协商民主与社区民主治理——罗伯特议事规则的引入

文小勇

（中共广东省委党校，广东 广州 510053）

一、罗伯特议事规则与社区的协商民主治理

罗伯特议事规则一经诞生就在西方政治实践中得到了普遍的推广和应用，并且产生了巨大社会效应。这应归功于西方长期的政治实践积累的民主经验，他们在几百年的民主实践中，对于包括治理结构、政治合法性、公共议程的设定与变更、大众辩论、公共表决与选举等领域，都业已构建了一整套由“元规则”“基本规则”“具体规则”构成的逻辑严密的规则体系，从“规范性竞争”到“程序性竞争”，从政治领域、经济领域再到社会领域，都已经构建了共同认可和有效运作的“程序”与“规则”秩序，以期实现在不同的个体之间、社会组织之间和多元利益主体之间尽可能最大限度地通过“民主”博弈而达成平衡。

罗伯特议事规则的核心要义在于“它是在竞争环境中为公平平衡和正当维护各参与方面的利益而设计的精妙程序”①。换句话说，这套议事规则本意是要以程序正义来保证和达到平衡各方利益博弈的均衡，其原则“就是要谨慎仔细地平衡组织和会议中个人和群体的权利”。一方面，就是把多数者与少数者、任何组织成员、参与者与缺席者都看作一个权利整体。另一方面，无论是参加会议的绝对多数方还是少数方，都必须通过预先设定程序和规则来保证所有议事参与者的自由辩论和民主协商过程来实现议事者的共同意志，从而达成议事的结果正义，这集中体现了罗伯特议事规则程序正义的规则特点。首先是“元规则性”，这不仅体现了这一规则的基础性、整体性和普遍通用性的规则体系，也是一套用来制定、修改和完善议事规则的原始“总规则”。其次是“可操作性”，这是议事规则的最大特色。罗伯特规则摆脱了过去从理论到理论、从理念到理念的抽象说教，而是通过具体操作实践，把民主议事程序纳入现实生活冲突中，通过建立一系列的现实场景直接面对实际生活，明辨协商妥协的民主细节，具有很强的实用性、可操作性，因而其本身就是可供实践的“实用工具”。再次是“价值共识性”，它借助“实用操作性”来揭示“规则”的共同价值理念：民主、自由、平衡、效率与公平。这既是议事规则的思想理论基础，也保证了其普遍适用性，是其得以广泛认同的深层原因之所在。

由此观之，笔者认为社区治理引入议事规则的目的在于通过程序规则来形成治理共识，在促成议事有效性基础上化解社区矛盾。议事规则能够促成社区共同体文化的形成，提高社区决策效率，促进社区组织治理，重建社区秩序环境。罗伯特议事规则的核心部分是既要体现程序正义与规则公平，也要保证其可操作的民主过程。议事前以动议、预告方式将议题传达给议事者，议事中通过平等辩论与协商方式，保证各方面的意见都能够得到表达，议事后必要时通过表决的方式来贯彻大多数人的意志②。从实证研究与观察来看，笔者认为，深圳文华社区和深圳怡锦社区引入罗伯特议事规则探索社区民主协商治理实践中的有效性日益体现出来，不仅能够高效达成社区治理问题的共识，还能以最快时间和较低成本化解社会冲突，并营造合作共赢的社会环境。王锦明博士论文总结出社区治理导入议事规则“四个有利”：议事规则在社区的运用，是基层社区民主建设的重要途径，是民主实践的重要手段，是建立社会矛盾的释放机制，“有利于消除各种纷争和矛盾，有利于国家的长治久安，有利于教育国民形成民主法治的观念……议事规则将民主和法治的发展有机地结合在一起，这一做法具有风险小、易操作、示范效应、辐射效应显著的特点”，“议事规则的推广，有利于破解治乱循环的困局”。首先从现实背景看，当前我国处于社会矛盾调整期，社会发展中深层次矛盾、基层社区治理问题大量涌现并集中频发。在传统的管控模式无法应对新问题、新矛盾的情况下，社区议事规则的运用，很大程度上打破了城市社区和乡村社会治理问题解决的固有模式，既促进了基层民主运作，也提高了基层社区的治理效果，是能够面向基层、面向实践的有效工具，既能够引导民众合理表达诉求，又能最大限度化解社区矛盾纠纷。其次从实践需求看，社会矛盾调整期导致的社会分化，必须通过规则来达成社会共识和民主议事，已经成为当下最直接、最广泛的民主实践。再次，从我国社区的现状看，基层社区是城市社会的基础，城市治理中各种社会问题和矛盾冲突最终都会通过社区表现出来。用习近平同志的话来说，党和国家工作的重心都在基层，而国家治理的主要问题也主要集中在基层，所以要最大限度地将国家资源向基层集中延伸。从基层治理的现实看，必须完善基层社区程序规则建构民主议事制度，这既是政治体制改革不断深化，扩大基层有序的政治参与，也是推进基层社区治理民主化、法治化、程序化的前提，因而议事规则还有改革和完善的实践空间。正如王锦明指出的，如何保障议事更为深入和有效，同时在多元化的今天，如何通过议事规则的运用，让议事规则本土化，又不破坏议事规则的内在逻辑关联性，如何锻炼议事员的妥协意识和契约意识③，都是需要我们不断加以解决的重大现实课题。

综上所述，罗伯特议事规则（通用议事规则）可以说从民主系统与民主边界的理性化、程序过程的正义性与民主协商结构性多元化以及民主的操作技术等不同层面或维度，为程序性协商民主的构思提供了一整套可操作的程序和实践案例，为接近或达到理想化民主协商程序，促进以公开、平等、包容性民主辩论为中心的人民协商民主提供了可操作的规范标准。

二、罗伯特议事规则在中国社区基层民主治理的实践

就理想的民主治理的目标期待而言，尚有很大距离，这不仅体现在中国民主精英层面对议事规则的认知与实践谙熟和中国基层社会的草根对议事规则的“暗淡”意识现实形成明显的反差上，也表现在政治上层与基层民众对民主规则的感知里，更体现在基层社区和农村的态度上。但是，能够使议事民主规则最终导入基层社区甚至基层农村，并从城市社区到乡村基层的治理中逐步得到实践，即使有一个难耐的复杂过程，也不可能解决所有现实治理难题，但正如寇延丁、袁天鹏在《可操作性的民主》中指出的，议事规则在广大基层已经让民主由口号变为解决争端和纠纷的有效实践活动，实际上迈出了关键的一步④，其重要意义不言而喻。从现实成功案例来看，深圳文华社区的探索以及温岭的民主恳谈会模式中都充分借鉴了罗伯特议事规则的民主机制，并在基层社区治理中共同营造出了一个合作双赢的民主协商氛围，达成了解决方案的基本共识。这通过中国自身的实践验证了民主议事规则在中国土壤上也有其适应的气候环境。有理由相信，随着民主议事规则和程序正义意识的深入影响，既能够保障基层民主的过程正义，也能有效提高基层民主效率。这将使得议事规则在中国基层社会得到普遍认可的基础上，真正让“民主规则”与“民主程序”改变广泛的基层社会，使其成为人人可操作的民主实践形式。

（一）浦东社区：“七不”议事规则

社区民主治理的核心就是实现“共治”目标，让更多社区居民积极主动投入社区公共事务的管理中来，政治上达到十九大提出的“共建”预期。客观地说，在过去传统思维逻辑下，民主共治、协商议事往往被看作“高大上”的“政治”，是只有在政府高层或者企业高管层面看到的行事逻辑，现在需要把这种所谓的“高大上”的政治逻辑普及到城市社区甚至农村社会，这确实需要通过特定的而又易于让基层公众学习和接受的“共治”形式才能真正实现预期目标。而议事规则进入社区正是提供了这么一个简单易学易于接受的社会“共治”形式。上海浦东社区就是借鉴罗伯特议事规则经验，创造性地提出了自己的“七不”社区议事规则，引入社区公众辩论与民主协商，解决了困扰社区公共事务的许多难题。社区公共议题是社区治理中的普遍性、经常性的工作，虽然属于社区公共事务，但是以往通过集中会议方式解决公共事务问题由于缺少共同遵守的议事规则程序，会议中遇到争议和矛盾，两方或多方之间不是通过规则来协商，而是无休止地争吵，由于没有达成规则共识，最终都是无果而终。上海浦东社区相关领导机构经过多年的调研分析，意识到这些难以解决的社区难题的症结所在，果断建立公共规则来解决这些问题才是根本，因而在吃透罗伯特议事规则的基础上提出“七不”社区议事规则：“不打断、不超时、不跑题、不攻击、不扣帽子、不贴标签和不质疑动机。”⑤经过反复实践，在浦东社区的公共事务决策过程中发挥了出人意料的作用。“七不”规则的尝试彻底改变了过去公共议题谈论中的难题，实现了由“争吵谩骂”向“让所有人都能好好说话”的转变，真正建立起了民主协商平等对话的议事规则。其中关键一步，社区议题讨论中设定了仲裁主持人，其基本立场就是中立，维护议事规则的权威，保证公共议题讨论达成协商共识和结果。“七不”规则不仅包含了议事程序规则，还注重了民主协商的“细节”：与会者之间辩论方式、民主平等发言制度、共识方案达成的民主流程以及解决议题的最终方案等一系列程序性环节，有效地找到社区同议题的解决方案，真正体现了社区治理的合作共赢理念和“共治”的根本途径。

从实际效果看，许多新闻媒体经过记者调查走访后发现，民主协商的议事规则日益走进浦东社区的治理过程中并日渐常态化。以往社区的公共福利事务解决的一个最大难题就是公共经费的配置使用问题，不是因为缺乏公开透明度就是因为“使用不公”引发居民的普遍不满。而浦东浦兴路街道金桥湾居委会在引入高效议事规则后，所在社区建造老年活动室项目实施时一反常态，改变往常由居委会直接列清单花完经费的做法，而是将3万元资金项目交给社区居民通过民主协商公平讨论，在楼道里、电梯中、公告栏发布议事通知，鼓励居民主动参与，出乎居委会意料的是，最后有80多个居民主动报名参加了整个议事过程，很快达成经费购买清单方案并迅速完成了该项公共福利项目，最后还结余了300多元⑥。这说明，将议事规则科学导入社区公共议题的解决，不仅阳光化以往“公开透明”的灰暗地带，而且大大提高了社区公共事务处理的公众参与度、透明度、信度和效度，也极大地提高了基层党政部门和党员干部及基层公务行政社会认可度和公信力。最关键的是，通过程序化、规则化的社区议事过程，使越来越多的基层民众得到了民主的训练，推进了中国基层社会民主的进程和社会公众的民主妥协的政治观念的提升。

（二）深圳罗湖区：“议事规则”是个好东西

深圳作为改革开放的前沿，在基层社区治理创新方面也走在前列，尤其在推进社区民主治理探索程序化、法治化、公共化过程中取得了很多经验。作为较早引入社区议事规则的深圳罗湖区黄贝街道文华社区，在探索基层社区民主治理方面做出了表率。笔者也去实地调研过该社区，亲自观摩和体验了一把黄贝街道文华社区一场别开生面的社区议事会。调研过程中恰巧是罗伯特议事规则最初引入中国的实践者袁天鹏，亲自导演并主持了一场文华社区关于公共空间业主停车难的公共议题。在整个议事过程中，袁天鹏说得最多的就是“规则”“细节”“平等”“效果”四个词。从一开始议事前的各项准备到议事的过程，再到最后解决方案的达成，可以说过往这种公共议题通过无规则的无数次争吵甚至谩骂狠斗都无果而终的社区会议，袁天鹏主持的这场解决社区停车难问题的会议总共只用了两小时十五分钟就达成了共识并拿出了大家认可的解决方案。该居委会领导介绍，2012年11月开始，罗湖区以黄贝街道文华社区作为试点，在社区大会中引入罗伯特议事规则，形成了居民认可的一套议事规则和程序，并按照这一规则进行公共讨论后，对社区的重要事务排出了轻重缓急的顺序，不仅使得社区各项公共议题进入快速解决通道，而且民意特别集中的重点难题与诉求也得到高效解决。正是有了这些成功经验，到2013年下半年，罗湖83个社区开始推广罗伯特议事规则，并在全区开展居民自治的广泛实践⑦。通过目睹了“规则”在深圳基层社区的成功实践，不仅笔者认可这一成功实践，深圳许多社区居民也得出了普遍共识：“议事规则确实是个好东西。”给笔者最大的感受就是：今天深圳基层社区民众面对难以触碰的公共议题的时候，都变得“理性”“平和”“文明”得多了，最关键的是“规则”“细节”“平等”“效果”已经成为解决公共问题的常态化“共识”，从这个意义上说，罗伯特议事规则的确是个好东西。

众所周知，涉及社区公共事务问题的解决，往往都让政府处于两难境地。而罗湖文华社区用议事规则解决社区物业管理费的公共问题，也让困扰中国基层政府部门的“两难痼疾”得到了有效的纾解。2012年12月，深圳文华社区服务中心召开关于提高文华社区业主物业管理费的会议。议事过程中同样引入罗伯特议事规则，制定详细的议事规则，严格把控议事过程：一是注重利益相关者的代表性，要求参会人员必须由居民代表、企业代表、政府部门代表等组成；二是通过自愿报名和公众投票选出公正的议事主持人，保证议事过程与议事结果的公平公正；三是就提高社区物业管理费、小区日常管理过程中存在的主要问题和议题、议事时间等事先进行周知公告；四是通过自愿报名与公正筛选和公示的方式确定各方利益的参会代表；五是议事讨论达成共识并拿出最后解决方案。观摩整个过程，从议题提出到解决方案达成，经过严格的程序和规则，一整套罗伯特议事规则在居民代表、企业代表和政府代表间的平等发言、和谐辩论、微笑共识中让问题得到了高效而又共赢的解决。一场严密而紧凑的议事对话、民主协商、共识目标形成中不仅使得困扰社区的老大难问题得到解决，避免问题的复杂化，而且一度让政府处于两难境地的社区公共问题解决起来变得轻松自如了。不仅避免了过往社区会议中脱离议题本身的人身攻击、辱骂或讥讽的语言、拍桌子骂娘等情况，而且利益相关的多方主体都达成了妥协，有效地解决了社区公共物业管理费用争端一直无解的问题⑧。以往面对这种社区公共议题，要么合法企业被强行驱逐，释放出投资环境恶化的信号；要么带来持续的上访压力，企业无法正常经营，最后导致政府、民众、企业多方陷入“共输”的结局。而在这个案例中，议事过程严格按照罗伯特议事规则的要求，居民、企业、政府三方平等协商对话、现场调查、问题汇总、成立监督委员会和执行多个环节渐次推进，用民主妥协和理性对话的方式，将激烈对立的多方矛盾冲突转化为平和理性的对话，在有效平衡会议各方的正当权利的基础上，使得复杂的社区矛盾纠纷获得共赢的结果。

总结深圳文华社区导入议事规则推进社区治理的实践，我们自然可以看到中国基层社区正在发生悄悄的变化：社区居民的民主法治意识在提升的同时，社区治理的公共参与度在提高，从而促使社区议事的质量和效果在不断显性化、社区居民的当家做主的主人翁精神在强化、居民的公共责任担当意识在升华。如今的深圳，通过社区治理的规则化、程序化和法治化实践探索，成果显而易见，从小区到整个城市社会，社会公众都有普遍的感受：首先，社区公共事务治理的质量和效果得到了大幅提升，小到“秧歌队”扰民，大到社区公共设施改造，再到小区区貌景观和环境规划整治，在议事规则的引导下经过充分讨论协商后，最终都得到了有效的解决。其次，经过议事规则的民主训练，基层社区居民当家做主的主人翁精神得到了极大的升华。一是体现在居民对于规则共识和程序议事的理念和观念深入人心。一方面改变了过去议事争吵、知难而退的局面，积极主动去参与协调解决实际问题，即使一直无法解决的难题，都能耐心地对话和等待，一旦有合适机会再进行理性的参与解决。另一方面，居民对于社区公共事务的热衷度和参与度大幅提高，甚至遇到家庭邻里纠纷，居民都会伸出真诚之手协助解决，使得邻里关系和谐多了。这里最关键的是居民有了当家做主的意识，用当地居民的话来说就是“自己的社区自己做主”。三是社区居民自主责任、担当意识整体增强了。罗伯特议事规则开始在罗湖区的83个社区全面推广以来，各个街道开展了党政社群社区共治试点。尽管罗伯特议事规则这个舶来品如何适应中国社会是一个难题，然而在议事规则专家眼里“这套工具只要适合有用就行”。至于具体到规则的制订和实操，采用平等浅显通俗的话语，有利于社区居民难题解决才是其“初衷”。更为重要的是，这一套规则能高效率地破解基层社区治理困境，同时又能推进和谐社区的建设⑨，何乐而不为呢？另外，在调研中我们也发现，随着社区居民的程序规则意识的增强和素质的提升，社区居民传统的“政府-市民”的单线认知思维和基层社会矛盾化解的单向思路也逐步在改变，进而在民主治理实践中真正践行“共建、共治、共享、共富”现代治理理念。

（三）温岭模式：民主恳谈会

民主恳谈会的温岭模式由来已久，它1999年创建民主恳谈制度及其实践的过程，可谓经历了艰辛起步、深度探索、不断深化、完善和发展的过程，再到实现民主恳谈的制度化、程序化、规范化，最终成为温岭市政府公共政策制定和公共事务决策的规范化程序，使议事规则主导的民主恳谈制度成为我国基层协商民主的成功范式。这不仅是我国社会主义协商民主制度的实践典范，也是推进我国基层社会协商民主广泛、多层、制度化发展的有效尝试，体现了我国社会主义民主政治理论的重大创新和突破，因而得到了社会的高度认同和效仿。作为基层协商民主实践的成功经验，民主恳谈会制度已经成为温岭乃至全国各地“大众化”的政治生活方式。温岭民主恳谈会改变了“干部对群众的说教”的呆板无效失真的传统思想政治工作方式，用“规则”“程序”“对话”“共识”实现了新时代“干部与群众的联系”。不仅如此，2003年温岭新河镇诞生了中国第一个工资协商范本。民主恳谈结出硕果以来，温岭各级政府又将民主恳谈制度导入公共预决算的改革尝试，再经过制度化途径将民主恳谈引入基层人大制度改革实践，形成了一套成熟有效、程序完备、参与广泛的“参与式预算制度”，并得到了普遍示范与推广。“参与恳谈—提出意见—部门反馈—调整预算—付诸实施—期中恳谈—适当调整”，这就是温岭参与式预算的编制和执行流程⑩。通观民主恳谈会的有效实践探索，梳理民主恳谈流程，我们仍然发现这一流程充分地体现了议事规则的切实应用与有效实践，正因如此，如今参与式预算制度不仅已推广到当温岭全市，而且在全国开始普及尝试。

三、罗伯特议事规则实践之路：经验总结与社区治理之困

对于一个理性、严肃的社会来说，无论是政党组织还是政府组织，抑或是社会组织，规则无处不在、法治程序无处不有。这对于一个讲规则、讲法治程序的政权组织来说，其最大的意义在于用公共规则和法治程序最大限度地达成组织内各方利益博弈的均衡，这让一个亘古不变的政治哲学命题再次得到了诠释：“如何公平地把一个蛋糕分给两个人？让一个人来切，另一个人来挑。在这里，逐利和制衡得到了最大限度的实现。”⑪中国老话“没有规矩不成方圆”说的也是这个道理。这些年来中国党政部门越来越深刻地关注“规则”“规矩”“程序”等政治哲学概念，说明中国政府上层越来越注重国家治理的“规则化”“程序化”和“法治化”，并从人类社会秩序亘古规律来看待“规则”的伟大，这本身就是一种伟大的进步，这也是我们国家遵循“第一法则（The order is heaven’s first law）秩序”规则，以期构建和谐有序的政治经济社会秩序，这似乎已经成为具有普适性的价值理念。“凡是治理有序的国家和社会，本质上都是服从规矩和秩序的典范；而反过来不尊重‘规则’的政权或社会，则不喜欢按常理出牌，社会治理往往是杂乱无章的。但从自然世界法则而言，熵增即无序度、混乱度的增加，却又是不可避免的必然趋势。那么究竟该做中流砥柱，坚守规矩与规则，立竿以求见影；还是该顺势而为，以逆熵为生，随机应变地最大化实现自己的目的呢？后者恐怕不是从字面上能够得到答案的，乱臣贼子之道，必须亲自思考实践。欲治理天下，造就社会秩序，只有选择前者，学习如何循规蹈矩。”⑫正是从这个意义上来说，这套规则也就很好地诠释了我们说的“规矩”秩序。尽管这套规则诞生于百年前的美国，也经历过后世无数次的修改再修改，但它仍然无妨成为我们今天“规矩秩序”的“元规矩”以资积极借鉴。这里再次引用杰斐逊的诤言更易于理解其政治哲学的意涵，即“只有有了规则，组织的决定才能够协调一致、前后统一，不会随着领导人的反复无常而反复无常，也不会被某些人的强词夺理所操纵左右。对于一个严肃的组织来说，必须时刻维护自己的秩序、尊严和规范”⑬。换句话说，无论是民主政府，还是法治社会，都共同诠释了一个人类社会的普遍规律：规则与秩序是一对孪生兄弟，规则是无序状态走向有序社会的“定海神针”，反之亦然。鉴于此，总结罗伯特议事规则引入中国社区治理的实践，无论是上海浦东社区“七不”规则还是罗湖区文华社区的成功尝试，抑或说温岭的民主恳谈制度的推广普及，都给我们国家走向民主治理提供了诸多经验与启示。

（一）程序和规则：民主协商和社区治理的前提

从浦东“七不”规则的实践到深圳文华社区的探索，再到温岭模式的推广，都真实地诠释了罗伯特议事规则的“核心原则”：“谨慎仔细地平衡组织和会议中个人和群体的权利，包括多数方的权利、少数方的权利、每个成员的权利、缺席者的权利、所有上述人群作为一个整体的权利。”⑭浦东社区治理过程中导入的“七不”规则是这一“核心原则”的直接应用，其背后蕴含的理念是法治、民主、平等协商；如果说深圳文华社区在解决小区停车难的公共议题中体现的“规则”“细节”“平等”“效果”理念，是这一“核心原则”的创造性应用，其背后隐含的是“权利保护、权力制衡、程序正当”的现代法治规则和程序正义的核心要义；而深圳文华社区服务中心引入罗伯特议事规则成功解决因为提高物业管理费引发社区冲突的重大议题，则更加显示出这一“核心原则”在深圳文华社区本土化改革的成功创举，其背后蕴含的是现代法治社会的“理性”“平和”“文明”标识。温岭的民主恳谈会制度则是这一“核心原则”中最本质要义的最现实的体现：“程序性竞争、逐利与制衡、自由与制约、效率与公平。”从上海浦东社区对规则的实践演绎到深圳文华社区的程序规范的创造性应用，再到温岭将这套规则进行本土化的“民主恳谈会制度”，其实都是我国发展到一定阶段的规律性反映，因为它并没有“从理想规范的角度来预设决策的民主和正义的标准，而是认为过程、程序本身具有本源性的价值”⑮，从上海、深圳再到温岭，正是通过“过程、程序、规则、平衡与效率”本身来实现这些理念的表达和行动的践行，最终让这套100年前美国诞生的罗伯特规则在今天改革开放的中国实践中焕发了新的生机，并从政治经济社会的各个层面深度地影响和改变着“过往”与“现实”。中国人民政治协商会议一贯遵循的价值原则“团结和民主两大主题，民主、求实、团结、鼓劲”的方针、“民主协商、体谅包容、求同存异、合作共事”的原则等，客观看这些基本理念的出发点、落脚点，这里既有我们党和政府一贯倡导、创新和践行的成果经验，也借鉴了罗伯特议事规则的合理因素，业已成为我国政治协商精神的一部分。如果从发展和完善我国人民政协政治协商制度和民主协商的质量效果的角度议之，那么我们应该谦虚地看到我们的政治协商实践还有待进一步将这些价值原则、价值理想的目标结合实际来细化规则和程序，在注重规则和程序的落实中，把民主协商的细节清晰化、操作化，才能更好地完成人民政协的政治协商目标，推动中国社会更好地走向理性、公正、法治、平等、民主、共识与效率的社会秩序⑯。唯其如此，才能最大限度地推进人民政协和人大有序、充分地表达意见，也进一步弘扬民主精神和推动基层治理中议事规则的具体落实。

（二）程序性细节：基层社区民主治理过程的关键

如果说“规则”是民主治理的“总闸”，那么实施规则系统有序运行的可控性“按钮”则是罗伯特“元规则”的程序运行细节。理想化来理解的话，民主本身是一套制度化、流程化的制度体系，也是一种高度理念化、抽象化的概念系统，同时民主也应该是一种大众化的政治生活方式，也就是说，民主一方面体现于“无形”的存在，明白这一点我们就能够充分认识到民主无处不有无处不在，它并不是特定地域特定人群的特产，也不是高深莫测、不可捉摸的抽象“贵族私产”；另一方面，民主又是无时不在的“有形”的存在，也就是我们看得见、摸得着的程序性细节，都挺充分地体现在我们身边实实在在的每一条程序和具体运行规则里。上述深圳文华社区成功解决小区物业费提高的公共性难题的关键就在于整个议事过程中的民主操作的细节设计，从制定详细的议事规则，严格把控议事过程，再到最终议案的达成，都体现出民主议事的每一个可控的细节设计上：利益相关者代表确定—选出公正的议事主持人—社区物业管理费议题、议事时间周知公告—筛选和公示确定参会代表—达成共识的最后解决方案。可以说，社区议事会议的民主也不仅仅体现在最后的投票表决，更重要的是体现在每一个社区成员都能自由参与每一个议题的每一个环节，也体现在议事规则中涉及整个议事过程的每一个细节中。罗伯特议事规则中最值得我们借鉴的就是“规定了民主的程序细节，考量了各种具体而细微的情况下如何求得权利均衡和效率的方法，用对细节的精准把握把各个规则环环相扣、交错纵横地联系起来，结成逻辑严密、完备自洽的体系网。忽视了细节的规则，就削弱了实践的可操作性，忽视了细节，就等于忽视了规则本身”⑰。因此，在设计社区民主治理的规则体系时绝对不能“大而化之笼统抽象”，而应尽量考虑到每一个环节的有效运转和内在衔接。只有将民主制度化解为具体明确的操作细节，议事规则才能在社区治理过程中发挥效力。

（三）适合与可操作：每个社区组织都有最适合自己的治理规则

如果说文华社区的规则导入的成功在于其程序运行细节的设计，那么温岭恳谈会模式的“奥秘”在于其将罗伯特议事规则这一“舶来品”通过“本土化”后，科学地体现在“适合性和可操作性”上：“参与恳谈—提出意见—部门反馈—调整预算—付诸实施—期中恳谈—适当调整”，可谓是一整套富有操作性的运行规则保证了这一民主模式成功实践的关键所在。很显然，这一案例中，温岭将罗伯特议事规则创造性地结合了当地的实际情况，经过充分调研和实践反复验证，将罗伯特规则中适合温岭的规则规范和操作手册中最适合温岭的要素精华，通过本土化改造适应后，让罗伯特规则在温岭变得“更像自己”，其核心就是不要简单移植，要注重“适合”要求，经过科学的“本土化”适应的规则，才能具有可操作性，让纯粹的“洋玩意儿”变成自己的“土特产”，因为罗伯特议事规则并非适用所有国家和地区的所有问题的解决。其实，罗伯特在设计这套议事规则时就意识到这个不可回避的规则“适应与适合”的复杂难题，因此组织的多样性是客观的现实，世界上没有规则本身的“对”“错”，最适合的规则才是我们的选择。这一点在温岭始终做到了将最适合本土的“特别议事规则”优先于“进口”的议事规则，因为舶来品最多“只是提供了一个极为合理和便利的基本框架，任何组织都完全可以根据自身的特定需要在细节上因地制宜”⑱。温岭的本土化实践证明：社区民主治理规则设计不可全盘照搬罗伯特议事规则，重点在于引进最适合、便利化、可操作的互动协商机制，结合社区基层的实际情况，才能找到民主程序与社区民主运作具体细节的结合点，构建最适合社区治理的最佳民主治理手段。

总结罗伯特议事规则引入我国社区民主治理的实践经验，可以预见的是，中国社区治理中将会越来越多地“规则化”和“程序化”，其中蕴含的“平衡”“权力制约”“多数原则”“平等原则”“整体意志原则”等价值理念的借鉴，对于培养社区居民的规则、程序、民主、平等意识，推动基层社区民众学会理性地表达和有效提案等程序性民主协商实践更深入、广泛地推广。无论社区治理中程序性原则的引入、平衡民主性原则的借鉴、重要一致性原则的吸纳，还是将广泛的共识责任原则的导入和实践操作性原则标准的坚守，都是构建符合中国本土社区治理需要的治理机制的生动体现。这就要求我们在引入罗伯特规则应用到社区治理的过程中特别要结合中国特色协商民主的现实优势，不断扩大社会联系和有序治理参与，推动民主科学决策，在规则治理中化解矛盾，在提高社区政治协商程序化水平的基础上培育社区治理共同体。

（四）实践之“踵”：罗伯特议事规则的实践之困

从理论上说，罗伯特议事规则是个好东西肯定没有问题，但将这一规则不加辨析生硬地推及中国社区治理的实践，我们仍然无法在短期内摆脱将这一规则简单“移植”到社区治理面临的实践之“踵”，社区治理实践中要真正推进这一规则的落实，确实还有待解困。

首先，社区治理实践中议事规则推广范围有限，规则在基层普及过程中仍然有着惯性阻力。相关学术调查机构发布的《2011中国城市人群罗伯特议事规则意识调查报告》中多组调查数据结果显示，在我们国家的城市受访人群中，一方面表明我国公众对于罗伯特议事规则认知程度偏低、人数比例偏小（报告显示只有7%的受访者知道一点罗伯特议事规则）是一个客观事实。而即使知道罗伯特议事规则的受访者，也往往只是停留在“听说过”的层面，尚未深入了解。另一方面，由于多数公众对于议事规则认知程度偏低，罗伯特议事规则要在我国城市和基层“普及”和“运用”与预期目标显然有较大差距。上述数据显示，中国大陆普遍缺乏对议事规则的实际运用，调查中有75%的人认为中国人开会“很少”或者“几乎没有”议事规则，甚至认为开会议事就是“一锅粥”⑲。正因如此，社区治理实践中议事规则推广范围有限，导致普及过程和实际运用仍然徒有其表。

其次，受历史文化传统的影响，议事主体普遍缺乏积极动力。据实而言，我国基层议事实践中由于民主观念亟待加强、程序规则意识不彰，加上历史文化传统制约，导致在实际的议事会议中屡现家长式“一言堂”的局面，规则中要求的决策的程序化、法治化程度不强，科学化、民主化程度不足，仍然是有待解决的重大问题。尤其在基层社区，所谓的权势或权威人物主导议事进程，甚至歌功颂德的情况比较盛行，导致议事者无法提出应有的质疑和进行不同意见的交锋。也正是因为民主风气不浓，家长制主导的议事风气，极大地打击和伤害了议事者们的议事积极主动性，甚至为了做“老好人”有时会议表决一边倒，这不仅影响了议事规则的民主本意，也导致议事会议丧失了平等的话语权。一旦有人积极表达意见往往也被“小圈子”的人看作“另类”而被边缘化甚至被排斥，使得在基层议事过程中缺乏平等对话、不同主体之间应有的公开博弈和有效的民主辩论，也就使得一些群众普遍存有顾虑而不敢充分地进行民主讨论，担心被穿“小鞋”⑳。凡此种种，导致议事主体普遍缺乏积极动力和自觉性。

再次，重实体轻程序，议事规则观念淡薄。从传统政治与法律文化的角度看，我国历来都是重视实体法而轻视程序法，这对中国社会的影响是极其深远的，很大程度上导致我们国家规则意识和观念的淡薄。上述列举的案例中，无论是上海浦东的实践还是深圳罗湖的探索，都体现出相应的缺陷。一是议事前的民主性缺失，比如会前议题的确定没有充分征询相关成员意见，议事过程中成员对议题有异议，主持人没有按照规则及时回应，有些临时动议也没严格按事先确定的议题和议程进行严格商议。二是议事过程中公正性缺失，比如有的组织者对议事会议没安排足够的时间辩论与协商，无法让成员参与充分辩论和发表意见。三是议事结果的合法性缺失，比如有的在议决和表决时，表决结果没按照程序当场宣布，导致其合法性受到质疑，甚至会议记录不完整不规范，而且议事结果与决策实施缺少督促检查和信息反馈等，这些做法明显违反议事程序，使得议事效果大打折扣，这些都反映出程序与规则观念的淡薄。

最后，议事规则本质目标认知缺失是一个普遍现状。从实际了解的情况看，我国社会尤其是基层社会，普遍没有认识到设立议事规则的目标就是培养理性的民主协商与民主妥协精神、树立合作共赢的规则共识。现实中，由于公众甚至议事者都没有树立民主妥协与合作共赢的理念，或者议事组织者经验和技术欠缺，导致议事会议过程失控进而无法达成预期目标，即使达成目标，也往往因为议事会做出的决定执行不力，导致议事结果的合法性与权威性受到质疑而最终流产的局面屡屡出现。造成这些问题的原因极其复杂，正如有学者指出的那样，既有技术性因素，也有利益冲突性因素，更有观念和意识层面的因素㉑。因此，实践中，一方面需要通过宣传教育培训等途径大力有效普及程序规则意识和观念，强化议事会成员的规则程序学习，整体提高议事会成员素质。另一方面，也要把握议事程序的正当性，树立严密的议事规则，完善议事会的民主配套制度，加强议事规则专题培训，提高议事代表的履职能力的同时，努力培养理性的民主协商与民主妥协精神，树立合作共赢的规则共识。

总之，尽管从理性检讨角度看，社区民主治理中罗伯特议事规则的引入与应用有其先天不足，无法回避实践问题，这要求我们务必结合中国社区治理层面的实际，创造性地借鉴运用到治理过程，而且我国公众对于议事规则普及的必要性和未来可预期性，都给出积极评价和普遍共识。有关机构就此进行的问卷调查结果显示，有高达94%的受访中国民众认为有必要推广议事规则，超过80%的受访者认为“议事规则”在中国的普及不会超过30年等。值得一提的是，有86%的受访者“愿意”或“可以考虑”做一名普及“议事规则”的志愿者，显示出中国城市人群对普及议事规则的积极心态⑳。正因为此，我们有理由相信并预期，随着我国协商民主政治的发展，社会治理民主化法治化实践的深入，民主议事规则的理念及其实践应用将会在中国大地上得到广泛的借鉴和普及，也更有理由相信借助积极有效的舆论宣传和媒体的推广，罗伯特议事规则的积极合理因素将被积极吸纳并推动中国构建自身特色议事规则，进而推进议事规则在我国社区治理实践中得到有效的实践应用和深化。

四、议事规则对社区民主治理创新的启示

首先，从规则与民主协商的价值看，罗伯特议事规则作为人类社会治理的“元规则”和程序标准已经被实践证明并广受承认，从议事事项提出、普遍意见提出与吸纳，到最后达成协商共识并解决问题，都提供了可供依循的“操作性规则”，蕴含着丰富的民主协商的价值理念：民主、法治、制衡、程序正当、程序性竞争、自由与权利、效率与公平等现代民主价值观。同时从罗氏规则的广泛实践来看，可以毫不夸张地认为，这一套程序规则之于民主实践而言，就是可供普遍借鉴的一套有效的具有可操作性的民主运行机制，集中体现了现代社会治理中的民主治理理念，并把这一理念融会在社会治理与运行的规则之中，直接面向基层实践、面向民主运行细节、面向基层有效操作，用简单易行而又严密精致的程序规则，践行协商民主理念的逻辑。

其次，从议事规则与民主协商的内在逻辑看，只有通过程序规则才能达到民主协商的目的。因而为了达到这个目的，就需要在个体与组织团体的共识之间寻找最佳平衡点。换言之，遵循规则与协商目标是统一的，也是达成个人与团体组织利益的保障。一方面，规则与自由也是辩证统一的，离开了规则也就无所谓个体与团体的自由权利。无论是西方还是东方，实践中是否能够建立规则秩序，是考量协商民主与治理效能的基础。另一方面，规则之于民主治理也至为关键，它可以保障国家治理有规可依。只有建立程序，用规则协调社会运行，国家治理才有权威性，而不会唯个别人的权威“意志”马首是瞻，民主秩序才不会被某些人的“权威”操纵而导致民主协商无疾而终。对于一个民主高效的社区组织治理来说，如果要维护社区治理的秩序，就必须尊重程序和使用规则，这样才能真正达成社区秩序与效率的统一。

再次，解析议事规则对我们社区治理的实践启发在于：一是重视程序和运用规则，这无论对于民主协商还是社区治理实践都至关重要。二是将规则运用于基层社区治理过程中必须结合我国社区治理的实际，尤其对于基层民众而言特别要注意规则与民主程序的细节。三是注重不同社区组织的特殊性，设计最适合自己社区的治理规则。

最后，规则之于中国社会治理而言，就是要建设性地借鉴罗伯特议事规则的民主理念、程序设计与规则遵循，有机结合中国基层治理的实际情况，构建符合中国基层社区治理的民主规则和程序规范，以达到中国式的社区治理效果。借鉴就意味着不是生硬照搬西方这套规则机械运用到中国社区治理实践，而是要努力探索构建并形成中国自己特色的程序规范与运行规则。对基层社区而言，一是在民主理念上，培养基层社区居民和党政公务员认识到程序与规则在社区治理中的重要意义，这既是在社区治理中保证大多数居民利益的基础，又是保护少数“弱者”的正义之举；二是在实践中培养基层领导干部和居民“遵循”和“使用”规则的良好习惯，教育基层社区的党政公务员和居民敬畏规则，按规则治理才能体现社区治理中多数人的公共意志，同时也能保护少数人一直不被忽视。这正是我国基层社区治理中最缺失的内容。尽管在我国知道罗伯特议事规则的人很少，但是罗伯特议事规则作为协商民主的一种实践形式引入基层社区民主治理过程必将是一种可操作的民主创新，必然会给中国基层社会治理带来一场变革。

注释：

①⑪⑫⑬⑭[美]罗伯特：《罗伯特议事规则》（第10版），袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社2008年版，第28、19、19、19、17页。

②③⑳㉑王锦明：《以罗伯特议事规则完善社区议事制度之探析》，广西师范大学2013年博士学位论文，第2、2、22、25页。

④寇延丁、袁天鹏：《可操作性的民主：罗伯特议事规则下乡全纪录》，浙江大学出版社2012年版，第23页。

⑤⑥赵天予：《高端会议技巧培训走进浦东基层：社区议事引入“罗伯特议事规则”》，《浦东时报》2014年8月27日。

⑦⑨梁尹星、朱皓：《“罗伯特议事规则”是个好东西》，《深圳晚报》2013年10月23日。

⑧梁尹星、朱皓：《“罗伯特议事规则”是个好东西》，《深圳晚报》2013年10月23日；王锦明：《以罗伯特议事规则完善社区议事制度之探析》，广西师范大学2013年博士学位论文，第17页。

⑩刘锦萍：《人民日报评价温岭民主恳谈会:泥土里生长出来的民主载体》，《钱江晚报》2012年12月11日。

⑮⑯⑰王燕燕：《检视我国民主议事规则》，《人大研究》2011年第11期。

⑱许立根：《罗伯特议事规则与政协的协商会议》，中国政协传媒网，2014年8月27日。

⑲⑳参见《2011中国城市人群罗伯特议事规则意识调查报告》，2012年12月。