中国共产党党内巡视制度百年探索

2021-01-13李弘雯

中共山西省委党校学报 2021年3期

李弘雯

〔摘要〕中国共产党成立后就设立了党内巡视制度，在中国革命、建设、改革实践中，党内巡视制度经历了萌芽与初创、挫折与中断、恢复与发展、完善与创新的演进过程。百年来党内巡视制度的生成呈现出历史、理论和现实三重逻辑并带来重要的经验启示：新时代要坚持党的领导，坚持政治巡视定位，坚持以人民为中心，坚持以问题为导向，坚持推进巡视创新，坚持完善党内法规，充分发挥巡视工作“党之利剑，国之利器”的作用，不断完善党和国家监督制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

〔关键词〕中国共产党;巡视制度;历史演进;生成逻辑;经验启示

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）03-0036-06

中国共产党经过百年发展，成为了拥有9 000多万名党员的大党，无论是在世界政党史还是在人类发展史上，这都是一个奇迹。如何使党保持肌体健康，永葆先进性和纯洁性，始终是党需要思考和解决的问题。治国必先治党，治党务必从严。巡视是加强党内监督的战略性制度安排，是全面从严治党的直接抓手，对预防和惩治党内腐败、加强党风廉政建设、永葆党的先进性纯洁性有着十分重要的作用。深入分析党百年巡视制度的演进过程和生成逻辑，深刻把握巡视制度的基本经验，对新时代巡视工作的开展具有重要和深远的意义。

一、中国共产党百年巡视制度的历史演进

巡视作为党内监督的一项重要制度，伴随着党的诞生而设立，梳理党内巡视制度的演进历程，能更好地厘清巡视制度的发展脉络。

（一）中国共产党党内巡视制度萌芽与初创阶段（1921-1956年）

1921年，党的一大召开后，全国各地不断建立起新的党组织，党员队伍也不断发展壮大，这为巡视工作的开展奠定了坚实的组织基础。

党内巡视制度起源于1922年党的二大通过的《中国共产党章程》，其中规定“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席” 〔1 〕。这一规定明确了中央特派员制度，加强了党中央对地方党组织的领导，保证上级党组织对下级党组织的管理和指導，确保了政令畅通〔2 〕。1925年10月通过的《组织问题决议案》，提出增加“中央特派巡行的指导员” 〔3 〕指导地方工作。这些细节的变化体现出了巡视制度的演进过程。

巡视工作在党的六大以后逐渐强化。1928年10月，党中央颁布《巡视条例》，第一次以党内法规的形式把党的巡视工作制度化，为巡视制度的发展奠定了基础，同时也为当时开展巡视工作提供了重要依据。1931年党中央颁布《中央巡视条例》，进一步规范、发展、完善了巡视制度，比如对巡视员的巡视时间不再作硬性规定，更加注重巡视的质量，规定“须依工作的需要，住留较长的时间” 〔4 〕。可以看出，党内巡视制度在中央和地方的共同推动下，得到了不断完善和发展。

1938年通过的《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》明确规定“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委” 〔5 〕。1950年土地改革时期，党中央要求各地土地改革委员会派出巡视组，巡视检查土地改革工作。1952年中央巡视检查委员会成立，对“三反”运动进行专项巡视。1956年党内巡视逐渐向基层扩展。

处于萌芽和探索阶段的巡视制度在传达上级路线方针政策、加强上级党组织对下级党组织的管理和指导等方面起了积极作用，巡视制度成为维护和加强党的领导的重要手段。当然，正是由于处在探索阶段，巡视制度的运行也因各地区、各领域有所差异，并未严格统一化和规范化。

（二）中国共产党党内巡视制度中断阶段（1957-1977年）

从1957年反右扩大化到“文化大革命”结束，中央各部委和省、市、自治区党委以及地方基层党支部都普遍受到了冲击，党的基层组织的活动和党员的组织生活陷于停顿，党内外各项监督工作被弱化，党内巡视工作也因此陷入停滞，巡视制度不可避免地被搁置〔6 〕。

（三）中国共产党党内巡视制度恢复与发展阶段（1978-2011年）

1978年，党的十一届三中全会选举产生了新的中央纪律检查委员会，将党内监督工作纳入党的组织体系建设中，这为党内巡视制度的恢复和巡视工作的开展奠定了基础〔7 〕。从1978年到2011年，我国巡视制度进入恢复和发展阶段。

随着改革开放的持续深入，经济社会发展迅猛，为了打击局部存在的腐败现象，1987年，党通过了《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，对党内纪律监督的任务、方法作出了详细的规定。这表明，当时党中央已意识到在新的历史条件下，必须加强党内监督和反腐败斗争，为此必须进一步恢复和发展党内巡视制度。为加强党内监督工作，1990年，党在《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中明确规定了巡视制度以及相关工作制度。1996年4月，中央纪委正式派出巡视组到各地开展巡视工作，中断多年的巡视制度逐渐恢复。

2002年11月，党的十六大作出了改革和完善党的纪律检查体制、建立和完善巡视制度的重大决策，巡视工作由此步入了规范化、制度化发展的新阶段。2003年12月，《中国共产党党内监督条例（试行）》正式颁布，规定了巡视工作的内容和方式，该条例以党内法规的形式正式将巡视制度确立为党内监督的制度之一。随后，党中央又相继出台多部规范巡视工作的规定。2007年10月，党的十七大提出要完善巡视制度，同时将巡视制度写入党章修正案“党的组织制度”章节。至此，巡视制度上升为以党章形式确认的正式党内制度，其地位和作用大幅提升。2009年7月《中国共产党巡视工作条例（试行）》正式颁布实施，这是为了规范党内巡视工作、强化党内监督而制定的专门法规，为巡视工作提供了重要遵循。同年11月，党中央决定成立中央巡视工作领导小组，12月将“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”，巡视对象主要是省部级领导干部。2010年，《中共中央纪委中央组织部中央巡视组工作规则（试行）》等多部党内法规相继出台，对巡视工作的人员构成、巡视任务作出了明确的规定。由此，党内巡视工作进入规范化、制度化、科学化构建的阶段〔8 〕。

（四）中国共产党党内巡视制度完善与创新阶段（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对党内监督的形势进行研判，把巡视制度作为党内监督的战略性制度安排不断推进，中国共产党党内巡视制度进入完善与创新阶段。

2012年党的十八大提出要更好地发挥巡视制度监督作用，巡视工作在党的领导下不断向纵深发展。2013年4月，党中央第一次以常委会形式研究部署巡视工作，并首次提出“四个着力”。同年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》出台，提出将作风建设纳入巡视工作范围。同月，“巡视全覆盖”“专项巡视”被首次提出，这些都是巡视工作的重要发展。2014年，中央巡视工作由每年开展两轮增至三轮，频率明显加快。2015年，党的十八届中央第八轮巡视首次明确提出政治巡视，并且强调巡视是政治巡视不是业务巡视，巡视工作必须聚焦全面从严治党，突出政治定位。2015年8月，《中国共产党巡视工作条例》出台，明确了巡视内容、巡视方式，巡视工作更加常态化。2017年7月《中国共产党巡视工作条例》经修订后向社会公布。这是继2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》、2015年《中国共产党巡视工作条例》之后的第三部巡视工作条例，此次修改吸纳巡视工作新成果，深化了政治巡视，进一步发挥了巡视监督全面从严治党的利剑作用。2017年10月，党的十九大报告中明确提出：“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。” 〔9 〕2019年10月，党的十九届四中全会提出要“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督” 〔10 〕，这些都为新时期巡视工作的开展指明了方向。2021年1月，党的十九届中纪委五次全会提出要“促进各类监督贯通融合，不断增强监督治理效能” 〔11 〕，对“十四五”时期巡视工作提出了更高的要求。

二、中国共产党百年巡视制度的生成逻辑

党的巡视制度是马克思主义党内监督思想和中国特色社会主义相结合的产物，也是吸收借鉴中国古代优秀传统文化和古代巡视制度并加以创造性转化的结果，具有历史性、继承性和创造性，有着历史、理论和现实三重逻辑的演进动力。

（一）中国共产党党内巡视制度演进的历史逻辑

中国古代巡视制度是为了加强中央对地方的管理、保证中央政令畅通而设立的，是党内巡视制度形成与发展的重要渊源。

先秦时期是古代巡视制度的萌芽时期。《礼记·王制》中记载“天子五年一巡守，岁二月东巡守”，这里的巡守就是天子到各地自上而下的巡察，此时君王出去巡视具有偶然性，并没有形成制度。秦汉是古代巡视制度的形成时期。秦统一六国后，实行郡县制，分天下为三十六郡，郡置守、尉、监，从中央到地方设置了庞大的官僚统治机构。为了加强对各级官僚的监督和管理，中央设置了御史府，地方设置了监御史监察地方。隋唐则是古代巡视制度的成熟与规范时期。隋朝设立了御史台、司隶台、褐者台，其中司隶台是历史上第一个专职巡视机构，同时还颁布《刺史巡察六条》，对巡视的职责、对象等内容进行了明确规定。唐朝设置了固定的监察官——巡按使，但巡视官员常驻一地，极易与地方官员勾結，干预当地事务。唐后期设立了巡院，与地方没有隶属关系，加强了中央对地方的管理。唐代还颁布了《巡察六条》，作为巡按使巡视地方、监察地方的法律依据〔12 〕45。《巡察六条》相比隋朝的《刺史巡察六条》，内容更加全面详细具体。明清是古代巡视制度的完备时期。明朝先后制定了《出巡相见礼仪》《巡历事例》《监督坚守条例》《南京都察院条例》等，极大充实了巡视监察的法律规定，其中《监督坚守条例》明确规定巡视官必须要保持自身的廉洁。清代建立了一套复杂的巡视机构体系，包括巡按、十五道监察御史、总督与巡抚、钦差大臣等，还汇编了完整的巡视监察法规《钦定台规》《督察院则例》〔12 〕52。

古代巡视制度契合了中国古代家国同构的政治模式及国家权力的运行规律，在整治官吏、反腐倡廉、保证国家正常运转等方面起着积极作用〔13 〕，具有以小监大、以卑督尊、内外相维、上下相制、例行巡视和专项巡视相结合的鲜明特点。

（二）中国共产党党内巡视制度演进的理论逻辑

马克思列宁主义的党内监督思想和中国传统文化中蕴含的监督巡视思想，为中国共产党党内巡视制度演进提供了动力。

1.马克思列宁主义的党内监督思想。马克思恩格斯的理论著作中蕴含着很多关于权利制约和党内监督的思想。比如，他们指出党的上级组织要对下级组织和党员进行管理和监督，但这里体现着党内监督是双向监督，而不是单向监督。不过，马克思恩格斯的著作中，只对党内监督思想进行了大致的理论阐述，并没有作精细化论述。

列宁继承发扬了马克思、恩格斯关于党内监督的理论，将俄国十月革命后党内发展的实际状况与党内监督制度相结合，提出了具有较强理论性和实践性的党内监督思想。列宁还制定出了一套完整的党内监督体系〔14 〕。比如，他提出要组建中央监察委员会并将其付诸实现，并明确中央监察委员与党的中央委员会完全平行、互不从属并要相互监督。列宁还提出无产阶级政党不仅要接受来自党内的监督，同时还要接受来自人民群众的监督。

2.中国古代传统文化中蕴含的监督巡视思想。中国古代传统文化中蕴含的监督巡视思想，也是党内巡视制度重要的思想来源。战国时期中央集权官僚制成型后，如何调控庞大的官僚机制是诸多思想家思考的问题。儒家思想偏重伦理观念，主张以礼治国、德主刑辅。儒家讲的伦理靠的是人的自律，但运转这一套庞大的官僚机制，不能光靠自律，还需要有法制和相应的组织机构来限制和监控官僚的行为。法家便回答了这些问题，因而巡视制度受法家学派影响最大。法家学派代表人物之一的商鞅，在《商君书》中写道：“夫同体一者，相不可” 〔15 〕26，意思是同体不能监督，解决这个矛盾，要“且夫利益而害不同者” 〔15 〕13。商鞅认为帝王建立监督机制的基本条件，是要任用彼此利益不同但是工作任务一致的人。只有通过不同利害关系体彼此的制衡，才能够形成有效监督，也就是现如今所说的异体监督。此外，中国古代传统文化中蕴含着集体主义观，民众有依靠国家和集体权威解决问题的传统，能反映并代表集体意志的巡视制度易于被民众所接受〔16 〕。

（三）中国共产党党内巡视制度演进的现实逻辑

从严治党既是党的建设的基本方针，又是党内巡视制度演进现实逻辑的起点。党内巡视制度在维护和加强党的领导、恢复和整顿党的组织、从党员群众中提拔干部等方面发挥了重要作用。党的十一届三中全会以后，如何在对外开放的环境中使党员干部经受住考验，如何开展党的建设，成为摆在党面前的重大问题。党的十八大以来，党进一步强化了党风廉政建设和反腐败斗争，坚持标本兼治，将权力关进制度的笼子里，把巡视纳入全面从严治党战略布局中〔17 〕。党的十八大后，巡视为查处腐败案件提供了很多线索，在推进全面从严治党的过程中发挥了重要作用，成为从严治党的一把利剑。全面从严治党永远在路上，这就决定了党内监督也将永远在路上，巡视利剑也将永远指向前方。

三、中国共产党百年巡视制度的经验启示

通过回溯中国共产党巡视制度的演进过程，分析其演进的内在逻辑，可得出以下六个方面的重要经验启示。

（一）坚持党的领导，推动巡视工作纵深发展

回望党的百年历史，巡视制度在实践中发展，在发展中创新，都离不开中国共产党的领导。在新民主主义革命时期，党中央制定并出台了《巡视条例》《中央巡视条例》，并于1938年通过了《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》，这些都为巡视工作的开展提供了重要依据。新中国成立以后，1952年中央巡视检查委员会成立，对“三反”运动进行专项巡视，1956年党内巡视逐渐向基层扩展。从1957年反右运动扩大化到“文化大革命”结束，党内外各项监督工作被弱化，党内巡视工作也因此陷入停滞，巡视制度不可避免地被搁置。改革开放后，党拨乱反正，中断多年的巡视制度得到恢复和发展。巡视作为党内监督的一项重要制度体系，逐步与其他各种制度相互衔接，不断与时俱进向前发展。党的十八大以来，党勇于自我革命、刀刃向内，提出和运用“巡视全覆盖”“专项巡视”“回头看”，使得巡视工作在党的领导下不断向纵深发展。近年来，巡视工作节奏明显加快，巡视工作取得明显成效，政治生态持续好转，特别是党的十九大以来，我们党把巡视监督嵌入党和国家监督体系、融入国家治理体系统筹谋划，建立健全了四级巡视巡察监督体系，在全国构建了巡视巡察上下联动的战略格局〔18 〕。实践表明，只有坚持党的领导，把准正确政治方向，才能不断推动巡视工作向纵深发展。

（二）坚持政治巡视定位，提升政治监督效能

定位准才能方向明、思路清。巡视作为党内监督的战略性制度安排，在党和国家监督体系中地位特殊、作用重要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调巡视工作是政治巡视，不是业务巡视。政治巡视要从厚植党执政的政治基础的高度辨析问题，查找政治偏差，坚决维护党中央权威和集中统一领导。党的十九大对健全党和国家监督体系作出了进一步部署，提出要深化政治巡视，积极把巡视融入“不敢腐、不能腐、不想腐”的工作格局中，使得巡视的战略定位更加明确。要通过巡视，发现问题症结所在，推动全面从严治党制度建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，我们要持续深入开展巡视工作，推进巡视工作不断向纵深发展，同时还要继续深化政治巡视，坚持问题导向，充分发挥政治“显微镜”作用，使巡视利剑一直高悬，切实将全面从严治党引向深入，实现党的自我净化、自我提升。

（三）坚持以人民为中心，抓实推进巡视监督

巡视工作必须坚持以人民为中心的发展思想，扎实开展阳光巡视，积极畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，夯实党执政的政治基础。一是以公开促巡视，提高群众参与度。要通过公开巡视组名单、電话、邮箱、举报电话等形式，让群众了解巡视相关内容，畅通举报渠道，还要带着问题线索到相关部门了解群众举报信息，到干部曾经工作过的地方和单位了解情况，进行个别谈话、约谈、访谈听取群众意见建议，进行明察暗访发现问题线索，拓宽线索来源〔19 〕。党的十八大以来，巡视工作将党内监督和群众监督相结合的方向愈加明确，以各种形式方法“广接地气”，广泛接受党内外监督，极大提高了人民群众的参与热情。二是以公开促整改，提高群众满意度。巡视整改有三个环节需要公开，即公开巡视反馈意见、公开巡视反馈信息、公开被巡视单位党组织巡视整改情况。这三个环节的整改公开都要做到及时、具体、准确，自觉接受群众监督，以整改实效取信于民。三是以公开促公信，提高群众获得感。巡视工作必须回应群众关切，要多关注基层群众面临的最直接、最现实的问题，让群众享受到巡视带来的实效，感受到从严管党治党就在身边、正风反腐就在身边。要把巡视与净化政治生态相结合，对巡视过程中发现的为官不为、为官乱为、“四风”和腐败等问题，要及时查处，严肃追究，让广大党员干部群众看到、体会到巡视这把利剑发挥的效果，切实增强巡视工作的透明度和公信力〔20 〕。

（四）坚持以问题为导向，与时俱进开展巡视工作

发现问题是巡视工作的生命线。党的十八大后，巡视工作从党风廉政建设和反腐败斗争入手，紧盯群众反映强烈的人和事，通过严肃查处违纪违法问题，在减存量、遏增量方面成效明显。其后，巡视工作围绕六项纪律逐步展开，并取得了端正党内风气、净化政治生态的效果。实践告诉我们，必须坚持问题导向，及时发现问题，精准有效发力，高质量推进巡视工作开展。开展巡视工作必须牢固树立有重大问题发现不了就是失职、有重大问题不如实反映就是渎职的观念，不断强化监督责任，在发现突出问题和整改落实到位上下功夫，将问题及时有效解决〔21 〕。

（五）坚持推进巡视创新，实现精准有效监督

新形势下深化和完善巡视制度，必须把创新摆在首要位置。一是创新巡视方式方法。以往的巡视监督，主要采取召开座谈会、查阅相关资料、听取汇报、个别谈话等常规方式。近年来的巡视工作，放出了许多“大招”，比如，坚持常规巡视与专项巡视相结合，实行“三个不固定”，以及开展政治常识测试等举措，提升了巡视监督的精准度。大数据时代的到来，无形中改变着国家治理的模式，将大数据技术运用于巡视工作也是必然趋势。因此，要创新巡视方式方法，充分运用大数据手段破解巡视监督信息匮乏的困境，建立以大数据为支撑的数据信息收录采集、数据信息分类归纳整理、数据信息有效识别、数据信息分析处理等环环相扣的“智能式”巡察操作程序，通过运用大数据厘清数据信息的真伪，破解信息匮乏的困境，用大数据推进巡视工作创新，以实现科学精准有效的监督〔22 〕。二是创新监督方式方法。积极探索巡视监督与其他各类监督贯通融合的途径，增强监督治理效能。巡视监督采取的“异体监督”，固然有其优势，弥补了“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚” 〔8 〕的缺陷，但是巡视监督自身也存在短板。比如，巡视组有了解权，但没有处理权，能发现问题但不能处理问题，巡视组不能长期在一个地方和单位进行监督。弥补巡视监督的不足，需要打好组合拳，与其他监督方式统筹协调，要不断加强与纪律监督、监察监督、派驻监督的协作配合，充分利用好其他监督的优点，形成常态长效的监督合力〔23 〕。要不断将巡视监督同其他监督方式结合起来，形成监督合力，增强监督治理效能，实现精准有效监督，实现标本兼治的监督目标。

（六）坚持完善党内法规，推动巡视工作规范化开展

习近平总书记多次提到：“确保巡视工作的权威性，更要将许多行之有效的巡视工作方针和经验做法，以党内法规的形式固定下来。” 〔24 〕规则化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程，关于巡视的每一项规定创新，都对应着体制积弊和现实痛点〔25 〕。党在各个时期巡视制度的内容主要集中在两个方面：一方面是关于巡视工作的具体内容，比如巡视时间、巡视场所的规定;另一方面是针对巡视组自身工作及巡视人员的规范，比如轮岗交流、回避制度等。党内巡视制度不仅可以从源头降低党内巡视工作中不必要的成本，在收尾处确保巡视工作的成果被重视和利用，还可以通过具体规定明确巡视者的职责，刀刃向內，对监督者进行监督。党内法规是全面从严治党重要的制度支撑和保障，通过党内法规的形式将巡视制度规范化、制度化有助于推动巡视工作的开展，同时也有助于从严从实规范巡视队伍。因此，要不断健全完善党内法规体系和监督体系，加强巡视队伍规范化建设，推动巡视工作更加科学化、规范化、有序化开展。

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