造成林木、林地毁坏的法律责任——《中华人民共和国森林法》释义系列之二

第七十四条违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

违反本法规定，在幼林地砍柴、毁苗、放牧造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的，依照《中华人民共和国土壤污染防治法》的有关规定处罚。

释义：

本条是关于非法开垦、采石、采砂等毁坏林木、林地行为以及在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧等毁林行为的法律责任的规定。本条是由原森林法第四十四条和《森林法实施条例》第四十一条修改而来，与原法相比，增加了造成林地毁坏的法律后果和在幼林地毁苗的违法行为，明确了责令补种树木的地点是原地或者异地，以更严格的责任、更明确的举措保护森林资源。

一、非法毁坏林木的情形和法律责任

（一）造成林木毁坏的违法情形

1.非法毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他活动，毁坏林木的行为。在实际中，未经林业主管部门的批准，非法进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂等活动，毁坏林木的现象比较普遍，这些行为所采取的手段多种多样，如挖倒树木，砍下树梢取种，环剥取脂等方式，造成的危害和损失并不亚于盗伐、滥伐林木，对森林资源危害较大。为了制止这些违法行为，保护森林资源，本法第三十九条第一款规定：“禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。”本条规定对这类毁林行为要给予处罚，所谓“毁坏”行为，是指致使林木不能正常生长或者造成林木死亡等情形。非法开展上述活动，造成林木毁坏的，即构成本条的违法行为。

2.在幼林地砍柴、毁苗、放牧的行为。本法第三十九条第三款规定：“禁止在幼林地砍柴、毁苗、放牧。”第四十六条规定：“新造幼林地和其他应当封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。”幼林地是处于森林未郁闭前的状态，其林分结构还不够稳定，极易受到外界环境的影响和破坏，砍柴、毁苗、放牧行为直接损害幼林，且这种损害难以自我修复，很可能造成幼林不能正常生长甚至死亡。因此，本法对幼林地给予保护，禁止在幼林地开展砍柴、毁苗、放牧行为。违反本法规定，从事上述行为的，依法应予惩处。

（二）造成林木毁坏的法律责任

1.责令停止违法行为。对违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，或者在幼林地砍柴、毁苗、放牧，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令违法行为人立即停止实施违法行为。

2.责令限期在原地或者异地补种树木。对违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，或者在幼林地砍柴、毁苗、放牧，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令违法行为人限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木，或者补种不符合国家有关规定的，适用本法第八十一条的规定，由县级以上人民政府林业主管部门依法组织代为履行，代为履行所需费用由违法者承担。

3.罚款。根据本条第一款规定，对违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款，授予了林业主管部门行政处罚的自由裁量权。有关执法部门在作出责令停止违法行为，限期补种的决定的同时，根据违法行为的性质、情节、危害等多种因素，可以对违法行为人处以罚款，也可以不处以罚款。

二、非法毁坏林地的法律责任

（一）造成林地毁坏的违法情形

本法第三十九条第一款规定，禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。本条打击的对象是非法开垦、采石、采砂、采土或其他活动毁坏林地的行为，其适用范围限定为“非法活动”，并非绝对地禁止所有可能造成林木、林地毁坏的开垦、采石、采砂、采土以及其他活动。如果符合有关法律规定的条件，经过法定程序来实施，虽然客观上导致了破坏林地的后果，但并不构成违法行为。

（二）造成林地毁坏的法律责任

1.责令停止违法行为。对违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令违法行为人，立即停止实施违法行为。

2.责令限期恢复植被和林业生产条件。根据本条第一款规定，违法行为人在接到林业主管部门限期恢复植被和林业生产条件的决定通知后，应当在规定的期限内，对占用的林地进行整治，通过平整土地、覆盖种植土等适宜的方式，确保被占用的地块恢复生产条件；并根据地形地貌、水土环境、周边环境等自然因素，实事求是、因地制宜地选择适当的物种和适当的方法进行植被恢复活动，将被其占用林地的植被和林业生产条件恢复起来。对拒不恢复植被和林业生产条件，或者恢复植被和林业生产条件不符合国家有关规定的，适用本法第八十条的规定，由县级以上人民政府林业主管部门依法组织代为履行，代为履行所需费用由违法者承担。

3.罚款。根据本条第一款规定，对违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，可以处限期恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。“可以”处罚款，赋予了林业主管部门行政处罚的自由裁量权。县级以上地方人民政府林业主管部门应当准确核算恢复植被和林业生产条件所需费用，作为决定罚款数额的依据。

4.刑事责任。对非法占用农用地，改变林地用途的行为，不仅规定了行政责任，构成犯罪的，还应依法追究刑事责任。刑法第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”根据刑法这一条的规定，本条规定的违法行为构成非法占用农用地罪，要具备以下两个要件：一是，非法占用林地，改变林地用途；二是，占用林地数量较大，并造成林地大量毁坏的。关于“数量较大，并造成林地大量毁坏”的认定，按照《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定执行。

三、向林地排污的法律责任

本条第三款规定了违反本法第三十九条的规定，向林地排污的法律责任。本法第三十九条第二款规定：“禁止向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。”与之相对应，任何单位和个人向林地排放以下三类物质，即构成违法：一是，重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水；二是，重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污泥；三是，可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。其中，前两项的污水、污泥要求“重金属或者其他有毒有害物质含量超标”，排放可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等则没有某种物质超标的要求。

为了保护生态环境，法律对污染林地的违法行为必须严惩。向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等，既是违反森林法的行为，也是违反土壤污染防治法的行为。本条与土壤污染防治法第八十七条作了衔接性规定，对向林地排污的单位或者个人的处罚，适用土壤污染防治法的规定。在实践当中，发现此类案件要及时向生态环境部门移送线索，严格查办。