新时代基层痕迹管理的异化机理和优化路径

唐皇凤

（武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）

作为旨在推动党的事业发展、规范权力运行过程的国家治理创新实践，痕迹管理成为上级党政机关考核基层工作的新型手段，也是保障党和国家政策落实的重要政策工具。然而，随着过度留痕和虚假留痕在基层治理场域和实践过程中愈演愈烈，痕迹管理异化问题开始逐渐凸显出来，甚至产生了一切工作以痕迹为中心、以痕迹论政绩的痕迹主义，痕迹管理乱象令人触目惊心。习近平总书记一针见血地指出：“现在，‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’；检查考核名目繁多、频率过高、多头重复；‘文山会海’有所反弹。这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。这种状况必须改变。”[1]因此，应坚持适度适量原则，明确痕迹管理的恰适内容和科学方式，有效防止基层治理实际工作中的“一刀切”和“痕迹拜物教”，切实避免痕迹主义在基层治理中的泛滥。本文通过系统分析基层痕迹管理异化的现实表现和内在机理，试图构建推进科学留痕的有效路径。

一、基层痕迹管理异化的主要表现

随着基层社会治理的日益复杂化和动态化，以目标管理、过程管理、数目字管理、精细化管理等为核心特征的治理技术蔚然兴起，成为我国基层政府管理的主导范式。作为一项借鉴了诸多具有内在矛盾和张力的现代管理理念的治理技术，痕迹管理旨在通过收集文本、图片、表格、影音等材料和数据，形成档案、台账，进而落实组织目标、强化组织监督、评估干部绩效。但在压力型体制、强力反腐和严厉问责等特定政治情境下，痕迹管理在基层治理领域逐步异化为过度留痕和虚假留痕等痕迹主义问题。痕迹主义主要表现为“一切工作必须留痕迹”“一切工作以痕迹为中心”“一切工作为留痕而留痕”[2]。痕迹主义颠倒了作为管理方法的痕迹的手段与目的之间的辩证关系，在社会心理意识上走向了痕迹拜物教[3]。根据基层痕迹管理异化的性质，本文将痕迹管理分为正常状态和异化状态，并进一步根据异化程度（性质）的差异，将其异化状态具体分为过度留痕与虚假留痕两种类型（见表1）。区别两种基层痕迹管理异化的基本变量主要包括留痕的真实性、留痕量的适度性和留痕的手段性，即留痕是否有效服务于政府治理效能的提升、人民利益的实现和民生的改善，抑或留痕仅仅作为官员政绩的显示，留痕本身从手段异化为目的，“为留痕而留痕”。过度留痕是初步异化，虚假留痕则是纯粹的异化，二者的基本区别在于：（1）前者的痕迹大体上都是真实的，后者的痕迹基本都是虚假的，在性质上存在根本区别；（2）前者的痕迹过量，后者的痕迹空有形式而无任何实质内容；（3）前者只是治理实效和留痕手段之间的本末倒置，后者则完全颠倒了目标与手段的关系，且手段完全俘获了目标。

表1 基层痕迹管理的三种状态

过度留痕高度依赖和过分强调复杂的痕迹材料，在收集、整理和包装痕迹方面耗费了大量稀缺治理资源，加重了基层工作负担。如一项相对难度并不高、操作并不复杂的卫生清扫，需要提供9份材料（乡镇层面的红头文件、村“两委”的工作方案、村民代表会议记录、思想动员会议记录、贫困户环境卫生名单、实施分工细则、扫大街的照片、片区考评表、贫困户入户考评表），通过各种“痕迹”来核实该项工作的开展情况与成效[4]。现实中的过度留痕主要包括：

（1）会无大小和事无巨细全部留痕。会议是组织内部交换信息和分配任务的重要机制。为保证会议的正式性与有效性，适当保留会议文件、会议记录与会议照片等痕迹是必要的。但是，在基层繁重的工作任务和“文山会海”的双重压力下，基层组织需要保留的痕迹数量呈指数式增长，给本已不堪重负的基层干部徒增大量全无必要的工作负担。同时，各级干部对会议和调研的留痕要求日益严格，不论会议议程的多少、会议时间的长短，都要求做好会议记录、会议录音、会议照片和宣传稿件等留痕工作，导致一个30分钟的短会，就需要准备好800字以上的会议纪要，3张各个角度的照片等佐证材料。至于领导外出调研，本意是为了领导及时了解政策落实情况，掌握人民群众反映强烈的问题，为决策提供信息支撑，结果却将调研方案、调研照片、调研素材和调研报告等痕迹的完备性，调研结束后能否在官方权威平台发布宣传稿件作为评判调研成效的首要依据，而对调研结果是否真实有效和切实可行等实质性问题却不甚关心。片面强调痕迹种类齐全、数量充足，电子版与纸质版“齐头并进”，目的主要是应付当前各种各样的考核检查，以及防患于未然，在将来某些工作痕迹不足时可以随时挪用旧痕。

（2）装点门面式的大肆宣传和争留显痕。一些部门在准备考核材料时，要求使用硬卡纸彩打装帧，务必使材料看起来有分量、有质感，而不管材料内容是否准确真实。部分城乡社区在“两委一站”建设工作过程中，盲目追求敞亮的办公场所、大气的宣传栏和电子显示屏等外在形象，反而忽视为群众服务的实效。对于一些需要广泛发动群众的工作，如扫黑除恶、地方双拥、三城同创等，做好宣传工作也是上级检查的重点。但在基层迎检的过程中，不仅需要准备大量相关材料，包括人员分工、工作方案、规章制度和会议纪要等，而且需要制作大量精美醒目的横幅、海报、展板、宣传栏和宣传单等，凸显基层党委政府的高度重视。但这些宣传用品一待检查结束，便被迅速撤下，对群众的宣传意义仅成为应付上级检查可有可无的门面和点缀。如某区上午迎接三城同创工作市级抽查，在主要交通路段和重点社区悬挂了大量相关横幅和海报，在电子屏幕上滚动播放宣传标语，安排工作人员上街巡逻，及时制止不文明行为；下午面临双拥工作省级督察，中午责任单位干部立刻上街替换横幅和海报，各社区则忙着更改电子屏宣传标语，准备新的宣传板报，应接不暇的宣传任务让基层干部戏称自己成了“装裱能手”。

（3）相同材料反复报送和多头留痕。过去常说“上面千条线、下面一根针”，现在基层干部说“上面千把锤、下面一根钉”“上面千把刀、下面一颗头”。基层干部面临着“一对多”的多头管理问题，多部门向其索要工作总结、发放明细、帮扶照片等工作痕迹，以证明自身所开展的工作。如扶贫专干不得不向多个责任单位报送相同的工作材料，多部门管理演变为多方索痕。在扶贫资金发放过程中，其种类同时涵盖教育、产业、医疗、住房修缮和生活救济金等方面，而且金额较大，通常需要多部门明确分工，通力合作，以联合发文的形式部署工作。虽然发放扶贫资金是多个部门共同决策，但是上报佐证材料却需要一一对应。一名驻村第一书记需要同时向纪委、组织部、财政局、人社局、扶贫办、对应乡镇和所在村组等多个单位上报同一份材料，特殊情况下还要求提交多份，以防遗失。多头留痕浪费了大量资源，分散了基层干部的工作精力，直接助长了痕迹主义的泛滥。

（4）不分主次，脱离基层实际的留痕要求。痕迹管理目标针对具体的基层干部时，更容易沦为脱离基层实际的做秀和作假。如为监督驻村干部是否真正扎根村庄，驻村干部必须每天在微信群里打卡，以GPS定位方式接受行程监督，随时以图文视频形式汇报自己的一举一动，一切帮扶工作必须以台账方式呈现，接受上级查阅。驻村干部不得不“五天四夜”待在村委“坐班”，以至于外出考察产业项目都需要层层审批、报备和留痕，这种留痕规定严重束缚了驻村干部干事创业的手脚和个人能动性的充分发挥。在网格化管理中，要求基层网格员在下沉网格、开展巡查服务时，必须时时处处留痕，详细记录服务事项的时间、地点、内容，并辅以图片视频佐证。实际上，网格员在很多时候所遇到的都是一些琐碎的、临时性问题，很快就可以解决，但几分钟可处理的事项却需要花半个小时去拍照、上传、记录留痕。在遇到一些复杂或久拖不决的问题时，沟通协调耗费大量时间精力，如果按照“步步留痕”原则，工作量之大将是无法想象和承受的。在环境卫生整治方面，环卫工人必须在体现环境卫生整治前后的对比效果方面留痕，但由于该群体大多数人年龄偏大，文化水平较低，不会拍照或使用微信，以至于过度留痕让该群体变得无所适从。

虚假留痕在工作中表现为本末倒置、推脱责任、弄虚作假、脱离群众，不仅增加了无谓的工作成本，消耗了大量的时间精力，浪费了宝贵的社会资源，而且败坏党风政风和社会风气，恶化社会政治生态环境[5]。虚假留痕主要体现为：

（1）不辨真伪而导致变相鼓励造假的痕迹考核。相对于单一维度的结果呈现，痕迹考核对过程呈现的重视，有利于提高考核的真实性和科学性。但考核督察过分依赖痕迹、过分强调过程控制，对下级大量留痕材料难辨真伪，或单凭痕迹论英雄，容易诱发基层错误的政绩观。而一刀切地要求处处留痕、事事留痕、步步留痕，基层无力应对，只能被迫造假痕。如在脱贫攻坚督察考核中，文字材料是否完整、美观、有序，是否逻辑清晰、环环相扣，工作成果展板是否图文并茂、吸人眼球，都是上级考核的重要内容。由于考核任务繁忙，督察考核组很难对各种痕迹材料辨别真伪，材料痕迹的质量更直接地决定了考核印象分，最后左右了考核结果。而那些有实效的扶贫干部，不热衷和不擅长留痕与造痕，反而工作成果没有得到客观公正的评价，产生了不好的社会影响。一些为图升迁走捷径、热衷于添油加醋、无中生有虚构工作过程、包装虚构工作痕迹、形式主义摆拍做秀、纯粹只投上级考核之所好的扶贫干部，虽然严重违背了实事求是的工作作风，却得到了较高的评价，材料出政绩走向了痕迹出政绩，严重污染了基层官场政治生态。同样，在基层工作落实方面，上级要求将召开会议的频次作为工作是否落实的依据，基层组织为表明工作已落实，开一个会，换几个甚至十几个会标，换一个会标，调整座次拍照片留痕，以痕迹来证明工作已经落实，但却是纯粹的弄虚作假。在网格化管理中，痕迹主义不问实际工作情况，单纯以痕迹化呈现的网格事务处理量和信息平台上报量来考核网格员履职尽责情况。一些地方对信息上报量层层加码，甚至规定网格员每月必须上报痕迹信息百起以上。为此，每下沉一次网格，网格员不得不准备五六套衣服，通过换衣服换角度换位置换背景，拍照留痕以完成上级规定的痕迹量要求。因此，痕迹主义很大程度上变相鼓励了漂浮、做秀、虚夸的工作作风，严重败坏了基层官场生态。

（2）不求实效而纯粹以留痕为中心的体制空转。随着痕迹主义的泛滥，基层治理实践围绕“要求留痕—制造痕迹—痕迹检查”流程，虚耗了大量的人力物力财力，造成劳民伤财和体制空转。为应付上级的留痕要求，基层组织内部形成了实际工作和痕迹制造的人员分工、做事情与补痕迹的流程分立。在下乡扶贫、网格巡查或其他日常工作中，往往是一些熟悉乡土人情、擅长群众工作的骨干人员在第一线做实际工作，而一些大学生村干部、刚毕业的年轻同志或跟随前去，或留在机关，专门造痕迹、做材料，修饰美化工作内容。在遇到一些突发紧急事件时，在当场就地迅速解决后，往往还需要“专门留痕人员”重新回到现场，通过情境还原以补足痕迹，以备上级检查之用。大量的人力资源投入对痕迹的精雕细琢之中，很多无价值、无意义的琐碎工作占用了基层干部的大部分工作精力和工作时间，基层工作的成就感、意义感荡然无存。在精准扶贫过程中，帮扶干部入一次户拍一次照，开一次会留一次会议记录，启动一个扶贫项目购置一个文件柜，大部分帮扶干部几乎有三分之二的时间都是在补材料、填台账、打卡拍照留痕迹。其中，很大部分是无意义的虚假留痕，唯一的作用在于应付上级检查。

习近平总书记曾专门批评痕迹管理异化现象：“有的地方各类登记表、调查表、明细表、记录表等五花八门，大量时间消耗在纸面上，有报道说一位驻村扶贫干部最多时一天就填了四十八份表。”[6]在痕迹主义笼罩下的基层治理体系，围绕着大量无用的痕迹信息，形成了痕迹至上、以痕迹为中心的需求供应链，极大地浪费了治理资源，导致体制空转，基层政府远离人民群众的真实需求，一切围绕上级的政绩考核指挥棒在转。痕迹管理异化导致基层官员不追求实绩却热衷于表面文章，不扎扎实实为人民服务却辛辛苦苦为材料而忙，手段异化为目的。总之，过多地注重痕迹本身，忽视治理实效与群众利益是痕迹管理异化的集中体现。

二、基层痕迹管理异化的内在机理

痕迹管理意在借助现代技术的支撑对基层组织的运行过程进行精细化管理。在压力型体制下，目标管理的制度约束机制导致基层官员采取基本达标机制，过程管理的组织控制机制激发了基层官员的自我保护机制，绩效管理的组织激励机制诱发了基层官员的邀功晋升机制（见表2）。就政策执行机制而言，过度留痕意味着问题解决但治理成本显著增加；而虚假留痕意味着问题在材料中被形式化地虚假解决，事实上并未解决。就组织控制机制而言，过度的考核、监督、问责使得基层官员将痕迹作为自我保护凭证，痕迹被刻意筛选和人为增加而成为避免问责的证据；在虚假留痕状态下，痕迹被无中生有地编造和虚构，甚至成为掩盖和遮蔽事实的“真凶”。就组织激励机制而言，过度留痕使得基层官员的考评依据充足，但考核形式单一，不能完全反映真实情况；而虚假留痕则完全不能反映真实情况，实际表现被痕迹所刻意虚构和美化。

表2 痕迹管理异化的机制分析

痕迹管理异化的内在机理应该到痕迹管理的内在运行机制中去寻找。痕迹管理的内在运行机制包含两个层次和三个方面（见图1）。其中，两个层次指上级和下级。上级的痕迹管理机制主要包括政策执行机制、组织控制机制和组织激励机制，而下级分别采取基本达标机制、自我保护机制和邀功晋升机制予以应对，这三大机制也成为痕迹管理异化的根本原因。

图1 基层痕迹管理异化的三组机制

上下级之间的机制互动构成了痕迹管理异化的基本逻辑。首先，上级利用痕迹管理手段来推动政策落实，下级通常根据自身的成本-收益权衡有选择地以“基本达标”机制来应对上级要求。基本达标机制导致下级在政策执行过程中减少对实际问题的关注，仅满足于达到上级的检查考核要求。其次，上级主要依赖于检查、考核、督导和问责等来惩罚偏离既定轨道的下级，或者收集足够的信息以便减少信息不对称条件下下级的机会主义、逆向选择和败德行为。下级则利用痕迹管理过程来保护自己的权益和地位，有效规避各种责任追究。尤其在高强度工作、高压力考评和高风险问责的条件下，基层政府主体行政责任观念异化，并在主客观行政责任的认知方面均发生不同程度的偏差，形成消极应对的行为信号和行为动机[7]。在这样的上下级互动过程中，下级变得日益保守，不敢以任何创新的方式来解决现实中的棘手问题，痕迹主义是基层组织日趋保守而脱离群众利益的集中体现。再次，上级将以痕迹为表现形式的政绩作为考评和提拔下级的依据，下级则投其所好，精心钻营和研制能够博得上级欢心的材料性痕迹。下级的邀功晋升机制是基层痕迹管理异化的重要原因。正是这三组上下级互动机制使得作为工具的痕迹管理置换为基层组织运作的目标指向，考核从以治理实效为导向转向了以痕迹证据为导向。在这样的背景下，以文字落实精神，以会议代替执行，看记录、查文件、找痕迹等一切工作服务于痕迹的方式，在一定程度上增加了基层刻意留痕的空间[2]。上级检查则日益悬浮化[8]，也为编造和虚构痕迹的投机分子提供了机会之窗，催生了基层痕迹管理的异化现象。具体而言，基层痕迹管理异化的主要原因包括：

首先，基层权责不对等是痕迹管理异化的结构性诱因。在中国特色行政发包制下，基层承接大量上级转包的工作任务，但治理资源较为有限，基层组织尤其存在权责不对等的窘境。在国家治理资源下沉的过程中，上级加大了对基层的督察检查考核力度。面对逐渐增多的上级检查，在基层治理资源有限的情况下，基层组织需要对特定阶段所要处理的工作按照紧迫性和重要性进行排序，对一些排序靠后的工作会采取重形式、轻落实的应对策略，为痕迹主义的涌现提供了前提条件。且党政事务层层发包后，上级对下级的常态化监察能力其实相对有限，只能依靠例行检查、专项整治和结果考核进行内部控制[9]。为了应对名目繁多的各类上级检查，基层干部把已经开展工作的留痕汇编成丰富完整的迎检材料，甚至采取造假留痕、突击留痕的方式予以凑合应付。在中央集权的单一制国家，基层权责不对等和治理资源贫乏，是痕迹管理异化的结构性诱因。

其次，上级监督考核机制科学化程度不够是基层痕迹管理异化的直接原因。为实现考核监督的精细化，考核部门往往偏好“数字”痕迹管理，推崇量化评估手段，应用现代信息技术，把复杂虚化的绩效考核简单化，名目繁多、形式主义的督查活动也增加了基层治理负荷，导致“督查悖论”的发生[10]。具体表现在：（1）在考核指标设置上，规范性的材料呈现在考核过程中占比过大。政策落实、工作计划、会议传达、问题整改等都需要规范性文件予以逻辑性的清晰呈现，每一步基层组织都要求留下痕迹以供查证。而一些细枝末节的琐碎的考核指标体系，如日常打卡报道次数、工作照片、会议记录、工作台账、计划方案纳入考核指标后，痕迹主义就成为基层组织迫不得已的选择。（2）在考核评价主体上，当前的考核体现的是自上而下的命令和控制，缺乏来自基层群众的反馈和评价。在考核指挥棒的引导下，基层政府“唯上不唯下”，只需满足上级的考核要求而非接受群众的评价和监督。基层工作实绩的真正见证者和受用者——人民群众的缺席，导致考核中的形式主义和痕迹主义难以根治。缺乏群众监督，越发精细的考核手段，只会越发导致上级考核负担加重，陷入政府绩效管理形式主义和内卷化的怪圈。（3）在考核方式上，受科层制和形式主义的影响，上级考核组更愿意坐在办公室听汇报、翻材料、看展板，而不愿意深入群众、实地查访，为刻意和虚假留痕提供了可乘之机。（4）考核权力完全集中在上级，在考核种类繁多、频次加大、考核对象覆盖面逐步扩大的情况下，上级考核力量又十分薄弱。往往是确定考核工作安排后，临时抽调人员进行短期培训，迅速组建考核组。而且短短几天的考核行程，考核组很难深入实地调研，容易被基层组织所蒙蔽。基层组织为备战迎检，提前半个月集中抽调工作人员突击性做材料、留痕迹，考核组最多停留半个小时，就要马不停蹄地奔向下一个考核地点。走马观花式的考核，使美观的痕迹展示比朴实无华的工作实绩更吸引考核组的注意。而且一些考核人员对基层治理事务不熟悉，只能按照考核指标机械、教条式地考评，迫使基层组织不得不被动机械地以大量琐碎的痕迹来适配指标要求。

再次，基层干部政绩竞争留痕和消极避责留痕逻辑的相互交织和强化是痕迹管理异化的关键原因。基层领导追求过度留痕有一套自洽的内在逻辑：从收益看，注重留痕而非工作实效可以减轻自己的工作负担，也能减少“乱作为”的风险。如果工作痕迹做得足够好，大概率能够通过上级的检查，至少能够保证不出事，甚至可能得到上级领导的嘉许，从而在晋升锦标赛中占据相对优势地位，基层干部有足够的制度激励进行过度留痕和虚假留痕。从风险看，留痕证明自己开展了工作，可以规避“不作为”和“懒政怠政”的责难，是一种消极避责逻辑在起作用。相比之下，留痕主义的风险明显低于收益，政绩竞争留痕和消极避责留痕逻辑的相互交织和强化是基层干部将工作重心从注重实效转移到追求留痕的根本原因。此外，部分领导干部将过度留痕当作自己懒做实事、不敢担责的“保护衣”，给基层干部以错误信号和引导，使得他们不再思考提高工作绩效的具体实招，而是盲目攀比留痕的完整性和精美度，这也是痕迹主义成为基层顽瘴痼疾的主要原因。

最后，技术治理的异化是痕迹主义盛行的重要原因。随着现代信息技术的发展，许多工作痕迹得以在线上制造、存储以及传送。基层干部原本需要熬夜加班苦思冥想如何写材料，现在可以在网上轻易搜到类似材料，只需简单敲击键盘即可改为自己的工作材料，也可以随时修改增添新的会议记录、红头文件与规章制度等痕迹，弥补之前工作的空缺，加之新存储介质的大内存与轻量化的优点，在很大程度上降低了基层干部留痕的成本与风险，基层干部普遍抱着“多留个痕也不是难事，总比少留个痕迹要强”的避责心理，对工作的责任感与使命感减弱，从而在个体操作层面上导致过度留痕。目前，痕迹管理过分依赖并崇拜现代信息技术，一旦形成了技术留痕的内容和途径要求，痕迹管理就需要去“反向适配”技术留痕要求[11]，以进一步的痕迹信息来为技术治理运作提供内容。这就是基层网格员在面对网格信息平台留痕要求时，经常抱怨的“没事也要去找事去上报平台”。结果，复杂的治理过程、规范的痕迹管理要求就因“反向适配”技术留痕要求而走向失真和扭曲。另外，技术治理本身在面对纷繁复杂的现实治理情境时，存在明显的限度。通过技术手段获取的一些关键信息，总会存在一些模糊空间。如在扶贫领域，最初的贫困户识别受制于平均主义、帮困不帮懒等乡土伦理观念影响，很难做到真正完全的精准，以技术治理思维要求完全精准，不免催生痕迹主义和形式主义。为适应技术治理思维要求的精准性，痕迹管理被作为弥补技术治理手段之不足的补充。于是，通过技术手段获取的关键信息，在没有证据链支撑的情况下，是不被体制所信任和认可的。痕迹信息作为一种交叉认证，因而成为技术治理合法性再生产的工具。这样，技术治理越是无法适应现实治理场景，留痕要求越是升级，不断走向严苛和烦琐，最后沦为痕迹主义。

整体而言，压力型体制下多元基层治理机制之间的内在张力和各种机制叠加所导致的冲突效应是痕迹管理异化的根本原因。在目前基层治理的实际运行中，有关政策执行、组织控制、人员激励等多元机制之间本就存有矛盾冲突和内在张力。在压力型体制下，多元基层治理机制叠加后的冲突效应是痕迹管理异化的根本原因。具体表现为：（1）在政策执行方面，目标管理下的结果导向与痕迹管理技术所要求的过程导向之间存在较大张力。（2）在组织控制方面，自上而下的干部委任制导致对上负责，这在基层政治的具体运作过程中，与中国共产党全心全意为人民服务的宗旨意识所要求的向群众负责之间也存在较为明显的张力。（3）在人员的绩效考评方面，干部考核的指标管理和量化管理要求，与政府绩效的综合性和复杂性之间，也存在较大的背离。在压力型体制下，三大机制叠加后的内部冲突会更加尖锐和强烈，并且，从痕迹管理的适用领域来看，更适合工作标准化、规范化、可视化、流程化的管理情境。而在基层社会治理实践中，由于群众工作的系统性和复杂性，基层治理事项具有明显的临时性和琐碎性，治理方式的乡土性和非正规性，痕迹管理在基层治理中会出现明显的水土不服。一刀切地要求痕迹管理，很容易在基层治理中走向痕迹主义。

三、优化基层痕迹管理的战略路径

痕迹主义催生虚假政绩、造成行政低效、疏离干群关系等，是当前基层社会治理中亟待破除的顽疾。痕迹主义的诸多成因归结起来就是思想观念和体制机制两个方面。新时代防治痕迹主义，一定要坚持转变思想观念和完善体制机制双管齐下、标本兼治。优化基层痕迹管理的战略路径主要包括：

第一，开展“优化基层痕迹管理”主题教育实践活动，重塑正确的政绩观，净化政治生态环境，夯实科学留痕的思想基础。思想观念是行为的总开关，科学留痕的前提是把好理想信念这一总开关。痕迹主义的思想根源就是错误的政绩观和干部不作为、懒作为。要重塑以实绩为导向、以人民为中心的政绩观，就要强化基层干部的理想信念教育，从思想上转变干部工作作风。具体包括：（1）在基层建立“不忘初心、牢记使命”的制度，加强对基层干部的宗旨意识和理想信念教育，重塑以实绩为导向、以人民为中心的正确政绩观，从思想上转变干部工作作风，营造风清气正的政治生态环境。（2）坚持以问题为导向，杜绝唯“痕迹”至上。痕迹主义是将痕迹作为工作导向的一种错误的观念。为确保广大党员干部“走出痕迹，直面问题”，召开“基层痕迹管理异化”案例深度剖析会，树立正面典型，警醒负面典型，以案说法和以案促改，形成严厉批判痕迹主义的社会舆论氛围。（3）各级领导干部要做到深入基层调查实情、聆听群众心声，以求深、求实、求细、求准、求效的态度分析问题、解决问题。广大基层干部要坚持群众路线，深入调研，走进群众生活。各级领导干部要做到深入基层调查实情、聆听群众心声。（4）开展认清痕迹主义本质危害的专题讲座，开展“优化基层痕迹管理”主题教育实践活动，教育广大基层干部解放思想，勇于自我革命。

第二，加大人民群众评价在基层干部考核中的权重，实现对上负责和对下负责的有机结合，倒逼基层干部公共服务动机的有效激发，为科学留痕奠定可持续高质量的动力体系支撑。基层政府绩效管理是一项难度系数和复杂性极高的系统工程。痕迹主义不仅背离考核的应有之义，而且加重基层工作负担，呈现出科层化考核机制的基层实施困境。由于基层工作直面群众，多以服务群众、满足群众需求为目标，因此，要把群众的满意度测评作为考察识别、提拔使用干部的重要标准，不断加大人民群众评价在基层干部考核中的权重，真正实现对上负责和对下负责的有机结合。以人民群众满意度作为检验基层治理成效的首要标准，既能减轻考核压力，实现考核的科学化和价值导向，也能真正激发基层干部服务群众、走群众路线的主动性和创造性。在有效规范和约束基层公共权力运作过程的同时，注重对基层干部的工作意义感、事业荣誉感、内心成就感的强化，着力激发基层干部的公共服务动机。

第三，制定《基层治理科学留痕实施细则》，分类分级为科学留痕提供制度保障。制度保障是优化行为模式的基础。为防止部分机会主义者利用痕迹来做秀或造假，应当制定科学痕迹管理的专门制度。其基本原则主要包括：（1）坚持低成本原则，严禁辞藻华丽，必须直奔主题，“一事一痕迹，多部门共享”等；（2）坚持实事求是原则，严惩虚假留痕问题，整改过度留痕问题，力求真实留痕；（3）坚持以上率下原则，紧抓科学痕迹管理的关键少数，强化单位一把手对重大痕迹真实性的可问责性；（4）规定科学留痕的适用范围，凡直接涉及群众利益和群众感受的事项均需采用留痕的简易程序，以服务对象的主观评价为主，而对极少数重大政治事项、刑事案件则应当采取复杂留痕策略；（5）坚持分级留痕原则，分别明确简易程序、常规程序和复杂程序的适用范围和具体程序；（6）坚持分类留痕原则，对非简易程序的痕迹均采用三级备案制度，规定日常程序的痕迹需由撰写者签名、直接领导签名、同级纪委备案，复杂程序的痕迹需由撰写者签名、单位一把手签名、上级纪委部门备案。

第四，建立科学的监督考核机制，切实为基层减负是根除痕迹主义的治本之策。完善相关考核检查机制是推进科学留痕的关键之所在。痕迹主义往往都是被官僚主义逼出来的，痕迹主义表现在基层，根子在上层。要杜绝痕迹主义关键在于从上到下，注重考核检查方式的科学化和实效性。检查多些暗访，少一些事先详细通知；检查少看材料，多实地考察；在考核标准上除了必要的工作档案，不要求事事留痕、处处留痕，降低材料在考核分值中的比重，多向实绩倾斜。建立完善科学全面的检查方式和考评办法，才能让痕迹管理回归正常，真正激发起基层干部干实事的劲头。对于政府管理工作而言，有些工作需要长时间的积累才能显现出真正的效果。因此，对于上级考核部门来说，就不能简单地查痕迹、看眼前的绩效，而应该更多看群众口碑、看长远利益。在考核内容上，要强化对党政干部的理想信念考核，可结合党政干部的谈心谈话、定期汇报、批评和自我批评等具体内容来考核；在考核方式上，更多以群众座谈会、同事座谈会等形式侧面考核，并增加对工作实效的过程监督和结果考核，评价党政干部工作绩效不能光看痕迹材料，验收工作时还要通过科学的抽样调查，明晰服务对象的主观满意度评价，增强干部考核工作的客观性、全面性和精准性。另外，在党政机关内部设置督查检查考核的专门职位，具体负责政府绩效管理事宜。

第五，完善基层干部问责机制，改善虚假留痕的现实状况。基层干部的避责行为是痕迹主义的主要成因之一，其履责意识和履责能力的弱化是导致痕迹管理异化的重要根源。同时，上级部门过度推崇数据化管理和复杂化考核，认定数字化信息的可靠性，严厉的干部问责和数据管理倾向诱发基层干部大量机会主义行为。因此，全面从严治党，尤其是从严治吏，坚持严管与厚爱、约束与激励相结合的原则，构建科学合理的基层干部激励机制、容错纠错机制和责任追究机制，客观公正地看待基层干部的工作实绩，是新时代实现痕迹管理科学化的关键举措。健全问责机制，要从基层和上级部门两个方面着力，既要加大对基层造虚痕、留假痕等弄虚作假的问责力度，更要实行向上追溯的问责机制，切实对上级部门在开展相关考核工作时过分依赖痕迹标准，以痕迹论政绩，甚至采取单纯闭门考核、会议考核、材料考核等痕迹考核方式，变相推动痕迹主义泛滥的行为进行严厉问责。

第六，强化大数据技术运用以解决上下级信息不对称问题，持续增强留痕的科学性。技术治理契合科层制理性化的发展方向，现代技术正是由于其标准性、高效性、规范性兼备而成为基层治理痕迹主义盛行的重要支撑。痕迹管理技术能够在一定程度上解决上下级信息不对称问题，但组织运行成本较高。相对而言，大数据技术能以更低成本和更精准的方式增强上级对下级监控的客观性和科学性。大数据技术能够打破部门信息壁垒，强化信息共享与部门协调，降低对基层痕迹管理的依赖程度。同时，根治痕迹主义，必须严格审视技术治理在基层治理中的时空场景和具体运用，防止一刀切地在“效率至上”和“技术集权”思维模式下导致对于技术治理的过度和盲目推崇，需要给予基层治理兼具模糊性和非正规性的适度空间。

痕迹管理作为一项监督考核手段，是基层治理精细化的一种表现，但是精细化不等于现代化。痕迹主义的治理方式包括“以人为本”的思想观念和树立科学的政绩观，建立健全监督考核问责机制和痕迹管理的长效机制。利用痕迹管理之便也要坚持适度和分类的原则，明确什么应该留痕、应该怎样留痕。痕迹管理并不意味着事无巨细都要留痕，问题的关键在于发挥好痕迹管理优势的同时，抑制或约束其异化风险。由于基层组织面临着巨大的考核问责压力，其行为很容易出现“以合规化逃避合理化”的避责策略，即用表面的合乎上级要求的规范性举措来躲避对治理目标合理化的要求。因此，当前有必要赋予基层一定的自主权，减少对留痕的要求，使基层组织在合法范围内拥有处理基层事务的自主权限。

四、基本结论

进入新时代以来，痕迹管理技术作为一种新兴的考核手段在基层治理实践中得到广泛应用，并在信息社会背景下为推进国家治理体系和治理能力现代化做出了显著贡献。作为一种能够有效追溯和复原工作过程、确保工作行为与活动有迹可循和有证可查的管理方式，痕迹管理是明晰权责关系、监督工作落实，消除管理模糊化、随意性的有效手段。痕迹管理的兴起是我国行政管理和权力运行不断走向规范化、精细化、透明化的体现。然而，基层社会治理直面群众，治理事项具有非正规性、临时性、琐碎性、复杂性，甚至时段性、季节性等特点。不分主次，脱离实际地讲究和强调工作留痕，很容易导致痕迹管理方式与治理事项方枘圆凿，最后演化为痕迹主义。在压力型体制下，目标管理的政策执行机制导致痕迹管理对象采取基本达标机制，过程管理的组织控制机制却激发了下级的自我保护机制，绩效管理的组织激励机制却诱发了下级的邀功晋升机制。三组机制共同诱发了愈演愈烈的过度留痕与虚假留痕问题，加剧了痕迹管理的异化状态。痕迹主义的产生既有上级考核导向的问题，也有基层主动留痕、规避问责的一面。新时代完善基层痕迹管理的优选之路是标本兼治的科学留痕，夯实科学留痕的思想基础、巩固科学留痕的动力系统、筑牢科学留痕的制度保障、强化科学留痕的技术支撑，既是推进痕迹管理科学化的战略路径，也是新时代推进基层治理现代化的重要内容。