行政处罚法修订的重大意义与主要修改内容——《中华人民共和国行政处罚法》修订解读之一

2021 年1 月22 日，国家主席习近平签署第七十号主席令，公布第十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过的行政处罚法，自2021 年7 月15日起施行。

一、修改的重要意义

行政处罚是行政执法的重要内容，是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。在新的历史时期，对行政处罚法进行修改完善，健全完善行政处罚制度，具有重要意义。

1.修改行政处罚法，是深入贯彻落实习近平法治思想和党中央决策部署，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的“十八大”以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，创造性地提出了全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，领导和推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就，形成了习近平法治思想。修改行政处罚法，以习近平法治思想为根本遵循，体现和巩固法治政府建设、行政执法领域的重大改革成果，坚持和细化处罚法定、公开公正、过罚相当、处罚与教育相结合等法治原则，从全面依法治国的高度规范行政处罚行为、完善行政处罚程序、加大重点领域行政处罚力度，保障行政处罚权在法治轨道上有序运行，推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.修改行政处罚法，是深入推进依法行政，促进严格规范公正文明执法，推动法治政府建设率先突破的迫切需要。党的“十九大”报告中提出，建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。到2035 年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025 年）》中进一步提出，到2025 年，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全；要求把政府活动全面纳入法治轨道。修改行政处罚法，围绕行政处罚权这一政府重要职权和法治政府建设的重要环节，从设定和实施两个方面，进一步提高行政处罚制度的系统性、整体性、协同性，为行政权定好规矩、划明界限，为推进严格规范公正文明执法注入法治力量，为深入推进依法行政、推动法治政府建设率先突破提供法律保障。

3.修改行政处罚法，是加快完善中国特色社会主义法律体系，健全规范共同行政行为、行政程序法律制度的必然要求。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中要求，加快完善中国特色社会主义法律体系，使之更加科学完备、统一权威。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025 年）》中提出，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。行政处罚法是规范共同行政行为的重要法律，行政处罚程序是行政程序法律制度的重要组成部分。修改行政处罚法，构建系统完备、科学规范、运行有效的行政处罚制度体系，是加快完善中国特色社会主义法律体系，健全规范共同行政行为、行政程序法律制度的必然要求。

二、修改的主要内容

此次修改是在原行政处罚法规定的基本原则、主要制度和基本框架的基础上，立足新情况、解决新问题、适应新要求，在新的历史阶段对行政处罚制度作了补充完善，主要修改内容如下：

（一）扩大行政处罚设定权限

一是扩大地方性法规的行政处罚设定权限。多年来，一些地方人大同志反映，原行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，地方保障法律法规实施的手段受限，建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。为维护国家法治统一、充分发挥地方性法规在地方治理中的积极作用，增加规定：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。

二是扩大行政法规的行政处罚设定权限。审议修改过程中，司法部建议对行政法规补充设定行政处罚也作出相应规定。据此，增加规定：法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。

三是增加行政法规、地方性法规补充设定行政处罚的约束性要求。审议修改过程中，有的提出，适当扩大行政法规、地方性法规设定行政处罚的权限是必要的，建议进一步完善程序，增加约束性要求。据此，增加规定：行政法规、地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明；行政法规、地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。

四是增加行政处罚实施评估制度。审议修改过程中，有的提出，为简政放权、优化营商环境，应当定期对已经设定的行政处罚进行评估，减少不必要的行政处罚事项，调整不合理的行政处罚种类、罚款数额等。据此，增加规定：国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。

另外，在审议修改过程中，有的提出，尽管法律、行政法规已经较为完备，但在行政管理方面仍有空白之处，特别是互联网金融、网约车等一些亟须规范的新兴事物，规章发挥了重要作用。据此，在保留对规章设定权严格规范的基础上，增加可以设定“通报批评”行政处罚种类。

（二）推进行政执法体制改革

一是增加综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散等问题。根据党和国家机构改革、行政执法体制改革要求，明确综合行政执法的法律地位，同时考虑到综合行政执法改革正在推进过程中，需要根据实践总结完善，立法应当为改革探索留有空间，增加规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

二是增加行政处罚权下放乡镇街道，推动执法重心下移。根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，同时为满足基层执法需求，保障行政处罚权“放得下、接得住、管得好、有监督”，增加规定：明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。强调承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚；要求有关地方人民政府及其部门加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

三是完善行政处罚和刑事司法衔接机制，推动行政处罚和刑事处罚有效对接。根据健全行政执法和刑事司法衔接机制改革要求，增加规定：强调行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制；明确对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关；明确违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。

四是落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求，完善相关规定。根据严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度改革要求，增加规定：明确行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施；要求受委托组织必须有取得行政执法资格的工作人员；强调执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件；明确执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

此外，新修订行政处罚法还完善了行政处罚程序，全面落实了行政执法责任，并通过一系列调整，保障行政执法既有力度又有温度。