欧美国家媒体自律制度的发展和革新

陈映

摘要自19世纪后期以来，欧美国家形成了包括行为守则、道德准则、新闻评议会、外部监察员等多种形式在内的媒体自律制度。20世纪后期以来，随着传播技术和市场的发展，欧美媒体自律制度进行了很多革新。其中，引入公共力量进行监督以及实施“有规制的自律”是两个主要方向。这些变化反映的正是当代欧美传媒政策路径的转型方向：强调多主体合作、对话以及责任分摊的“共同规制”模式。

关键词欧美国家；媒体自律；历史演进；革新

如何建立一个自由而负责任的传媒体系，一直是欧美国家传媒制度和政策建设的核心问题。面对自由与责任这一对矛盾的平衡难题，欧美各国自19世纪后期以来纷纷建立包括行为守则（code of practice）、道德准则（code ofethics）、新闻评议会（press councils）、外部监察员（ombudsmen）等多种形式的媒体自律制度。但长期以来，由于存在缺乏强制力、功能不彰等问题，自律制度对媒体责任的担负能力有限。近些年来，随着传播技术、传媒业态的急剧变化以及市场机制的逐渐庞大，传统的媒体自律形式或是不适应技术市场的发展，或不敌商业力量的侵蚀，其效力问题更是受到质疑。在这种背景下，欧美国家的媒体自律制度出现了一些变化与革新。本文认为，我们有必要在梳理其演进历史的基础上，分析和探讨欧美国家媒体自律制度的这些变化与革新。

一、媒体自律：历史演进与问题

媒体服务于公共利益的责任首先体现为新闻工作者自己的专业责任和道德规范。因此，早期的媒体自律主要是一个专业规范层面的概念，以媒体和媒体行业组织为主要推动者，强调“新闻业者自身，运用新闻道德准则及严格的专业标准，对其职业行为进行理性的自我约束和自我管理”，即一种以行为规范和道德准则为主要手段的媒体自我规制。

早在1874年，瑞典政治家俱乐部（ThePublicist。Club）成立后便制定了新闻业务和道德方面的职业标准；1914年，美国密苏里大学新闻学院创办人沃尔特·威廉（Walter Williams）主持制定《报人信条》（The Journalists Creed），首次系统提出了新闻职业道德规范。进入20世纪20年代，美国还先后制订了几个我们较为熟知的专业规范，包括：“美国报纸编辑协会”（AmericanSociety of Newspaper Editor）于1922年制订的《报业守则》（Codes of Press）、“专业记者协会”（Society 0f Professional Journalists）于1 926年制订的《道德守则》（Code 0f ethics）等。欧洲国家的新闻专业规范一直到二战之后才出现。其中，德国杂志组织于1957年12月通过的道德信条、英国新闻记者学会于1963年制订了《英国报人道德规则》、法国全国新闻记者联合会于1966年修订公布的道德信条等比较具有代表性。这些包括行为规范和道德准则在内的专业规范普遍以客观、真实、编辑独立等要求为内核，其本质是一种道德制度化。但作为一种来自于行业内部的自律机制，这些专业规范的实施离不开一个规范内化的过程，即新闻工作者要将这些规范内化为自己的新闻观念并进而形成自己的职业价值体系。而这种规范内化的过程不仅是长期、艰难的，而且难以实施和进行监测。

新闻评议会是20世纪另外一种最主要的媒体自律机制。世界上第一个新闻评议会一瑞典新闻委员会（the Swedish Press Council）于1916年由瑞典国家新闻俱乐部、记者联盟和报纸出版协会共同设立。但进入1950年代以来，新闻评议会在欧美国家才真正蔚然兴起。因为彼时，面对黄色新闻泛滥、媒体垄断日渐严重、媒体社会公信力不断下滑等新闻业的诸多危机，尽管以哈钦斯为代表的新闻自由委员会在著名的《一个自由而负责的新闻界》报告中措辞谨慎，但他们“还是隐讳地敦促社会、公众、政府出面干预新闻业的种种问题”，而各国政府及法院彼时对插手干预新闻界也已是跃跃欲试。为了消除社会对于新闻业的信任危机以及防止政府插手干预新闻业，欧美媒体祭出了自律的武器，纷纷发表“充满道德与责任的自律宣言来拯救自己”。因此，自1950年代以来，欧美各国陆续开始了媒体自律的建制化发展，而新闻评议会作为一种建制化机制自然很快被英美等国移植过来。其中，英国于1953年7月成立了报业总评议会（The General Councilof Press），美国于1973年成立了全国新闻评议会（the National News Council）；同样是在20世纪70年代初，加拿大的安大略、艾伯塔、魁北克等省也先后成立了新闻评议会……这些新闻评议会由于缺乏制裁权，也往往难以贯彻实施。

早期的媒体自律是一种集体自治，无论是行为规范还是道德准则都是由媒体行业协会来制订和执行的，强调的是媒体行业的集体责任和共同标准；而后来兴起的新闻评议会也是一种基于集体机制的自律形式。进入20世纪70年代以来，作为个体的媒体组织开始在媒体自律制度的建设上发挥越来越大的作用。各媒体纷纷建立和完善自己组织内部的道德准则。如，据美国报纸主编人协会委托菲利浦·梅尔（Philip Meyer）教授的调查，至1983年全美有将近三分之二的报社都制定了成文的伦理规约。但不管是采用集体自治的机制，还是组织内部的规范机制，上述自律形式主要都是基于道德逻辑来展开的内部规范，具有非强制性的特点。

概言之，到了20世纪后期，欧美国家基本已经发展出建立专业规范（code of ethics）、成立新闻评议会（press councils）等多种形式的自律制度。但一直以来，除了在市场力量较弱、公共力量较强的北欧，媒体自律较具强制力也比较有效之外，其它国家的媒体自律都在社会经济的制约下，普遍面临缺乏强制力、功效有限的问题。如在美国，成立于1973年的“全国新闻评议会”一直无法发挥力量，并由于缺乏经费、公众支持度低以及管辖范围仅有全国性的报纸与广电媒体等问题，最终在运作11年后于1984年解散。

二、公共力量的引入：媒体自律的内外连通

20世纪后期以来，随着各种新兴传播技术的发展、市场力量的抬头以及传媒规制的一再放松，媒体垄断、低俗内容、侵权报道等在欧美各国社会都已成为严重问题。社会公众对新闻媒体的质疑和不满与日俱增，媒体再次面临国家直接介入的危险。因此，创新自律形式、提高自律效力已是新闻媒体的必然之选。

虽然有些新闻评议会也包含有公众代表，如成立于1916年的瑞典新闻委员会便包含有与报纸出版者以及新闻组织完全没有关的两位公众代表，但早有研究者指出，早期新闻评议会等自律制度的失败，是因为它们只从媒体内部的规范和道德出发，而缺乏公众、其它组织等社会力量的监督和制衡。因此，在后期媒体自律制度的改进过程中，作为利害相关人的公共力量的引入便是一个重要的方向。如，英国于1991年将原来的报业总评议会改组为“新闻投诉委员会”（ThePress Complaints Commission）并大幅增加非业者代表名额等。为保证对新闻业的独立性，新闻投诉委员会明确要求与报刊业界无关的成员要占大多数。现在，新闻投诉委员会的17名委员中非报刊业人士便有10名。

外部监察员（ombudsmen）制度的建立是20世纪后期媒体自律改革的一个力举。1967年6月，美国《信使报》（Courier-Journal）和《路易斯维尔时报》（The Louisville Times）聘用了美国的第一位媒体外部监察员。1970年，美国《华盛顿邮报》开设了一个外部监察员专栏；1972年，加拿大《多伦多星报》（Toronto Star）也聘用了外部监察员；2003年，过去一直反对设立外部监察人的《纽约时报》也在杰森·布莱尔（Jayson Blair）假新闻的丑闻之后，设立了一个“公共编辑”（publiceditor）的职位……这些监察员一般由媒体聘任的专家、学者或资深编辑担任，其职责是受理读者投诉、监督媒体运作程序，在媒体与读者之间起到沟通、协调作用。外部监察员是20世纪后期新闻自制的一种重要形式。尤其是在美国，自新闻评议会于1984年解散以后，外部监察员制度更是其媒体自律的主要路径。但事实上，这些外部监察员与媒体往往存在一种基于雇佣的利益共生关系，因此也是难以对媒体进行监督和制衡。如，有调查显示，将近85%的监察员专栏惯于使用公关语言来处理读者投诉，并试图说服读者报纸（的报道）是符合道德准则的。

这种在自律机制内引入公众力量的做法使得媒体自律成为一个包含“任何促使媒体对公众负责的非官方手段”的概念，即一个与政府法定规制相对立的概念。媒体自律在概念内涵上的这种扩张，即意味着媒体自律不再是一个单纯的内部自治机制的建设问题，而是一个包含多方力量在内的媒体责任制度的建设问题。因此，虽然外部监察员等制度还存在各种问题，但公共监督力量的引入不仅进一步完善了媒体自律制度，而且在一定程度上也确实提升了媒体自律的效力。

三、有规制的自律：媒体自律的上下协作

面对问题杂生的传媒市场，各国政府也普遍有对新闻内容作进一步规制的尝试。但对于国家而言，随着传播技术和市场的发展，法定规制早已不合时宜。如，面对快速发展的传播技术的发展，政府决策的僵化、缓慢以及规制的滞后性问题已经越来越明显；面对VOD等大量非线性服务和内容的涌现，过往基于时间的分级制度等传统规制手段已难再胜任；面对日益错综复杂的传媒业务，政府规制在专业性方面所受到的挑战也越来越大；面对大量涌现的自媒体以及用户生产内容，政府规制面临“心有余而力不足”的问题，等等。诸如此类的问题给政府规制带来了日益高昂的行政成本、日见低下的决策效率以及难见成效的规制效果等诸多问题，并进而导致了技术创新受阻、行业活力和市场竞争受损以及消费者权益难以得到有效保障等诸多不良后果。在这种背景下，欧美社会又对媒体自律制度进行了价值重估，认为面对技术和市场快速发展所带来的挑战，一种有效的自律体系是必要的。因为媒体自律制度尽管有着各种各样的问题的缺陷，但相较于政府规制和无规制，自律制度更为专业和更富有效率，在处理行业事务方面也比政府官员更专业、更富有技能和责任感、自豪感、忠诚度，同时获取相关信息的成本也要低得多，能够有效地降低政府规制的成本。因此，自20世纪90年代以来，媒体自律以其更具弹性、更为专业、更富效率、更低成本以及更能及时了解和把握行业发展动态等优势，重新成为欧美革新传媒政策的重要一环。如，英国2003年《传播法》第3条第4项（c）款便有明确规定，Ofcorn应该“促进有效的自律方式的发展和应用”。在2004年和2008年分别出台的《促进有效共同规制和自我规制的标准》（Criteria for promoting effective co-and-self regulation）和《找出合适的规制方案：自律与共同规制的分析原则》（Identifying AppropriateRegulatory Solutions：Principles for AnalyzingSelf and Co-regulation）两份征询文件中，Ofeom也明确表示，要优先采取不规制、自律与共同规制的政策，政府的直接规制是最后的选择。欧盟的《视听媒体服务指令》虽然并未强制要求成员国采取自律的政策路径，但该文在前言部分便也明确提出，在立法和司法这两种传统的规制部门之间，有效率的自律可以扮演一种补充的角色。

但值得注意的是，欧美国家在新的时期重新呼唤媒体自律，并不是要简单地重返20世纪放任自由的自律，而是进行了一种改良甚至是再造。通过前面溯回媒体自律的发生和发展历史可得出一个认识：过往的媒体自律制度不过是新闻业“迫于新闻职业化要求，迫于社会对新闻业的道德要求，迫于新闻业的商业化倾向对新闻自由的侵蚀，迫于调整新闻业、公众、政府三者之间的利益关系”……也就是媒体在面临公权力介入和公众支持度下降的双重危机时的一种修饰性反应，或者更准确地说是一种自救；同时，在运作中也主要遵循一种道德的逻辑，强调媒体的自主和参与，并且是以媒体和产业自身的利益为据点来考虑的。但在新时期媒体自律制度倡导和建立的过程中，已不难发现政府的声音和推动力量。如，在新的媒体自律体系的建立过程中，虽然媒体所建立的规则仍是主要的运行架构，但国家/政府往往会介入进来，一是设定好媒体自律必须要达到的公共目标，并建立起媒体自律得以运行的条件和法定架构；二是在自律成效不彰、业界利益与公共利益发生冲突或者矛盾等情况下，依法介入进行协调甚至是强制的处理。因此，新时期的媒体自律已不再是行业的一种自发和自救行为，而是一种上下协作、政府引导模式的自律体系或者“有规制的自律”（regulated self-regulation），即一种“适应法律框架或者以法律为基础而构建的自律体系”。而在这种“有规制的自律”体系中，所谓的媒体自律在运作机制上也发生了一些变化。如，过往媒体自律屡被诟病的一点是由于其规则不具法律效力而导致的无效性，但这种受到“规制的自律体系”由于是由政府设定相关的法定架构或者是“由自律规制机构发布相关规定”，但“经过政府部门核准的法定体制”，因而已是一种具有一定法定约束力的制度。

四、共同规制：一种新的政策路径

随着传播技术的日益发展和不同媒体的日益交融和汇流，整个传媒市场和生态环境的复杂性已经达到了前所未有的地步，媒体自律的效力显著下降，而重新介入进来的政府也是力不从心。在这种背景下，欧美国家逐渐认识到，如果还是继续维持过往那种以国家/政府为中心，媒体、社会为补充的规制模式，那么将会导致规制无法跟上市场发展和社会需求的问题。因此自20世纪后期以来，欧美传媒政策转型的一个明显变化便正如前所述：建立一个“有规制的媒体自律”体系，并积极地引导公众和“第三部门”等公共力量参与政策过程；同时，突破原来自律体系中政府和媒体之间形成的“中心一边缘”关系的二元框架，不再仅仅是以政府为中心来调整政府与其它力量之间强弱关系，而是强调媒体、公民和各种“第三部门”等利益相关方在政策过程中的主体地位，以及各主体之间的互动、合作和协商的关系。

正如英国企业部部长福斯特（Arlene Foster）所指出的：“在一个迥异（于过往）并更加融合的世界……我们作为规制者和政策的制订者必须要快速转变我们对待传播领域的方式……我们要学会比以前更多地依赖于市场，更多地依赖于个体消费者以及企业来履行对这些市场的责任，同时更加强调自律与共同规制的手段”。现在，欧美传媒政策的走向还存在许多不确定因素，但其中有一点是比较明朗的，即未来的传媒规制会包括多方行动主体。如，英国在对手机涉黄等不良内容的规制中，除了要求所有电信运营商都以自律的方式对有关内容进行分级规制之外，还建立了一个非营利的民间组织——“独立移动通信分级组织”（Independent Mobile ClassificationBody，IMCB），专门负责调查消费对于内容提供商所提供内容的投诉，以避免基于行业自律的分级机制流于形式，并且通过网络扫黄等行动加大了政府介入的程度。荷兰在将商营广电业者的广告规范管理交由广告业者共同成立的广告规范基金会（Stichting Reclame Code，SRC）执行的同时，也另设了由消费者、广告商、媒体等各方代表组成的RCC机构负责监督广播刊播并处理有关申诉。

传媒规制主体的这种多元化发展反映的正是当代欧美传媒政策的转型方向：一个“市场一国家一社会一媒体”等多元主体合作治理的“多中心治理结构”，或者一种被称为“共同规制”（co-regulation）或者“合作治理”的规管模式。这种模式的特点在于鼓励公私部门的合作，更多地赋权媒体、公众以及“第三部门”等主体，而国家/政府则更多地以间接而非直接的方式介入传媒的规制，同时强调规制过程中的各主体的合作、对话以及责任的分摊。事实上，一直以来那种纯粹意义上的自律，即政府和国家没有任何介入的自律体系，是很少见的。类似“共同规制”的模式过去在具有社会民主传统的北欧国家也有存在。如，在丹麦，新闻评议会虽然没有获得判决与罚款的正式法律授权，但依据《媒体责任法案》（Media Liability Act）却仍可强制媒体刊登其裁决。同时，澳大利亚于1992年出台的《广播电视服务法案》（Broadcasting Services Act）在弱势群体保护、广告内容规范等方面也具有“共同规制”的色彩，其具体操作大致如下：政府依据《广播电视服务法案》订立业界自律的政策目标；业界制订明文规范，并且将这些规范送至广电局备查（be registered），如果业界自律规范无法满足既定政策目标，广电局会以纳入未来执照换发考核、建议修改等方式介入重新规范；同时，设立消费者申诉部门，监督媒体自律的执行。现在，欧美国家开始越来越多地在传媒规制领域采用这一种“共同规制”的模式。如，德国汉堡大学的汉斯·布里多媒介研究中心（Hans-Bredow-Institute for media research，HBI）在梳理和研究欧盟25个成员国以及加拿大、澳大利亚等其它三个非成员国家的有关传媒政策后也指出，大部分的国家在报纸、广电以及互联网等领域都有引入共同规制的制度。其中，在弱势群体保护以及广告规制等内容规制领域，共同规制的路径尤为普遍。

作为法定规制和业界自律之间的一种均衡和“中间道路”，“共同规制”被认为是“整合了自律和正式的法制系统功能”的“双重规制”（two-tiered regulation），在回应公共需求或者市场和政策失灵方面“更有弹性、适应性更强，也有更效率”，尤其适用于类似传媒内容那样的复杂、跨国产业和领域的规制。当前，媒体的数字化、网络化和融合化发展也给我国传媒规制带来了巨大挑战。面对大量用户生产内容的涌现、人们信息获取渠道的转移、内容的跨边界传播等新的传播生态，单纯由政府来进行规制已不切实际。因此，在新时期我国传媒体制的改革中，我们可以参照和借鉴欧美国家“有规制的自律”和“共同规制”的治理模式，在进一步完善市场机制和信息公开、媒介批评、消费者申诉与保护等制度的同时，赋予相关的媒体自律组织更多的独立性和自主权，并制订相应的媒体自律的引导法则和监督制度，确保媒体自律的效力和方向。