农村体育公共服务“项目制”供给中的马太效应及其消解研究

秦小平

(三峡大学 体育学院， 湖北 宜昌 443002)

向公众提供机会均等、结果大致相当的基本公共服务是现代政府的重要责任。机会均等、结果大致相当也正是我国逐步实现基本公共服务“均等化”的内涵要求。自2002年中国共产党十六大以来，一直到十九大等重要会议都明确提出要把总体实现基本公共服务均等化作为我国的战略目标重要内容，而城乡体育基本公共服务均等化的实现是题中应有之义，城乡体育基本公共服务均等化的实现必须依靠有效的供给方式，在国家治理体系和治理现代化推进过程中，对我国农村体育公共服务供给的方式进行探寻，对目前的农村体育公共服务供给方式进行优化，对提升我国农村体育公共服务治理能力有重要的时代意义。我国在分税制改革以后，农村体育公共服务供给的方式在大的农村公共服务治理环境下，也逐渐由过去的科层制向项目制转变，科层制的特征是层级节制，下级服从上级命令。在中央逐年加大对地方转移支付力度的背景下，项目制已成为并将长期成为农村体育公共服务供给的主要方式[1]。项目制对有效提高农村体育公共服务水平有明显的作用，但项目制也存在诸多问题，需要进一步探讨。

一、农村体育公共服务“科层制”供给

农村体育公共服务科层制供给实质上是一种自上而下的指令性安排，在同级政府内部的横向职能划分与不同级政府纵向的层级划分对农村进行不同种类公共服务的供给，其中包括体育基本公共服务的供给等，在中央的统一部署下，目标在科层由上而下进行传递，通过农村体育公共服务政策执行实现供给目标。这种供给方式随着受众体育需求的多样化和多层次化越来越不适应现实的需求，暴露出诸多问题。

1.农村体育公共服务“科层制”供给损失效率

一般认为，政府科层制组织结构的存在主要是为了处理政府的一些日常事务，其任务目标并非单一，还包括对社会的有效管理。各级政府体育行政管理部门不仅仅要对职责所规定的日常事务进行处理，还应采取科学有效的方式对居民的体育需求进行积极的回应和解决；向农村居民提供体育基本公共服务。从实践来看，科层制组织结构能够在一定程度上保证农村体育公共服务的治理，但经常统一化的标准和内容使这种供给方式存在僵化、不能变通甚至与地方实际需求有偏差。科层制对规则的强调使其把规则看成主要的目标，在这一情况下，必将导致农村体育公共服务供给效率低下。有学者认为，科层制下的农村公共服务“一刀切”统一决策对地方政府有效管理能力会在一定程度上进行削弱[2]。同样，农村体育公共服务内容的“整齐划一”(如农村体育健身工程一个篮球场，两个乒乓球台)从经济学的角度来讲，损失了供给的效率，基层政府与上级政府信息不对称、农村体育公共服务供给方和需求方信息不对称，必然造成对农村居民实际体育需求的忽视，必然出现“供非所需”的情况发生，损失效率的同时也造成资源的浪费。由此可以看出，理论和实践都说明科层制的农村体育公共服务供给不符合农村居民的实际体育需求。

2.农村体育公共服务供给科层组织永业制致使责任意识降低

各级政府科层组织结构的行政目标是对社会进行有效的管理，为居民提供公共服务是其重要的职责和内容，所有目标最终的落实靠的是相关岗位行政人员的履职尽责。向农村居民提供均等的体育基本公共服务也必须依靠包括体育行政部门在内的政府相关机构部门行政人员，他们的主观能动性和积极性以及对政策的争取直接影响着农村体育公共服务供给的质和量，但政府科层组织是一个职业稳定的队伍，行政人员基本以永业制的形式在进行行政工作，其好处是对于不断重复且特征相似的行政工作，长期稳定的员工完成更为经济和合理，减少因组织人员的不断更新造成的成本增加。但不容忽视的是永业制造成的行政人员积极性与创造性的不断降低，系统出现毫无生气的现象。永业制在雇员没有重大失职和错误出现的情况下，政府不会解雇雇员但无视了雇员是否称职、担当与责任的问题。政府行政人员在永业制“铁饭碗”系统内往往形成无过即功的思想，对中央或上级政府的政策往往停留在“学习与开会探讨”之上，对不是上级部门考核和关注的重点领域更不会积极创造性的工作。农村体育公共服务的发展目前还没有成为体育工作的重点，这就导致了农村体育长期发展缓慢和举步维艰的现状。

3.科层制专业分工致使农村体育公共服务资源分散

在农村体育公共服务供给科层组织中，既包括横向的内部权利划分，也包括纵向的层级划分，因此，农村体育公共服务资源流动也同样遵循横向和纵向两个维度。专业分工是科层制一个重要特征，专业分工、等级制以及非人格化是政府分割管理模式形成的理论基础，并在实践中逐渐成为公共行政的普遍形式，政府在部门职责划分与分工中越来越体现出专业化，这种倾向也越来越明显，但同时也出现官僚体系部门与部门之间的隔阂，彼此之间的组织关系也出现碎片化的现象。在政府的每个部门内部，他们都会在各自的地盘上制定本部门的政策，用自己部门所拥有的资源来实现本部门的目标，在不能实现沟通与协调的情景下，都会以自己部门利益为重，甚至不惜牺牲整体利益或相互侵犯[3]。在农村体育公共服务供给中，如果单纯依靠体育部门的力量，不发挥新农村建设、乡村振兴计划等农村综合项目的作用，不依靠多部门联合治理，就必然使各部门的资源处于分散的状态，不能按统一的目标进行规划和统筹，使农村体育只见“盆景”不见“风景”。

二、农村体育公共服务“项目制”供给

农村体育公共服务项目制供给是我国在1994年分税制改革以后，中央为了缓解地方政府的财政压力，解决分税制改革带来的财权与事权不对称问题，解决农村体育公共服务缺失的背景下采取的一种治理体制，并逐渐成为农村体育公共服务供给的重要方式，弥补了农村体育公共服务科层制供给的不足。

1.农村体育公共服务项目制供给层次性代替一统性

从满足农村居民对体育基本公共服务的实际需求来说，以项目制的供给方式显然要比科层制供给更适合，相比科层制自上而下决策一统性，项目制要更具灵活性，同时对农村体育公共服务供给更具层次性。从农村体育公共服务项目的来源来说，可分为市、县(区)级和省级自立、国家部委设立三个层次，各个层次设立项目的目标和内容不同，这就有利于满足农村居民不同层次的体育需求，国家部委农村体育公共服务项目宏观，可以满足大多数农村居民的一般体育需求，这种供给具有普惠性质，可以解决农村体育公共服务从无到有的现状[4]。同时，国家部委的农村体育公共服务项目可以与新农村建设、乡村振兴计划项目相结合，有利于发挥综合项目的优势。省和市县级自立的项目更多地立足于本地区农村居民的实际体育需求和遵循本地区的体育传统，能更好地满足本地居民的体育文化娱乐需求，项目制下这种多层次的农村体育公共服务供给可以很好弥补科层制供给的一统性不足之处。

2.农村体育公共服务项目制供给促进利益多元化

农村体育公共服务项目供给的最后一公里，即最终的落实与科层制供给一样，都要靠人力资源的支撑，但与科层制不一样的是，科层制管理人员属于“永业制”，随着农村体育公共服务项目的产生到完成，具有很强的临时性和时效性。从农村体育公共服务项目供给的实践来看，项目越来越趋向于其他农村文化与旅游项目进行融合供给，项目实施中的管理人员都来自不同的机构，甚至代表不同的利益群体，尤其是现在强调多主体参与的农村体育公共服务供给，利益的多元化就越来越明显，造成了在项目实施中他们的价值观也并非中立[5]。农村体育公共服务项目制在人力资源的选配上打破了过去科层制行政人员价值中立的现状，使相关利益群体在项目制运行的过程中从政策的起点就展开了博弈，充分调动利益群体的主观能动性，同时在实施中也互相督促，也能使农村体育公共服务资源得到有效配置。

3.农村体育公共服务项目制供给使有限的资源从分散到有效配置

公共服务项目制供给实际上是国家公共服务资源的一种配置过程，农村体育公共服务项目制供给同样是国家体育基本公共服务资源在各地区的配置过程。科层制通过政府一级级自上而下层级管理实现对资源的分配，在这个过程中，由于下级政府对政策的理解与重视程度不同，很难集中有限的体育资源来实现预定的目标，但农村体育公共服务项目制供给可以直接绕开政府的中间层级，集中资源打造体育亮点，创造政绩的同时，使社会上集中矛盾在短时间内得到针对性的解决，比如农村体育长期处于空白，国家采取农村体育健身工程、文化下乡等项目，使农村体育基本公共设施及体育指导等服务从无到有，农村体育公共服务项目制供给效果立竿见影。另外，相比科层制，农村体育公共服务项目制在运行过程中，不仅能动员科层体系内部资源，还能引入市场机制，调动社会资源来参与农村体育公共服务的供给。以往科层制供给主要强调投入，忽视资源利用效率的适时评价，而项目制更强调监督与考核，有利于项目的完成及资源使用的合理。因此，农村体育公共服务项目制供给中使有限的资源从分散实现了整合，最终得到了有效配置。

三、农村体育公共服务“项目制”供给中的马太效应

通过以上分析可见，虽然农村体育公共服务采取“项目制”供给可以弥补“科层制”供给的一些不足，但我们也必须清醒地认识到，农村体育公共服务项目制供给中的马太效应不容忽视。

1.马太效应的含义

马太效应源自《圣经》寓言，一个人拥有某种东西，外界还要给他更多；而如果一个人缺乏某种东西，外界会把其所有都夺走。这则寓言是对社会穷者越穷富者越富，两极分化严重这一现象的反映。农村体育公共服务项目制供给过程中，也会出现此种现象，基础较好的农村会比基础薄弱的农村更容易获得体育基本公共服务的供给，从而使其积累了相对较多的体育基本公共服务资源，群众体育活动也会得到长足的发展，而基础薄弱的村庄将徘徊在农村体育公共服务项目供给之外，这些地区的群众体育活动无声无息。可以说，马太效应是农村体育公共服务项目资源配置的负面效应。课题组成员在农村走访发现，同一乡镇的两个村庄就会出现体育基本公共服务资源不一样的现象，东西部农村之间体育基本公共服务资源存在的差距就更为明显[6]。

对农村体育公共服务项目制供给马太效应的分析要从农村体育公共服务项目类型和我国农村的村庄类型分析入手。从农村体育公共服务项目的分配属性来看，一般把农村体育公共服务分为普惠性项目和特惠型项目。普惠型项目主要是中央或者某些部委按照平均主义原则，对符合某种农村体育公共服务项目要求的村庄实行统一的供给，如农村体育健身工程等，这些项目可以为广大农村体育的发展起到基础性的作用。特惠型项目是指为了实现某些特殊的需要，或者是为了配合其他农村项目的需要，地方政府自立或打包重组的项目，这种特惠型项目在选择对象时都会选择合适的、满足项目条件的对象，特惠型项目极易造成农村体育公共服务项目供给中的马太效应。另外，目前学界对村庄的划分一般分为一般性村庄、边缘村庄和中心村庄，中心村庄往往都是农村体育公共服务资源供给重点考虑的村庄，而边缘村庄往往被排斥在农村体育公共服务项目供给之外，介于中心村庄和边缘村庄之间地称之为一般性村庄，马太效应经常会产生于不同村庄的体育基本公共服务项目制供给过程之中。

2.农村体育公共服务项目制供给中马太效应的负面影响分析

中央及地方政府通过自上而下的农村体育公共服务普惠型项目供给，来实现农村体育发展宏观意志，在实现农村体育蓬勃发展的同时也体现地方政府的政绩。而农村体育公共服务特惠型项目供给过程中，基层政府与村庄从项目申请到项目验收互动频繁，这种互动影响着双方关系与农村体育治理样态。

第一，农村体育公共服务项目制供给中的马太效应容易使政策目标实现困难。

农村体育公共服务项目制供给的初衷是提高农村体育公共服务的供给效率，供给效率的提高依靠的是专业化的条条部门，而这些条条部门虽然能发挥其专业优势，但他们仍然属于科层体系之内，行政科层的属性决定了他们会以部门利益和政绩目标为出发点。上级政府和中央政府为了调动基层政府的积极性，常常会默许地方政府的一些农村体育公共服务特惠型项目的实施，在改善农村体育现状的政策目标下，默许地方政府打造一些政绩工程。从实践来看，税费改革后的一些基层政府主动为农村居民提供体育基本公共服务的积极性与打造政绩的冲动相比较弱，因此他们更倾向于选取几个基础较好的村庄来进行重点供给，打造精品凸显政绩，中央政府与地方政府在发展农村体育政策目标的不一致，使农村体育公共服务项目化供给异化，马太效应由此产生。对中心村庄来说，农村体育公共服务非均衡的项目制供给使农村在短时间内改变了体育公共设施短缺的现状，但政府往往注重看得见摸得着的硬性项目，而对见效慢时间长的软性项目不感兴趣和忽视，使农村体育公共服务供给常常出现供需偏离，这种马太效应对供给效率的提升非但无益，反而使有限的资源造成巨大浪费[7]。对非中心村庄来说，长期申请不到体育基本公共服务项目，致使这些村庄与中心村庄的差距不断拉大，不公平和不公正带来的不满情绪必然体现在社会生活的方方面面，体育基本公共服务均衡发展的政策目标在农村社会内部也不能得到很好地贯彻落实，马太效应使得各方的政策目标都实现困难。

第二，农村体育公共服务项目制供给中的马太效应会消解乡村治理秩序。

和城市治理相比，由于乡村是熟人社会，故而乡村治理有一定特殊性，无论是在治理理念或是治理手段与方法上都与城市治理有较大的差别，城市和乡村也有着不一样的治理秩序。在我国广大农村中的中心村庄，他们是各级政府农村体育公共服务项目供给的重点，承接了大量的农村项目，成为地方政府的政绩与形象工程，对来自不同部门的各种检查评估村干部都要花费大量的人力物力争取在检查中通过。另外，对农村体育公共服务项目所要占用的村庄资源所涉及的不同利益主体需要不断地进行沟通协调与博弈，而对村庄资源(人、财、物)的占用与消耗是一个长期动态的过程，这与一些农村体育公共服务项目化供给所追求的短期效益特征必然产生冲突与矛盾，为了完成上级政府的项目任务，基层政府有时候不得不采用“花钱买平安”的手段进行治理。农村体育公共服务项目化供给一般要求地方政府或基层政府甚至乡村有一定的配套资金，这一条件往往是项目申请时的基础条件，有的村庄为了拿到项目，不得不动用有限的集体资金甚至通向集体负债之路。以上情况都对中心村庄的治理秩序在一定程度上进行了消解，对其治理样态也有较大的负面影响[8]。而对广大农村的非中心村庄来说，他们在农村体育公共服务项目化供给中长期被忽略，在农村体育公共服务项目供给中获益较少，村庄之间的差异较大，因此对村干部无法争取到项目产生不满情绪导致其他工作上的不配合。而非中心村庄的村干部对地方政府也会因为农村体育公共服务项目长期争取不到而对乡镇事务不积极、不主动甚至联合抵制，乡镇行政事务由于一些村干部的消极对待难以实施。长此以往，马太效应使基层政府、村干部与村民之间的关系疏远，治理样态受到严重的负面影响。

四、农村体育公共服务项目化供给中马太效应负面影响的消解

通过以上分析，农村体育公共服务项目化供给中马太效应的产生，主要源自基层政府在压力型考核体制下，需打造亮点以追求自身政绩效益的最大化，而农村体育公共服务项目“条条”式资源输入方式使基层政府有着很大的自由裁量权。由此，主要需从基层政府的考核体制和资源的输入方式两方面来消解农村体育公共服务项目供给中马太效应的负面影响。

1.改革农村体育公共服务发展考核制度

我国地方政府在压力型考核制度下，都是以经济建设为中心，在体育领域是以金牌为中心，在社会体育发展考核中主要以可以量化的体育硬件设施为重点，对无法量化、看不见摸不着的体育指导等服务所占的比重很低，在农村体育公共服务的发展上，由于农村体育公共服务的发展无论在认识程度还是重视程度上，远赶不上农村社保、农村义务教育等公共服务，因此，农村体育公共服务在地方政府考核中的比例很低，甚至不做硬性要求[9]。此种情况也给了地方政府通过自由裁量权来重点打造亮点工程，为马太效应的产生提供了空间，因此对农村体育公共服务发展的考核制度需要进行改革。

一是要提高农村体育公共服务发展在农村经济社会发展考核体系中的绝对比重，同时要创建农村体育公共服务供给指标、民主参与指标、居民满意度指标、农村体育政策有效性等指标在内的综合评价考核指标体系。

二是在以农村“块块”为单位进行体育公共服务项目供给时，要建立地方政府在农村体育公共服务项目供给中的具体工作考核内容，如农村体育公共服务项目资金使用的考核、农村体育公共服务项目决策与监督的考核、农村体育公共服务项目指导服务的考核以及农村体育公共服务项目落实与验收的考核等。

三是建立科学的农村体育公共服务项目制供给考核办法，农村体育公共服务项目制供给区别于经济发展，一些农村体育公共服务项目很难用数字来加以衡量，因此，要淡化数字化的农村体育公共服务项目化供给考核方式，强调和注重农村居民对农村体育公共服务项目实施的满意度，注重实际效果，减少数字游戏。

最后要实行农村体育公共服务项目制供给责任追究机制，对于没有实现项目预期目标，没有通过绩效考核的部门要进行责任追究或行政处罚，防止农村体育公共服务考核流于形式。

2.改革农村体育公共服务项目资源输入方式

农村体育公共服务普惠型项目与农村体育公共服务特惠型项目相比，农村体育公共服务普惠型项目主要是通过自上至下的政府层级进行运作，普惠型项目一般都具有技术性与专业性的优势，层级的运作方式能够发挥农村体育公共服务项目制技术理性的监督功能，虽然自上而下的普惠型项目具有先天的不足，无法避免出现供给与需求不能契合的状况，但也能在一定程度上实现农村体育公共服务项目制“保基本”的初衷[10]。马太效应主要产生于运作在地方政府与乡村中的特惠型项目，农村体育公共服务特惠型项目供给过程中出现的马太效应使得供给效率降低，因此有必要对运作于地方政府和乡村间的农村体育公共服务项目资源的输入方式进行改革。

要改变过去“条条”分割输入为以“块块”输入，以“块块”为单位，按照“块块”之内农村居民的人数多少来配备相应数量的体育公共服务资源，再由村民通过民主决策的方式决定体育公共服务资源的投向。农村体育公共服务项目这种输入方式，可以改变过去靠个人能力“跑项目”的状况，农村体育公共服务项目资源直接由中央到村庄内部，由村民集体决策资源使用的同时，也激发了村民参与农村体育公共服务项目的积极性和主动性。在这一过程中，地方政府尤其是乡镇一级政府要负担起项目技术的指导、决策与实施的监督、项目的审核验收等工作，确保农村体育公共服务项目资金使用的安全性、有效性。在对农村体育公共服务项目资源输入方式进行改革的同时，还要建立农村居民体育公共服务项目需求表达机制，并建立通畅的需求表达渠道，让农村居民都能通过一定形式来表达自己的需求偏好，从而保证农村体育公共服务项目以需求出发。村委会要向所有村民宣传农村体育公共服务项目的有关政策，资金使用办法与额度，动员村民积极表达个人需求偏好，对相关信息进行收集并梳理讨论，对商讨结果及时向村民说明，根据收集的意见及时进行调整，保证农村体育公共服务项目资源使用得到大部分村民的认可，最后上报上级政府，启动项目招投标等工作。只有这样，才能使农村体育公共服务项目制供给中的负面影响得到消解。