土地利用数字化对城市建设用地利用效率的影响

钟成林 胡雪萍 尹小剑

〔摘要〕本文以信息经济学的相关理论为基础，从企业、产业链（群）和政府土地行政管理部门的角度，对土地利用数字化影响城市建设用地利用效率的作用机理及效率提升路径进行了逻辑推演。研究发现，城市土地利用数字化将赋能土地利用信息治理，促进城市建设用地利用效率的提升，但不同的土地利用主体，其数字化发展的赋能内容及其对城市建设用地利用效率的影响渠道存在显著差别。企业层面土地利用的数字化主要通过赋能企业市场信息、客户特征信息、空间产品供给信息及空间资源利用状态信息治理等方式来扩大市场需求，提升企业占地规模对消费需求变化的动态适应能力，引导消费需求配置及减少管理摩擦等渠道来促进城市建设用地利用效率的提高；产业层面土地利用的数字化主要通过赋能上下游企业（或产业链）的生产经营信息治理，优化产业链（或产业群）的信息链接结构，提升其链接效率，增强上下游企业（或产业链）间的协作水平等方式来促进产业链（或产业群）土地利用效率的提高。此外，事前土地行政管理部门的数字化主要通过赋能土地利用规划信息治理，改善土地利用规划编制的信息环境，提升土地利用规划的包容性和预见性等方式来促进城市土地配置及利用效率的提高；事后土地行政管理部门的数字化则主要通过赋能土地执法信息治理、提升土地执法效率、威慑违法用地行为和规范土地利用秩序等方式来促进城市建设用地利用效率的增长。

〔关键词〕土地数字化；城市建设用地效率；企业数字化；产业数字化；政府数字化管理

中图分类号：F062. 5文献标识码：A文章编号：1008-4096（2021）05-0086-12

基金项目：国家社会科学基金项目“供给侧结构性改革背景下长江经济带市场化生态补偿机制的培育研究”（18CJL024）；江西省高校人文社会科学基金项目“长江中游城市群环境规制策略性互动、空间溢出与城市建设用地生态效率”（JJ-18-288）

一、引言

古典政治经济学家威廉配第曾指出“土地是财富之母，劳动是财富之父”，土地资源作为一种稀缺资源，土地生态系统作为一种复杂的生态系统，历来是制约经济社会发展的关键性因素。随着人类文明的不断进步和工业经济的不断发展，城市建设用地开始替代农业用地成为经济社会发展的关键资源。对于我国这样一个人口基数庞大且正处于城镇化加速发展阶段的国家而言，城市建设用地的稀缺问题尤为突出。为了满足城市经济社会持续快速发展的空间需求，我国的城市建设用地规模不断扩大，2005年，我国的城市建成区面积为3. 25万平方千米，2018年，这一数值已攀升至5. 45万平方千米，约为2005年的1. 68倍，年均增长4. 06个百分点。与此相对，耕地等农业用地数量锐减，2000年，我国的耕地面积高达130万平方千米，但到了2013年，耕地数量已骤降至121. 72万平方千米，13年累计减少了3. 82万平方千米，降幅高达8. 32%，年均减少0. 51个百分点，严重威胁着我国的粮食安全和生态安全。在此背景下，盘活存量、改善土地资源的配置结构、提升土地资源的配置效率是减缓城市建设用地规模扩张、构建新型城乡关系、实现城市发展与乡村振兴和谐共融的有效出路，而城市建设用地利用效率的影响因素及影响机理问题也就具有重要的研究价值。

二、文献综述

（一）城市建设用地利用效率的相关研究

国内外学者对各空间尺度的城市建设用地利用效率进行了广泛的测算与评价。刘书畅等[1]从技术前沿可变假设出发，采用SFA模型对我国各省份城市建设用地利用效率进行了综合测算，朱孟珏等[2]采用VRS-DEA模型，从规模效率和纯技术效率的角度对我国282个地级市的城市建设用地利用效率进行了综合测算。丁一和郭青霞[3]采用超效率DEA模型对我国中部六省的城市建设用地利用效率进行了综合测算，并对不同时期、不同地区城市建设用地利用效率的主导性因素进行了探索。周敏等[4]运用修正的Hybird-Meta-Frontier窗口模型对我国各地区的城市建设用地利用效率进行了综合测算与评价。华吉庆和叶长盛[5]综合采用CCR模型/超效率DEA模型和Malmqusit指数模型对广东省各地级市的城市建设用地利用效率进行了综合测算与评价。影响城市建设用地利用效率的因素众多，夏清滨和李成友[6]指出，市场化因素在一定程度上抑制了城市建设用地利用效率的提高。聂雷等[7]指出，土地利用结构对土地利用效率具有重要影响，但其影响效果会因城市类型和土地利用类型而有所差异。此外，张立新等[8]指出，科技水平也是影响城市建设用地利用效率的关键，技术进步有利于推动产业转型升级，提高土地利用的技术水平，增加土地产出，促进城市建设用地利用效率增长。最后，城市基础设施作为城市土地利用的硬件，其完善状况也是制约城市建设用地利用效率的关键，城市基础设施的完善可有效促进城市建设用地利用效率的提高[9]。

（二）土地利用数字化的相关研究

目前国内外学者对土地利用数字化的研究主要集中在土地行政管理数字化模式的探索上。王胜亚等[10]对“物移云大智”技术（数字技术）在土地规划管理中的应用模式进行了系统介绍，其研究结果表明，数字技术与传统规划方法的结合能有效提升土地规划的智能化水平，改进规划服务模式，提高规划服务质量。高小琴[11]结合滁州市农村土地确权登记颁证实践，对农村土地确权登记档案数字化整理的重点和难点进行了深入剖析。周兆杰[12]则对土地登记档案数字化的实现路径进行了有益探索。与此同时，郑晓华等[13]对南京市城市规划编制过程中土地利用现状调查的数字化实践经验进行了归纳总结，提煉了基于城市土地利用系统现状调查模式的优势。吴晓辉和李娜[14]则对利用遥感与地理信息系统等现代通信技术手段开展土地利用现状调查的可行性进行了系统论证。

（三）信息对土地利用的影响研究

农村土地流转信息的不完备和不对称加大了土地流转成本，抑制了农地的交易流转及其优化配置[15]，严重损害了土地流转的公平与效率[16]。而土地流转信息传递模式的转变及传递效率的提升将促进土地流转的持续健康发展[17]。黎东升和刘小乐[18]的研究进一步指出，在农地流转过程中，信息的完全程度会影响农地的交易价格，进而影响农地配置和利用效率，与协议流转相比，公开拍卖方式的信息披露程度更为充分，交易条件更为完善，这使得农地的交易价格相对更高，土地资源的配置绩效也相对更好。与此同时，征地信息的分布状况也会对土地征收绩效产生重要影响，赵茜宇等[19]的研究指出，在征地过程中，农户对地方政府类型信息的认知偏误是导致实际征地规模偏离最优征地规模的重要原因，而通过改变农户对地方政府类型的判断，弱化地方政府权力，强化中央政府对地方政府的约束将有助于改进地方政府与农户之间的征地博弈结果，弥合实际征地数量与最优征地规模之间的差距。

此外，土地出让信息也是土地信息系统的重要组成部分，交易双方对出让地块相关信息的掌握状况直接决定了二者对交易价格的判断。王雪峰[20]的研究指出，信息不对称是导致不同交易主体对部分土地特征产生不同偏好，进而在土地定价上存在差异的根源，与土地受让主体相比，土地出让主体拥有更多的关于出让地块的交通、学区等方面的信息，因此，土地出让主体对出让地块的偏好要甚于潜在的受让者。

国内外学者从城市建设用地利用效率的测算、影响因素、土地行政管理的数字化及信息对土地利用的影响等方面开展了大量研究，取得了丰硕的成果，为后人继续从事城市建设用地利用效率等方面的研究奠定了坚实的理论基础，提供了有益的方法论指导，但也存在如下不足：

第一，现有研究对城市建设用地利用效率影响因素的研究大多集中在传统因素领域，很少有从数字化视角出发，探讨信息因素对城市建设用地利用效率的影响。按照信息经济学的观点，信息作为一种生产要素，与其他要素的结合可有效缓解信息不对称状况，降低交易成本，提升交易效率，刺激交易规模的提升和经济总量的增长[21]-[23]。随着底层数字技术的不断突破，城市建设用地开发利用过程的数字化已是大势所趋，城市土地利用（土地行政管理）主体的信息治理能力将显著增强，这势必会对城市土地利用模式及城市建设用地利用效率产生深远影响，因此，很有必要将数字化因素纳入城市建设用地利用效率的分析框架中。

第二，由于对土地利用数字化内涵的认知较为模糊，现有研究大多停留在将土地利用管理过程和管理数据迁移到线上的阶段，还未上升到数字化的高度，但随着大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术的发展，城市土地利用数字化的边界发生了重大变化，很有必要从数字化的高度对城市土地利用数字化的外延和内涵进行重新阐释。

第三，虽然部分学者分析了数字技术对土地利用的影响，但现有研究主要集中在土地行政管理部门，如土地流转管理的数字化及土地规划的数字化等，还未深入到城市土地利用环节。但是，从城市土地利用实践来看，企业和产业也是土地利用体系的重要主体，其数字化程度将对土地利用方式，进而对土地利用形态和土地利用绩效产生直接影响，因此，很有必要将城市土地利用数字化的研究范围拓展至其他土地利用主体，通过建立一个完备的城市土地利用数字化体系，综合分析城市土地利用数字化对城市建设用地利用效率的系统性影响。

有鉴于此，本文以信息经济学的相关理论为指导，从信息治理能力的视角出发，以企业、产业和政府土地行政管理部门的数字化为切入点，对城市土地利用数字化影响城市建设用地利用效率的作用机理进行逻辑推演，并据此提出针对性较强的对策建议，以期为加快提升城市土地利用的数字化水平，提高城市建设用地的利用效率，减缓城市土地规模扩张和耕地收缩，保障国家粮食安全和生态安全提供有益的参考和借鉴。

三、城市土地利用数字化：内涵及分型

（一）城市土地利用数字化的内涵

城市土地利用数字化是“数字强国”战略在城市土地利用领域的具体体现，是构建现代市场经济体系及实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。从内涵上看，城市土地利用數字化是指城市土地利用主体借助现代数字技术（大数据、云计算、物联网、人工智能等）改造城市土地利用流程、转变城市土地利用方式、改善土地资源配置结构、提升土地资源配置效率的技术变革过程。从实现形式上看，土地利用的数字化既可以通过直接方式实现，如土地利用主体直接购置相应的数字化设备，将其列装至城市土地利用过程，形成数字化管理系统，并用其收集、传输、处理和分析相应的土地利用信息，为土地利用主体的管理工作提供决策依据；也可以通过间接方式达成，如土地利用主体通过采购第三方的数字管理服务，辅助其土地利用管理决策。城市土地利用数字化的主要功能在于提升土地利用主体对城市土地利用信息的治理能力，改善城市土地利用信息的链接结构，让零散无序分布的小数据汇聚成集中有序的大数据，有效改善城市土地利用过程中的信息不对称状况，合理引导城市土地利用主体的土地利用行为，优化城市土地利用结构，促进城市建设用地利用效率的提高。

（二）不同土地利用主体的数字化

根据所处层次的不同，可将城市土地利用主体分为企业、产业和政府（土地行政管理部门）三类，与此相对，城市土地利用体系的数字化也就包括企业土地利用的数字化、产业土地利用的数字化和城市土地行政管理部门的数字化三个部分。

⒈企业土地利用的数字化：空间依赖型企业与普通型企业

企业是城市土地利用的微观主体，其土地利用决策及土地利用行为将对城市土地的利用形态产生直接影响。所谓企业土地利用的数字化是指企业通过利用现代数字技术来改造企业的土地利用流程，优化土地利用结构，提升土地利用效率的技术变革过程。

根据空间要素在产品生产或服务提供过程中的重要程度不同，可将企业分为空间依赖型企业和普通型企业两类。空间依赖型企业是指空间资源在其生产经营过程中异常重要的企业，对该类企业而言，要么直接以空间或位置资源作为经营对象，要么其产品消费过程对空间或位置资源的要求较高，如停车场、酒店、电影院、旅游景区等就是典型的空间依赖型产业。由于空间依赖型企业经营或利用的空间资源相对固定且具有不可分性，因此，其利用效率由需求端决定，在特定时间节点上，空间资源的消费人数越多，其利用强度及利用效率也就越高。而普通型企业是指不以空间或位置资源为经营对象，且其产品的消费过程对空间资源的要求也相对较低的企业。由此，可以将企业土地利用的数字化分为空间依赖型企业的数字化和普通型企业的数字化。空间依赖型企业土地利用的数字化主要表现为空间依赖型企业借助大数据、云计算、人工智能及物联网等现代信息技术手段来改造空间资源的管理流程，转变空间资源的营销模式，优化空间资源的配置结构，提升空间资源配置效率的技术变革过程。例如，停车场通过借助物联网、大数据及云计算技术对空余停车位信息进行动态监控，并将空余车位信息在电子商务平台发布，为车主的停车决策提供数据支撑。在此基础上，停车场还可以运用大数据技术对客户的停车数据进行综合分析，解析车主的停车偏好，并向车主提供精准的车位营销服务。而普通型企业的土地利用数字化则主要表现为企业借助大数据、云计算及物联网等现代数字技术手段来改造其生产经营流程，转变其生产经营模式的创新过程。例如，普通型企业通过借助互联网技术和电子商务平台来改造企业的销售流程，将传统的线下分销渠道拓展至线上，并逐渐形成以线上销售渠道为主体，线下销售渠道为辅助，线上线下相互配合的新型高效营销渠道体系，以拓展企业的市场范围，扩大企业的销售规模，刺激企业分工，提高企业生产及土地利用效率。普通型企业还可以通过借助大数据分析技术及时掌握需求的变化信息，引导企业及时调整生产经营规模及占地规模，增强企业生产经营及土地利用决策对消费需求波动的灵敏度。

⒉产业土地利用的数字化：产业链及产业群

产业作为生产或提供同类或具有密切替代关系的产品或服务的企业集合，也是重要的土地利用主体，与单个企业不同，产业属于中观层次的土地利用主体，是产业内部众多企业土地利用行为的一个综合。根据数字化过程中所涉及的产业数量不同，可将产业土地利用的数字化分为单个产业的数字化（即产业链的数字化）和多个关联产业的数字化（即产业群的数字化）。产业链属于产业体系的微观主体，而产业群则属于产业体系的中观主体。产业链层面的土地利用数字化是指特定产业通过借助数字技术来改造产业链上下游企业间的信息传递模式，重构产业链上下游的协作方式，提升产业链上下游各企业间的协作水平，促进产业链整体运作效率及土地利用效率增长的技术变革过程。产业链对数字技术的运用可以是直接运用，也可以是间接运用。直接运用是指产业链直接运用数字设备来赋能产业链信息治理，而间接运用是指产业链借助第三方的数字技术服务来赋能产业链信息治理。例如，“菜鸟网络”为物流产业提供的信息整合服务、“明源云”为房地产行业提供的产业链数据整合服务、“中驰车福”为汽车行业搭建的云平台等就属于产业链层级的数字化。

产业群层面的土地利用数字化是指特定产业集群利用数字技术手段来改造产业链之间的信息传递方式，改善产业链之间的信息组织形态，提高信息利用深度，改善协作模式，提升协作水平，推动产业群的整体运作效率及土地利用效率增长的技术变革过程，如华为公司为各地搭建的产业云就属于产业群层面的数字化。

⒊城市土地行政管理部门的数字化：事前土地行政管理部门与事后土地行政管理部门

从层级上看，城市土地行政管理部属于宏观层面的土地利用部门，其土地利用行为主要表现为城市土地行政管理部门以《城市土地利用规划》或其他土地利用管理法律法规为依据，对企业的土地利用行为进行监督和管理。根据规制领域的不同，可将城市土地行政管理部门分为事前土地行政管理部门和事后土地行政管理部门。事前土地行政管理部门是指以土地利用之前的事项为管理对象的土地行政管理部门，如城市土地规划部门；事后土地行政管理部门主要是指以土地利用后的事项为管理对象的土地行政管理部门，如自然资源管理部门、生态环境部门等。

政府土地管理部门的数字化是指城市土地行政管理部门通过利用现代数字技术再造城市土地行政管理流程、变革城市土地行政管理模式、提升城市土地行政管理效率的技术创新活动。例如，自然资源管理部门或生态环境管理部门通过借助GIS、GPS、RS，以及大数据、云计算、人工智能、物联网等数字技术采集城市土地利用现状信息，分析土地的利用状况，识别企业的违法违规用地行为。

四、土地利用数字化对城市建设用地利用效率的影响机理

按照信息经济学奠基人斯蒂格里茨的观点，市场主体的行为是基于可用信息，而不是完全信息的决策[24]。虽然有些市场主体的市场行为并不是最有效的，但却是在可得信息的基础上所能做出的最好决策，因此，增强市场主体对信息的可得性，改善市场主体进行决策的信息环境，优化资源的配置结构，提高资源的配置效率。

在城市土地利用过程中，土地利用信息的分布并不对称，空间依赖型企业掌握了更多的空间产品供给信息，产业链中的核心企业和产业群中的优势产业链则掌握了更多的行业发展态势信息。信息的不对称将恶化城市土地利用的决策环境，加大城市土地利用决策的偏差，如误导企业过度扩张或收缩企业生产经营及占地规模，误导企业在错误的区位选址。这将降低土地资源的利用强度，恶化土地资源的空间配置结构，抑制城市建设用地配置及利用效率的提高。而数字技术作为赋能市场主体信息治理的重要途径，能够充分公开城市土地利用信息，有效矫正城市土地利用过程中的市场失灵，提高土地的利用强度，对于提高土地利用效率具有重要的促进作用[25]。

不同土地利用主體所掌握的土地利用信息的类别存在显著的差别，政府土地行政管理部门掌握的是土地行政管理信息，行业协会掌握的是行业内所有企业的生产经营信息，而企业所掌握的是产品供给及客户特征信息。信息分布状况改善后所引发的土地利用行为的变动也存在较大的差异，对城市建设用地利用效率的影响渠道及影响机理也不尽相同。有鉴于此，本文以信息经济学中的信息不对称理论为指导，从土地利用信息治理的视角出发，以企业、产业链（群）和政府土地行政管理部门为切入点，分别对其数字化发展影响城市建设用地利用效率的作用机理进行逻辑推演。

（一）企业土地利用的数字化对城市建设用地利用效率的影响机理

企业是土地利用的微观主体，其土地利用行为将对城市土地利用形态和利用效率产生直接影响，而数字化作为赋能企业土地利用信息治理能力的有效手段，有利于缓解企业与消费者之间、企业与土地利用状态之间的信息非对称状况，这有利于矫正土地利用过程中的市场失灵，有效引导企业土地资源的配置策略，促进企业静态及动态土地利用效率的提高。由于不同类型企业的土地利用方式存在显著差别，这直接导致其数字化发展对城市建设用地利用效率的影响路径也存在较大的差异。企业土地利用数字化对城市建设用地利用效率的影响路径如图1所示。对普通型企业而言，其数字化发展有利于赋能企业的市场信息治理，升级企业的市场信息治理模式，减少市场信息的传播成本，扩大市场信息传播范围，增加产品市场需求，刺激企业占地规模扩张，推动企业土地利用规模效率的提高。市场信息（产品的特性、供给数量、供给时间等）是消费决策的重要依据，其分布状况对消费者的消费决策，进而对企业产品需求具有重要影响。但是，在传统经济时代，企业市场信息的传播较为落后，主要依靠营销人员推广、参加展销会、在新闻媒介上发布广告等方式进行传递，这样的传播方式在当前看来，不仅成本高，而且范围窄，信息的分布结构与市场脱节，加剧了信息的不对称状况，阻碍了市场信息传播效率的提高及市场需求的增长。随着电子商务、移动互联网及智能终端的崛起，企业市场信息的传播渠道开始从线下转至线上，这极大地降低了企业市场信息的传播成本，提高了企业市场信息的传播效率，拓展了企业的市场范围，增加了产品需求，刺激了企业生产经营及占地规模的有序扩张，推动了企业土地利用规模效率的提高。

普通型企业的数字化还将提高企业对客户信息的治理能力，改善企业经营及规模调整的决策环境，提升企业生产经营及占地规模调整决策的精准性，强化与消费需求波动的动态耦合，促进企业动态土地利用效率的提高。在传统经济时代，普通型企业仅能采集一些较为简单的客户信息，对消费需求变化的识别能力不高，抑制了企业动态土地利用效率的提高。随着数字技术与企业的深度融合，企业不仅可以采集传统的较为简单的客户特征信息，而且还可汇聚消费者的购买时间、频率、所属区域等精细化信息，这加深了企业对消费者偏好及变化趋势的了解，改善了企业生产经营及占地规模调整决策的信息环境，提升了决策的精准性，以及与市场消费需求波动的动态耦合，促进企业土地动态利用强度及动态利用效率的提高。空间依赖型企业的数字化发展将赋能土地利用的信息治理，但其赋能对象是双向的。

第一，空间依赖型企业的数字化将赋能消费者的空间产品信息治理，升级消费者与空间产品供给信息的结合方式，优化空间产品的消费决策环境，有效引导消费配置，增加空间产品需求，提高空间依赖型企业的土地利用强度，促进空间依赖型企业土地利用效率的提高。从原因上看，这主要是由于空间产品具有“俱乐部产品”的性质，除了具有排他性之外，还具有有限性，仅能供有限的消费者使用，一旦消费需求超过了空间产品的容纳上限将会产生“拥挤效应”，恶化消费体验，降低消费需求。与普通产品相比，空间产品的供给信息对消费决策的影响更为重要，空间产品供给信息的供给状态及其与消费者的结合状态在很大程度上决定了空间产品的消费效率，任何增加空间产品供給信息的生产、优化与消费者结合方式的技术都将推动空间产品消费效率的提高，直接促使城市土地利用效率的提升。在传统经济时代，消费者与空间或位置资源利用状态信息的结合方式为“关联方—消费者”模式，当消费者存在空间产品消费需求时，只能通过向关联方进行咨询，这样的信息获取方式不仅渠道狭窄、不稳定、受关联方的数量和质量的影响，更关键的是获取成本极为高昂。在此背景下，消费者只能亲临现场观察，加剧了空间产品消费的盲目性，降低了空间消费效率，弱化了空间资源利用强度，抑制了空间依赖型企业的土地利用效率。

但是，随着数字技术与空间服务企业的深度融合，消费者与空间依赖型产品消费信息的结合方式已演变为“企业—互联网—消费者”的间接模式，在该模式下，消费者只需要借助互联网及智能终端便可获知目标企业空间或位置资源的实时利用状态，这极大地缓解了空间依赖型企业与消费者之间的信息不对称状况[26]，改善了消费决策的信息环境，优化了消费资源的空间配置结构，促进了企业空间或位置资源的利用效率，进而提升城市建设用地的利用效率。

第二，空间依赖型企业的数字化发展有利于提升土地利用状态信息的治理能力，改善空间资源管理决策环境，减少管理摩擦，防止土地资源闲置，促进空间依赖型企业土地利用效率的提高。在传统经济时代，空间依赖型企业对空间或位置信息的治理主要采用的是人工治理模式。例如，传统停车场没有安装传感设备，想要知道空闲停车位的信息，只能亲临停车场进行搜寻，这样的管理模式不仅人力消耗量大，管理成本高，更关键的是管理摩擦较大，收集的空间资源存在时滞，有时甚至存在偏差，无法满足即时管理的要求，导致空间或位置资源的闲置。但是，随着空间依赖型企业数字化水平的不断提升，其对空间或位置资源利用状态信息的治理模式将发生显著的转变，由此前的“人工治理模式”演变为“智能治理模式”。例如，数字化停车场只需借助感应设备，及时获取各停车位的利用状态信息，然后借助数字技术对收集的大数据进行分析，便可转化为消费者可识别的信息，这将缩短搜集土地利用状态信息的时滞，提高土地利用状态信息的精准性，有效防止空间或位置资源的管理摩擦，规避空间或位置的闲置，促进企业土地利用效率的提高。

（二）产业土地利用数字化对城市建设用地利用效率的影响机理

由于产业链和产业群在产业体系中分属不同层次（产业链属于微观层次，而产业群属于中观层次），其数字化发展所影响的土地利用形态及利用效率的层级不尽相同，因此，本文在推演产业土地利用数字化对城市建设用地利用效率的影响时，对产业链及产业群进行了区分。

⒈产业链的数字化对城市建设用地利用效率的影响机理

产业链土地利用的数字化将赋能产业链对上下游企业的生产经营信息治理，改进产业链的信息治理模式，优化产业链的信息链接结构，提升产业链的信息链接效率，缓解产业链内上下游企业之间的信息不对称状况，增强上下游企业之间的协作水平，优化产业链内的土地配置结构，提高其利用强度，促进产业链城市建设用地配置及利用效率的提高。在传统经济时代，处在产业链不同节点的企业，其信息势能存在显著的差别，核心大企业的信息势能较高，能够驱使上下游中小企业向其传输原材料供应或市场需求信息，而外围中小企业的市场势能较弱，只能被动接受核心大企业所施加的信息支配。为了使得自身利益最大化，核心大企业并不会无条件地分享自身所掌握的市场信息，而为了生存，外围中小企业不得不向核心大企业分享自己所掌握的市场信息，这直接导致产业链的市场信息治理模式呈现为典型的“向心垂直治理”特征（如图2a所示），加剧了核心大企业与外围中小企业之间的信息冲突，降低了二者的协作水平，拉低了产业链的整体运行效率，抑制了城市建设用地利用效率的提高。在大数据时代，数字技术开始嵌入产业链的发展过程，产业链的信息治理模式开始从“向心垂直治理模式”演变为“水平分散治理模式”（如图2b所示）。

上下游企业在感知到自身生产经营状况的变化后，及时将生产经营信息汇入产业链云平台，然后再借助大数据技术对上下游企业的生产经营数据信息进行综合测算，最终整合出一个覆盖上下游所有企业生产经营信息的完整链条，这有利于改善上下游企业之间的信息链接结构，破除核心大企业对产业链生产经营信息的垄断，增强链接效率，促进上中下游企业协作水平的提高及产业链整体运作效率的提升。与此相对，土地作为产业发展的空间载体，其配置结构必将伴随产业链协同水平的提升而不断优化，其利用强度也将随着产业链整体运作效率的提高而不断提高，无论是产业链土地利用配置结构的优化还是利用强度的提升，其最终都将导致城市建设用地利用效率的提高。

⒉产业群的数字化对城市建设用地利用效率的影响机理

与产业链类似，产业群的数字化将赋能产业群的信息治理，升级产业群的信息治理模式，改善产业群的信息链接结构，提升产业群的信息链接效率，增强产业链的协作水平，推动产业链整体运作效率的提高，这将优化产业群的土地配置结构，提升其土地利用强度，促进产业群城市建设用地利用效率的提高。

产业群是关联产业链的集合，所包含的是一簇产业链。在产业群内，每个产业链都掌握了一定的生产经营信息，各产业链的生产经营信息相互链接，最终形成产业群的信息链接网络，各产业链生产经营信息的连接方式和链接网络将会对产业链的整体运作效率产生重要影响。在传统经济时代，产业群采用的是“多层级分散治理”的信息治理模式。在该模式下，产业群的信息治理包含多个层级，且同一层级的治理对象之间相互交叠，这严重扰乱了产业群的信息链接秩序，破坏了产业群的信息链接结结构，降低了产业链的信息链接效率，抑制了产业链的协作水平及产业群整体运作效率的提高（如图3a所示）。在数字经济时代，“产业云”等数字技术开始与产业群的信息治理相互结合，赋能产业群的信息治理，并引导产业群信息治理升级为“集中统一治理”模式（如图3b所示）。在该模式下，产业链之间的信息治理开始扁平化，所有产业链都与“产业云”这一信息治理中心发生信息交换，极大简化了产业链的信息治理结构，提升了产业链的信息治理效率，促进了产业链整体运作效率的提高。具体而言，首先，所有产业链都将自身的生产经营信息上传至产业云，然后，产业云平台对关联产业链的生产经营信息进行整合，最终汇总出囊括所有產业链的完整、简洁、有序的产业群信息；最后，各产业链及节点企业按照“产业云”提供的信息指引并结合自身情况从事生产经营活动。

与此相对，土地作为产业群发展的空间载体，其利用状态将随着产业群发展状况的变化而变化，随着产业群内各产业链之间协作水平的不断提升，产业群内各关联产业链之间的土地资源配置结构也将不断优化，这将提升产业链之间的土地资源配置效率，促进产业群整体土地利用效率的提高。产业土地利用数字化对城市建设用地利用效率的影响机理如图4所示。

（三）土地行政管理部门的数字化对城市建设用地利用效率的影响机理

土地行政管理部门的数字化将赋能土地行政管理信息治理，改进土地行政管理部门对土地行政管理信息的治理方式，缓解土地行政管理部门与企业之间的信息不对称状况，有效引导企业的土地利用行为，规范土地利用秩序，促进城市建设用地利用效率的提高。政府土地行政管理部门的数字化对城市建设用地利用效率的影响机理如图5所示。不同类型的土地行政管理部门所规制的土地利用行为存在显著的差别，其数字化发展对企业土地利用行为及城市建设用地利用效率的影响机理也不尽相同。

以城市土地规划部门为代表的事前土地行政管理部门的数字化对城市建设用地利用效率的影响路径为“部门数字化—改善城市土地利用规划的编制环境—提升土地利用规划编制的精准性—增强规划的包容力并缓解土地供需矛盾—促进城市建设用地利用效率的提高”。在传统经济时代，城市规划编制的信息环境技术水平较低，主要依靠土地利用现状调查，这样的信息获取方式不仅成本高昂，而且信息获取周期较长，时滞较为明显，加大了城市规划编制的偏误，弱化了城市土地利用规划的包容性，加剧了城市土地供需矛盾，抑制了城市建设用地利用效率的提高。与此相反，通过借助GPS、GIS、RS，以及测绘机器人、固定位点探测器、无人机等数字技术设备，城市土地利用规划部门能够在较短时间内获取整个城市的土地利用现状信息，有利于改善城市土地利用规划编制的信息环境，提升城市土地利用规划编制的精准性，有效缓解城市土地利用的供需矛盾，促进城市建设用地配置及利用效率的提高。事后土地行政管理部门的数字化对城市建设用地利用效率的影响路径为“部门数字化—改善土地执法部门的执法决策环境—提升土地执法效率，提高对违法用地的识别能力—阻抑违法违规用地行为，维护土地利用秩序—促进城市建设用地利用效率增长”。土地是一个复杂的生态系统（包括山、水、湖、林、田、草等诸多子系统），而为了维护上述子生态系统的开发利用秩序，我国分别设置了相应的土地利用行政管理部门，这导致土地行政管理信息呈分散之势。在此背景下，如何增强土地执法体系的信息治理能力就成了制约土地执法效率的关键。在传统经济时代，土地执法信息的共享成本相对较高，信息共享意愿较弱，共享程度较低，土地执法体系对土地行政执法信息的治理呈“多中心分散治理”的模式，严重弱化了土地执法信息的治理能力，降低了土地执法效率，助长了违法用地行为，扰乱土地利用秩序，恶化了土地配置结构，抑制了土地利用效率的提高。随着数字技术的不断发展及其与土地行政管理活动的深度融合，土地执法信息的共享技术快速进步，土地执法信息的共享成本大幅下滑，土地部门的信息共享意愿持续提升，促进了土地执法信息共享水平的增长，推动了土地执法信息治理模式向“单中心多边治理”模式的转型。更进一步来看，土地执法信息治理模式的转型极大地增强了土地执法部门的信息治理能力，改善了其执法决策的信息环境，提升了土地执法效率，增强了土地执法行动的威慑力（对违法用地的识别能力提高，违法用地成本加大），弱化了市场主体的违法用地冲动，减少了违法用地行为，维护了土地利用秩序，促进了城市建设用地利用及配置效率的提高。

五、研究结论及政策建议

（一）研究结论

本文以信息经济学中的信息不对称理论为指导，从信息治理能力视角出发，以企业、产业链（群）及土地行政管理部门为切入点，对城市土地利用数字化影响城市建设用地利用效率的作用机理进行了系统推演，研究结论如下：

第一，城市土地利用的数字化将赋能土地利用信息治理、改善土地利用信息的分布结构、矫正市场失灵、复兴市场活力、提高土地利用强度、促进城市建设用地利用效率的提高，但其促进渠道及促进机理因主体而异。

第二，不同企业的数字化对城市建设用地利用效率的影响方式差别明显，普通型企业土地利用的数字化一方面将赋能企业市场信息治理，降低市场信息的传播成本，扩大企业市场信息的传播范围，增加企业产品需求，刺激企业生产经营及占地规模扩张，促进企业土地利用规模效率的提高；另一方面将赋能企业客户信息治理，增进对消费需求变化的了解，改善企业占地规模调整的决策环境，增强与消费需求波动的动态耦合水平，促进企业动态土地利用效率的提高。与此相对，数字化对空间依赖型企业的赋能是双向的，不仅可以赋能消费者对空间产品供给信息的治理，改善消费决策环境，引导空间产品消费，还可以赋能空间依赖型企业对空间资源的管理，减少管理摩擦，防止空间资源闲置，促进城市建设用地利用效率的提高。

第三，产业层面的土地利用数字化将赋能产业链（或产业群）的信息治理，从传统经济时代的“向心垂直治理模式”演进为数字经济时代的“水平分散治理模式”（或从“多层级分散治理”演进为“单中心集中治理”），改善产业链或产业群的信息链接结构，提升信息链接水平，增强同一产业链内上下游企业间（或产业群内关联产业链间）的协作水平，优化产业链（或产业群）的土地资源配置结构，提升其利用强度，促进产业链（产业群）城市建设用地配置及利用效率的提高。

第四，不同土地行政管理部门的监管对象存在较大的差异，数字化发展的赋能内容也存在较大的差别，对企业土地利用行为和城市建设用地利用效率的影响不尽相同。事前土地行政管理部门的数字化主要通过赋能城市土地利用规划编制信息治理、改善城市土地规划编制的决策信息环境、提升规划编制的包容性等方式来减少土地供需矛盾，促进土地动态配置及利用效率的提高；事后土地行政管理部门的数字化主要通过赋能土地执法部门信息治理，推动土地执法信息治理模式转变（从“多中心双边治理”演进为“单中心集中治理”），增强对企业违法违规用地行为的识别能力，弱化违法用地冲动，阻抑违法用地行为，规范土地利用秩序等方式来促进城市建设用地利用效率的提高。

（二）政策建议

本文结合土地利用数字化影响城市建设用地生态效率的作用机理，从如何加快各类土地利用主体数字化发展水平的角度构建了相应的支持体系：

第一，深化城市土地利用管理体制改革，设立专门的城市土地利用数字化发展管理办公室。城市土地利用的数字化有利于改进城市土地利用流程，提升城市土地利用的经济绩效和生态绩效，促进城市建设用地生态效率的提高，但从城市土地利用数字化发展实践来看，不仅水平低，而且缺乏组织性，严重阻碍了城市土地利用数字化的发展，因此，应进一步深化城市土地利用数字化管理体制改革，在自然資源部下设专门的城市土地数字化发展管理办公室，分设城市土地利用数字化基础设施建设和城市土地利用数字化服务两个部门，有序引导城市土地利用的数字化发展，减少土地利用数字化的发展摩擦，降低土地利用数字化的发展成本，促进城市土地利用数字化的跨越式发展。

第二，加快城市土地利用数字化基础设施建设。城市土地数字基础设施是城市土地利用数字化进程的基础，城市土地数字化基础设施的数量和质量在根本上约束着城市土地数字化的最终发展状况，因此，应不遗余力地加快城市土地数字化基础设施建设，增加城市土地基础设施的数量，提高城市土地数字化基础设施的质量，优化城市土地数字化基础设施的布局，促进城市土地数字化基础设施运营效率的提高。例如，城市土地数字化管理部门可综合采用直接投资、BOT、BT或PPP等方式开展城市土地利用数字化基础设施建设，增加城市土地数字化基础设施的数量，拓展城市土地数字化基础设施的分布范围。城市土地数字化发展办公室还应及时制定“城市土地数字化发展规划”，有序引导社会资源参与城市土地数字化基础设施建设，及时补齐城市土地利用数字化基础设施的短板。

第三，加大“第三方数字化服务企业”的培育力度，推动间接渠道城市土地利用数字化的发展。与自建数字化基础设施相配合，利用第三方提供的数字化服务也是实现城市土地利用数字化的重要途径，因此，应加大第三方数字化服务企业的培育力度，通过采取积极的产业组织政策，不断降低第三方数字化服务企业的开办及运营成本，强化社会资本开办第三方数字化企业的积极性，推动第三方数字化服务企业的茁壮成长。城市土地利用数字化发展办公室可积极引导工商部门深化“第三方数字化服务产业”的商事制度“放管服”改革，持续优化第三方数字化服务企业的开设流程，简化其开设程序，缩短其开办周期，降低其开办成本，刺激第三方数字化服务企业的成长。发展办公室还可积极协调财税部门为第三方数字化服务企业的发展提供各种财税优惠政策，如税收优惠、贴息贷款、财政资助等。通过综合施策，持续降低第三方数字化企业的数字化服务供给成本，强化第三方数字化服务企业的服务供给意愿，刺激第三方数字化服务的供给，推动城市土地利用数字化间接渠道的发展。

第四，根据城市土地利用数字化发展阶段的不同，实行差异化的数字化发展干预政策。企业、产业链和产业群是城市土地利用数字化发展的三个维度，但在城市土地利用数字化的不同发展阶段，三者的贡献度存在显著的差异。在城市土地利用数字化的初级发展阶段，企业层面的土地利用数字化是制约城市土地利用数字化发展的瓶颈；而在城市土地利用数字化的加速发展阶段，产业链层面的土地利用数字化将开始成为其最低限制因素；一旦城市土地利用数字化进入成熟发展阶段，产业群层面的土地利用数字化发展将显得异常重要。应根据城市土地利用数字化发展阶段的不同采取差异化的数字化发展干预政策。具体而言，在城市土地利用数字化的初级发展阶段，应将政策干预的着力点聚焦在企业层面，通过综合采用行政、法律和财税等措施刺激数字基础设施的建设，缩减基础数字技术服务的使用成本，强化企业在城市土地利用过程中对数字技术的使用动力，促进企业层面城市土地利用过程的数字化。与此相对，随着城市土地利用数字化的不断发展并进入加速发展阶段，数字化政策干预的重心应逐渐转移到产业链层面，通过为企业建立产业链云平台来提供各种优惠政策措施，鼓励国有资本与民营企业合建产业链云平台，以及支持国有企业或国有资本独资发起设立产业链云平台公司等方式来增强社会资本参与产业链云建设的信心，促进产业链层面城市土地利用的数字化发展。一旦城市土地利用的数字化进入成熟发展阶段，城市土地利用数字化发展管理办公室应将管理资源主要集中到产业群层面，通过采取宽松的产业组织政策，积极引导关联产业链云平台的优化重组，推动产业链云平台向产业群云平台的演进，推动产业群层面土地利用数字化的跨越式发展。

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Effects of Land Use Digitization on Utilization Efficiency of Urban Construction Land Use

ZHONG Cheng-lin1，HU Xue-ping2，YIN Xiao-jian1

（1. School of Financce，Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China；

2. School of Economics，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

Abstract：Guided by the relevant theory of information economics，this paper deduced the mechanism that land digitization affect the efficiency of urban construction land utilization from the perspective of enterprises，industrial chains（groups）and government land administration departments. The research demonstrated that land digitization will enable the information governance of land use and accelerate the promotion of urban construction land use efficiency. However，for the different land use subjects，there are significant differences in the enabling content of their digital development and their development and their influence channels on the efficiency of urban construction land use. Digitalization of land use at enterprise level will expand the market demand，improve the scale of enterprise dynamic adaptation to consumer demand change，guide consumption demand configuration and reduce management friction and other channels to accelerate the promotion of urban construction land use，ultimately by enabling the market information governance，customer feature information governance and spatial product supply information governance and spatial resource utilize state information governance. In contrast，digitalization of land use at the industrial level will accelerate the promotion of urban construction land use is mainly through empowering the production and operation information governance of upstream and downstream enterprises（or industrial chains），optimizing the information link structure of the industry chains（or industry groups），improving its link efficiency，enhancing the level of collaboration between upstream and downstream enterprises（or industry chains）. In addition，the digitization of forward land administration mainly promotes the growth of urban land allocation and utilization efficiency by enabling land planning information governance，improving the decision-making information environment inclusiveness of land planning. Nonetheless，digitization of afterwards land administration procedure mainly promotes the growth of urban construction land use efficiency by enabling land law enforcement information governance，improving the efficiency of land law enforcement，deterring illegal land use behavior and standardizing land use order.

Key words：land digitalization；urban construction land utilization；enterprise digitalization；industry digitalization；government digital management

（責任编辑：邓菁）