资金监管机制

明确资金来源是解决新型职业农民教育培训的首要问题，推动新型职业农民教育培训权构建，保障资金来源和安全至关重要。借鉴国外经验，中国应该构建以政府为主导、社会力量参与的多元化筹资机制。新型职业农民教育培训的主体为农民，农民普遍收入较低，要求农民自身进行教育培训资金投入有一定的困难，中国应该保持新型职业农民教育培训的公益性，让每一位新型职业农民都能得到教育培训机会。一是加强财政投入，继续将新型职业农民教育培训资金列入公共预算优先保障范围内，加强政府财政预算向农业农村领域倾斜。实行专款专用，确保新型职业农民教育培训顺利开展。二是在政府财政占主导地位的前提下，广泛吸收社会力量的资金投入，鼓励金融资本参与投资。发挥财政资金的引领作用，加强乡村振兴基金的设立，以市场化的方式吸引社会力量的参与。通过对企业进行财政补贴、税收优惠等方式[1]拓宽资金来源，充分发挥企业、事业单位的社会作用，推动新型职业农民教育培训的发展。三是强化资金监督管理，提高资金使用效益。由教育培训项目主管部门对资金流动进行监督，建立教育培训资金专账管理，从资金的投入、流转、使用等环节建立监督制度，加强督导检查，确保新型职业农民教育培训的质量与效果。主管部门应该定期对资金使用情况进行公示，接受社会监督。

（五）加强组织领导，提高新型职业农民教育培训体制实施的科学性

首先，加强组织领导，对各部门应该承担的责任与义务进行明确的划分与分配，促使各个部门与机构积极主动地在规定的权限内实施教育培训。各部门要加大对新型职业农民教育培训的投入力度，出台相关政策文件、指导意见，从制度层面上保障新型职业农民教育培训的科学性、有效性、稳定性。

其次，相关部门要对考核机制进行合理设置，以保证教育培训成效。提高授课教师的准入门槛，加强课堂质量，验收课后成果，把新型职业农民教育培训效果纳入政府部门考核体制内，使新型职业农民教育培训工作从开始到结束都有据可依、有迹可循。

最后，构建新型职业农民教育培训后的完善保障服务体系。对取得新型职业农民资格证书者提供必要的财政支持，提高新型职业农民资格证书的含金量、影响力、社会认可度，加强就业信息平台建设，建立新型职业农民教育培训人才信息库与就业系统，提供就业咨询服务与就业机会，拓宽新型职业农民就业方式与信息渠道，保障每一位经过教育培训的新型职业农民都能够顺利就业。

六、结语

新型职业农民教育培训权构建任重而道远，需要国家的战略统筹，地方政府、企业、事业单位以及农民自身的通力合作。在科学完善的法律指引下，丰富优化新型职业农民教育培训机制，完善新型职业农民领导管理办法，将政策落到实处，高效高质地教育培训“爱农民、善经营、懂技术、高素质”的新型职业农民，为推动现代化农业生产发展、促进城乡发展一体化进程、实现乡村振兴的战略目标提供源源不断的人才支撑与后备力量。

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On Construction of Education and Training Right of New Vocational Farmers Under the Background of Rural Revitalization Strategy

ZOU Shi-yun，CHEN Jing-zhao

（Law School，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：During the implementation of the rural revitalization strategy， the education and training of new vocational farmers is an important issue to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and accelerate the development of modern agriculture. The construction of new vocational farmers’ education and training rights is of great significance to protect the basic rights of farmers， realize the development of modern agriculture， promote the integration of urban and rural development， accelerate the process of China’s rule of law， and build a socialist harmonious society. Based on the current situation of the development of new vocational farmers， this paper takes the construction of new vocational farmers’ education and training right as the main line， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions in view of the problems existing in the process of cultivating new professional farmers. The suggestions are as follow. First， we should establish a perfect legal system to realize the standardization of new vocational farmers’ education and training. Second， it’s important to make clear objects of education and training， and improve the pertinence of new vocational farmers education and training. Third， optimizing the mechanism of education and training， enhancing the effectiveness and flexibility of new vocational farmers’ education and training is another important channel. Fourth， making clear the source of funds， the implementation of new vocational farmers education and training fund supervision mechanism. Fifth， strengthening the organization and leadership， and improving the scientific nature of the implementation of the new vocational farmer education and training system.

Key words：rural revitalization；new vocational farmers；education and training rights；agriculture modernization

（責任编辑：韩淑丽）