“村改居”社区构建社会治理共同体的实践探索——以J社区为例

郭雪婉 唐晓雪

（中共天津市西青区委党校 天津 300380）

党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“社会治理共同体”这一命题为城市基层社会治理创新提供了新的实践路径，意味着当代中国的社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的新局面。

1 相关概念和理论基础

1.1 “村改居”社区

随着城市化进程的推进和城乡融合发展的深入，很多地区根据政策要求和当地实际，对农村人口、住宅房屋、耕地资源进行统一规划，将原来以农业人口为主的村民委员会改变为以城市人口为主的居民委员会。包括以下内容：一是随着行政村转变为社区，基层组织形式也由村民委员会转变为社区居委会；二是村民身份转为居民身份；三是农村集体土地通过依法征用转为国有土地，但是使用权基本保持不变；四是农村集体资产所属权没有发生变化，仍归原农村集体经济组织所有，但一般通过集体经济改制实行改革来确定分配方式，比如股份制改革便是通过界定村集体资产享受对象的股份分配收益比例。

“村改居”社区的类型：有的学者根据社区位置将“村改居”社区分为繁华市区型、市区周边型和远郊型；也有的学者根据安置方式将“村改居”社区分为城中村型、集中居住型、政府安置型；还有的学者根据居民户籍性质和土地性质将“村改居”社区分为居民自治型、村民自治型、混合自治型等等。综合考虑，本课题所研究的天津市J社区属于市区周边政府安置的混合治理型社区，人员结构复杂，治理难度大。

1.2 社会治理共同体

2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出，“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”党的十九届四中全会指出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，进一步明晰了“社会治理共同体”的内涵。“社会治理共同体”，即政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。其中，“人人有责”即“共建”，要求党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等多元行动主体在社会治理中做到各有其责、各分其责；“人人尽责”即“共治”，要求多元主体各领其责、各司其责；“人人享有”即“共享”是指多元主体在社会治理中的受益度，对于治理成果的获得或占有情况。

2 J社区构建“社会治理共同体”的实践探索

J社区成立于2013年6月，下辖家贤里、家华里、家合里、物美里、薛庄家园5个小区，共有居民4332户、人口近1万人，主要由宫庄子、西闫庄、西琉城、南赵庄、炒米店、薛庄子6个村的还迁农民和外来租房、购房人员组成，是Z镇第一个探索农村还迁社区管理新模式，推行社区、村、物业三方共管的社区。近年来，J社区不断创新社会治理体系，打造了党委、政府、共建单位、社会组织、经济组织、自治组织、居民协同共治的“社会治理共同体”。

2.1 打造治理格局

近年来，J社区以天津市全面实施“战区制、主官上、权下放”为契机，不断推进党建引领基层治理体制机制创新，“一元领导、一体运行、一网覆盖”的“一核多元”社会治理模式初步形成。

2.1.1 构建大党建格局，强化党组织核心作用

（1）强化组织架构，成立社区大党委。J社区自成立就以增强基层党组织服务能力为突破口，不断加强自身建设，在镇党委的领导下，率先成立了J社区“大党委”，搭建共驻共建服务平台。社区党委书记由J社区居委会筹备组主任担任；镇党委选派驻镇单位负责人（镇派出所所长）担任大党委第一书记，负责指导党建工作；大党委委员由驻镇单位负责人（原镇市场监管所所长）、物业党组织书记、辖区6个还迁村党支部书记组成。社区大党委定期召开联席会议，发挥驻镇单位党组织和各村资源优势，协同推动社区共驻共建。目前，社区共有党员20余名，机关、事业单位到社区报到的党员30余名，社区大党委成员300余名。

（2）探索协同共治，推进区域化党建。一是建立共驻共建联系。社区党支部主动出击，分别与天津农学院动科学院党委、天津城建大学能源与安全工程学院党委等签订共建协议，实现资源共享、优势互补，推动区域化党建工作有序开展。二是联合开展活动。联合驻社区单位，定期开展共融共享活动，如：联合城建大学能源学院与希望之星幼儿园，开展“共驻共建、共融共享、共创和谐大家庭”亲子互动活动，联合农学院动科学院党委开展“文明养宠、共创和谐家园”主题活动，邀请城建大学能源与安全工程学院老师，开展消防安全讲座，提高群众安全意识，普及防火常识。三是开展特色服务活动。社区党支部坚持每季度确定一个主题，开展特色服务活动，丰富居民生活。一季度、四季度以“组织的关怀”为主题开展慰问活动，二季度围绕镇中心工作开展，三季度围绕环境卫生清整等主题开展。

2.1.2 创新工作载体，引导多元参与

（1）打造活动品牌，引导社会组织和居民广泛参与社区治理。近年来，J社区以特色活动为抓手，搭建丰富多彩活动平台，打造了“赤橙黄绿青蓝紫”七色活动品牌。其中赤色代表党员教育活动室，针对社区党员，组织开展形式多样的活动，进一步密切党群关系；橙色代表和谐大讲堂，通过邀请专业人士授课、解惑；黄色代表居民学校，组织开展编织、蔬菜工、园艺工等实用技术培训，培养居民实用技能，创造幸福生活；绿色代表快乐营地，开展文艺汇演,手抄报、多彩少年假期行等交流活动；青色代表道德讲堂，以“身边人讲身边事、身边人讲自己事，身边事教身边人”的形式，发动居民开展教育与自我教育，发扬中华民族传统美德、弘扬道德精神；蓝色代表普法大讲堂，邀请法律人士走进社区，成为社区居民学法、懂法、守法的“普法之窗”；紫色代表圆梦堂，为有才能的居民搭建展示平台，为有求学意愿的居民创造机会，形成志愿互助交流平台。

（2）调动物业服务企业参与合力。一方面，Z镇“村改居”社区物业服务企业由原张家窝镇物业办（现已合并到社区科），统一招标、统一管理、统一监督，参与社区治理的积极性高、责任心强。另一方面，社区积极将物业企业党组织负责人吸纳进社区大党委，在处理社区事务时联动议事，使物业服务企业很好的融入社区治理体系。

（3）推进社区志愿服务工作制度化常态化。一是推广特色志愿活动。为弥补社区服务短板，整合社区内6个还迁村的平安志愿者，重新组建了一支226人的平安志愿者队伍，成为维护社区平安和谐的主力军。二是抓实在职党员责任。为切实发挥到社区报到的在职党员作用，社区党组织按照居住楼栋划分承包区，组织报到党员签订《到社区报到党员包楼栋负责承诺书》，负责自己居住楼栋的环境卫生等各项工作，以实际行动践行承诺内容。三是实现志愿者智慧管理。着眼于加强志愿者管理，社区党组织开通了手机APP“志愿者打卡器”，打造“指尖上的党建”，采取“网上动员、现场服务、打卡监督”的方法，组织党员开展志愿服务活动，有效探索了服务群众的新途径。

2.2 提升治理效能

近年来，J社区在健全社区治理体系过程中，高度重视居民参与，充分发挥民主协商作用，带动群众积极参与社区治理，凝聚居民合力，提高自治能力。下辖的6个还迁村之一西闫庄村在“牢骚会”基础上率先成立村民议事会，畅通村民参与渠道，不断提升治理效能。

（1）畅通渠道“说事”。一是上门说。党员干部入户主动收集群众各类诉求，建立微信群，设立便民热线，动态掌握群众诉求。二是定期说。在村党群服务中心设立“村民议事厅”，每月明确1个以上固定说事日，邀请村民广泛参与，所有两委干部参加，共同听取群众反映的各类诉求。三是现场说对于突发事件，重点诉求村干部要第一时间现场实地了解情况。村民反映的大事小情由党组织安排专人负责登记整理、审核把关，规范填写《村民议事会流转单》对能当场解决答复的事项认真做好解释工作，不能现场解决的事项要及时转入“议事”环节。

（2）民主协商“议事”。一是干部集体“议”。借助每周召开的“两委”联席会，认真研究提出解决方案，及时通报、催办说事事项，助每月召开的党员大会，通报上月说事事项办结情况、协商本月流转单登记事项及相关工作。二是民主决策“议”。对村级权力清单的日常管理类事项，按照规定程序集体讨论决策，对重大决策类事项，严格执行“六步决策法”。三是镇村联合“议”对需要镇协助办理的事项，由镇包村干部共同参与商议制定解决方案。同时，根据需要也可请街镇相关职能部门派员参与协商。

（3）分工负责“办事”。依托街镇、村两级智慧党建平台，一是全程代办对村级权力清单上的便民服务类事项及群众生活琐事日常家事等，由“两委”干部全程代办。二是领衔包办。对村级矛盾纠纷、应急事件和涉及村庄发展的重点民事诉求，由村干部或联系党员包办。三是组团联办。对村层级难以处理或处理不了的重大民事诉求，由街镇、村干部组团联办，必要时由包村街镇领导干部牵头，联合相关职能部门共同办理。

（4）公正公开“评事”。一是办事结果专项评。对每一件办结事项向最初提出的群众反馈，并进行满意度测评，满意的签字归档，不满意的说明原因并视情况提交下次议事会再议。二是办事结果群众评。专门设置村民议事会公告栏，对群众反映的相关事项、负责人员、办理措施、结果反馈等进行公示。三是办理结果综合评。结合农村年度考核评星和党建述职、“两委”干部年度考核测评，对村民议事会制度落实过程中的服务、作风盛效等进行综合评价。

2.3 推动治理创新

（1）抓好线下之“网”，做实网格化管理工作。J社区作为推行网格化管理工作的试点，通过不断探索，由最初每500户为一个网格变为每300户一个网格，将辖区4332户居民分为14个网格，配备14名网格员——其中8名网格员为社区社工，其他6名为村级网格员（6个还迁村统一招聘的专职网格员）；网格划分上，6名村级网格员原则上负责自己所在村村民居住较为集中的区域，便有工作开展；充分利用网格员“人熟、地熟、情况熟”的优势，入户走访，建立居民基本信息库，对辖区居民进行人口信息网格化采集，充分做到底数清、情况明。

每个网格由专职的网格员和兼职网格员并行管理。专职网格员在巡查的过程中发现的任何问题都可以利用手机APP，将照片、文字上传，由镇社会治理综合服务中心工作人员归类后转发给相关的负责单位进行跟踪处理。同时，发挥村（居）片长、楼栋长、小巷管家、志愿者等社会力量，按照“一格一员”“一格多员”的标准，每个网格选配兼职网格员，每个楼栋设治安员，实现联防网络全覆盖，协助物业维护小区安全，发现安全隐患及时向网格员汇报，帮助网格员及时掌握网格内情况，防患于未然。

（2）运用线上之“网”，推动社区治理精细化。在构建“精细化管理、人性化服务、多元化参与、信息化支撑”的社会治理格局过程中，Z镇建立了社会治理综合信息管理平台。平台涵盖了基础数据采集、实有人口管理、群众诉求收集、社会服务提供、矛盾排查化解、园林绿化、环境保护等13项工作内容，实现全镇38个职能部门、12个社区全覆盖。同时依托信息系统，建立网格巡查、事件上报、分流督办、事件处置、事件核查、结案归档闭环工作流程，实现了随访随录、即录即报、即拍即传的实时互动信息采集，推进事件处理的网上流传，切实推动了基层社会治理的智能化、信息化。

3 反思与展望

虽然经过探索，J社区初步形成了一核多元体系，一定程度上打造了社会治理共同体，但仍存在着一定的不足，需要在以后的工作中逐步完善和发展。

3.1 健全自治组织体系，在提升社会治理共同体自组织能力上下功夫

（1）筹备建立业委会。社区居委会、业主委员会、物业服务企业并称为新时代社区治理的“三驾马车”。然而，J社区并未建立业主委员会，对物业的监督职责由社区居委会筹备组和各还迁村党组织代为履行。下一步，应严格执行《民法典》规定的“居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助”和《物业管理条例》明确的“社区内全体业主组成业主大会，由业主大会选举产生业主委员会，执行业主大会的决定事项”等规定，按要求在辖区建立符合标准的业主委员会，维护业主权益、提升自治水平。

（2）增强居民参与意识。“村改居”社区居民多为失地农民，主体理性不足、政治能力贫乏、有效参与严重不足，参与意识亟待增强。一是建立相应地激励机制，可以是物质激励，如结合社区志愿服务站工作机制，将居民参与社区治理的时长进行核算，按市场兑换相应生活用品、家政消费券等；也可以是精神激励，如在文明家庭、各类好人评选中予以倾斜。二是搭建参与平台。总结西闫庄村建立并落实党务村务公开、“民情恳谈会”制度，村“两委”班子每月1日雷打不动听民意、解民忧；建立红白理事会，完善村规民约，设立文明奖励金，引导移风易俗，培育文明乡风等先进经验，在辖区各村、小区建立村民议事制度，畅通居民参与社区治理的渠道。

3.2 转变角色定位，在提升社会治理共同体专业化水平上下功夫

（1）理顺政府与社区居委会的功能定位和职责分工。社区居民委员会从性质上而言是群众性自治组织，但在实践过程中，居委会往往承担了大量行政职能，逐步演变为乡镇在社区的派出机构和行政触角。J社区也是如此，承接了政府部门转移的创文、民政、信访、安全、计生、网信、统计、妇联、残联、民宗、统战、科普、劳服等事务，社区居委会由自治组织变为政府落实行政任务的执行者，行政化倾向较为严重。下一步，要加快政府职能转变。合理定位，明确其指导、协调、服务、监督功能，而非社区治理的直接参与者。一方面，结合“放管服”改革，促进便民服务事项责权一致、同步下沉到基层，全面提升政务服务质量和社区自治水平；另一方面，加大对“村改居”社区的资金扶持力度。

（2）打造高质量社区工作者队伍，提升服务群众水平。一是规范录用制度，把好入口关选拔一批有知识、有能力、有责任感的专业型人才；二是严格考核制度，每年对社区工作者进行专业考核，从工作能力、工作态度等多方面进行评价，实行优胜劣汰，保证社区人才队伍整体水平；三是完善激励机制，提高社区党务工作者薪资待遇，对表现优秀的社区党务工作者予以奖励；四是选派优秀人才到社区任党组织书记，打破地域、单位限制，充实社区人才队伍。

3.3 完善法治保障，在提升社会治理共同体法治化水平上下功夫

早在1988年、1989年，我国就已制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对于村委会、居委会的组成和职责、选举办法、村（居）民会议和村（居）民代表会议、民主管理和民主监督都有明确规定。但直到今天，仍没有形成专门的居民议事法和社区治理创新的相关法律。这就造成了社区治理创新的各项制度、模式缺乏法律保障；例如，《西闫庄村村民议事会制度》指出，“权力清单上的便民服务类事项及群众生活琐事日常家事等，由‘两委’干部全程代办”；而我国村民委员会在治理农村的过程中是按照《村委会组织法》的规定来行使职权的，对于执行议事会的决议是没有法律规定的。也就是说，在法律框架内，对于村民议事会的决议村民委员会有权力不予执行，这就将村民议事会的决议和共识推到了缺乏合法性的尴尬境地。