国家示范性高职院校建设项目运作机制与治理逻辑

陈正江

摘要：项目作为一项重要机制为国家示范性高等职业院校建设搭建了运作平台。本文以政府和高职院校两种既对立又互补的视角，观察与描述示范建设项目的生成和实施，分析项目制下政府和高职院校不同的运作机制和治理逻辑及其相互作用的复杂过程和结果。通过项目平台，政府外在激励与高职院校内生动力得以聚合，从而达成整合高职教育资源、推动高职院校发展的目标。

关键词：示范建设；项目制；高职院校；运作机制；治理逻辑

一、问题的提出

20世纪80年代以来，随着我国教育体制改革的深入推进，职业教育领域发生了一系列新的重大变化，高等职业教育（简称高职教育）的兴起和发展尤其引人注目。而在高职教育发展过程中，最受瞩目的事件则非国家示范性高等职业院校建设（简称示范建设）莫属。示范建设自2006年启动，到2015年最后一批院校完成验收，在全国1300多所院校中遴选建设100所示范院校，100所骨干院校，旨在提升高职院校办学基础能力，完善高职院校办学体制机制。经过两个阶段历时十年的实施，达到了预期的成效，为我国高职教育发展创造了良好的外部条件，为高职院校发展开辟了全新道路。

美国管理学家格雷厄姆指出：“项目是适应环境变化的普遍方式。”[1]作为新旧治理体制衔接的一个重要机制，项目是示范建设重要的载体和平台。依托项目所具有的信息交换、资源配置和利益分享等功能，政府政策意图与高职院校发展意愿得以聚合。项目制反映出政府行政方式和高职院校办学模式的调整，其作用发挥远远超越了作为一项技术性管理手段的价值，更涉及到政府和高职院校围绕项目的运作机制和治理逻辑等关键性议题。基于此，本文以政府和高职院校两种既对立又互补的视角，对两者围绕示范项目所生成的文本和形成的实践进行观察与描述，分析它们不同的运作机制和治理逻辑及其相互作用的复杂过程和结果。

二、政府视角：项目的政策与治策

示范建设作为一项重要政策，科学决策和稳步实施是这项任务得以持续推进并取得成功的重要保证。一项教育改革的成功在很大程度上取决于教育规划方案的科学性、合理性，但选择什么样的方案则又取决于规划决策的主体及其决策模式。[2]作为一种教育公共品，项目是实现“自上而下”资源配置的载体，项目的政策与治策的目标是通过对改革措施作出计划性的制度安排，使项目建设的运作机制更加规范，治理逻辑更趋清晰。

（一）项目政策文本

示范建设项目实施长达十年，时间跨度大， 空间覆盖全国所有省、直辖市和自治区。因此，权威性的政策文本对项目建设的指导意义不言而喻。本文将对三个最重要的项目政策文本进行简要分析。

1.《国务院关于大力发展职业教育的决定》。2005年11月，国务院召开全国职业教育工作会议，颁布《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）（以下简称《决定》），提出实施职业教育示范性院校建设计划，在整合资源、深化改革、创新机制的基础上，重点建设高水平的培养高素质技能型人才的100所示范性高等职业院校。会后，教育部、财政部和国家发展与改革委员会经过多次研究协商，达成共识并形成工作方案，于2006年6月向国务院报送了《教育部、财政部和国家发展与改革委员会关于落实<决定>，加强职业教育基础能力建设的报告》，明确由财政部安排50亿元，支持包括示范建设在内的四个计划，其中安排20亿元用于推进示范建设。

2.《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划 加快高等职业教育改革与发展的意见》。2006年11月，教育部、财政部联合发布《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划 加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高[2006]14号），并于2006年11月13日联合召开示范性高职院校建设计划视频会议，启动实施“国家示范性高等职业院校建设计划”（以下简称“计划”），从2006年至2010年重点支持建设100所高水平示范性高职院校，按年度、分地区分批推进。这一阶段的目标任务为通过实施“计划”，使示范院校在办学实力、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，特别是在深化教育教学改革，创新人才培养模式、建设高水平专兼结合专业教学团队，提高社会服务能力和创建办学特色等方面取得明显进展。发挥示范院校的示范作用，带动高等职业教育加快改革与发展，逐步形成结构合理、功能完善、质量优良的高等职业教育体系，更好地为经济建设和社会发展服务。

3.《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》。2010年6月，教育部、财政部联合发布《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》（教高[2010]8号），这一文件既是为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2012-2020年）》而出台的配套政策，也是在肯定示范建设取得显著成效的基础上，进一步推进实施“计划”，新增100所骨干高职建设院校。这一阶段的目标任务为通过推动地方政府完善政策、加大投入，创新办学体制机制，推进合作办学、合作育人、合作就业、合作发展，增强办学活力；以提高质量为核心，深化教育教学改革，优化专业结构，加强师资队伍建设，完善质量保障体系，提高人才培养质量和办学水平；深化内部管理运行机制改革，增强高职院校服务区域经济社会发展的能力，实现行业企业与高职院校相互促进，区域经济社会与高等职业教育和谐发展。

（二）项目运作机制

当然，项目不能仅仅停留在政策文本层面，它必须依靠具体的运作机制才能落地实施。在我国现实国情条件下，各级政府是各类推动经济社会发展项目的最重要的供给主体。随着政府职能逐渐向提供公共服务的转变，项目逐渐成为政府公共服务体制的重要载体。在国家大力发展职业教育的主题背景下，政府在考量高职院校发展实际需求的基础上，发挥其宏观引导作用，制定规则和监督执行，以保证竞争的公平和兼顾各方利益平衡，以项目为载体启动实施示范建设一系列的过程和行为，这种对各项具体举措和程序的有序积累即体现为一种运作机制。

1.竞争遴选机制。竞争探讨的是项目激励和约束之间的关系，这在一定程度上打破了以往平均配置高职教育资源的格局。项目采取院校申报、地方部门推荐、专家评审立项的方式，院校间的竞争贯穿于预审、申报、评审、公示、立项等环节。以示范院校遴选程序为例，单这一程序就有预审、论证、推荐、评审、公示、公布等环节。在评审环节中采取现场陈述和答辩的方式，项目院校院（校）长及其举办方和重要产学合作单位代表参加，院（校）长们对项目建设的基础、目标、思路与举措进行陈述，举办方和重要产学合作单位代表对项目建设政策支持和资金保障等条件保障作出承诺，专家则根据“办学定位准确、产学结合紧密、改革成绩突出、制度环境良好、辐射能力较强”等标准提出问题并要求回答。这使项目院校院（校）长的领导能力和执行能力不断经受着考验，同时通过施加压力和院校间的竞争来促进绩效与质量的提高。

2.滚动实施机制。竞争性的制度建构在很大程度上调动了高职院校开展示范项目建设的积极性，与此同时，对于一个实施时间跨度长达十年的项目而言，渐进性的推进机制更显重要。自2006年启动示范项目后，政府采取分年度、分步骤的方式推进实施。2006、2007和2008年分别启动28所、42所和30所院校的项目建设并于2009、2010和2011年分别完成三批次100所示范院校项目建设验收工作。在决定继续推进示范建设后，2010、2011和2012年分别启动40所、30所和30所院校的项目建设并于2013、2014和2015年分别完成三批次100所骨干院校项目建设验收工作。每一批院校的项目建设周期为三年，这与高职院校的学制相一致，中央财政对入选示范院校实行经费一次确定、三年到位，项目逐年考核、适时调整的做法，采取这种滚动实施的做法实现了与高职院校人才培养模式的有效衔接，有力推进项目建设。

3.专项支持机制。示范建设是我国新时期新阶段高职教育的改革工程和质量工程。[3]如果没有国家和地方政府财政专项的支持，示范建设项目是难以持续和完成的。政府运用公共财政支持示范建设并以项目方式配置资金，而高职院校通过项目反映其发展诉求与资金需求，这就使得自上而下的政府资金供给与自下而上的资金需求得以对接。这些项目资金支付大多由“条线”部门采取专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，而高职院校则需要通过申请项目的形式来获得转移支付，项目资金实行专项支付和专款专用。对于项目院校，中央财政按校均2000万元安排建设经费，并要求地方政府向批准立项的院校建设项目配套投入。随着自上而下项目建设资金规模的扩大和管理监督手段的使用，各种以项目管理为中心的政策、制度和机制建立起来。

4.过程考核机制。与专项性财政资金支持相配合的是目标管理与绩效考核。因为项目实施不应仅仅依靠卢曼式的“信任”，而应通过标准测试、绩效评价和奖励惩罚等一些强制性的外部规定，对院校的内部项目建设起到积极的作用。2007年6月，教育部、财政部联合颁布《关于国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法的通知》（教高[2007]12号），对示范项目的申报评审、组织实施、资金管理、监督检查与验收评价等方面作出明确规定。教育部、财政部联合成立示范建设项目管理办公室，建立项目动态管理的工作机制。在日常管理中，根据项目院校建设方案和任务书确定的预期目标和监测指标进行全过程的监测，并通过简报形式及时反馈，同时接受教育、财政、审计、监察等部门对项目实施过程和结果进行监控、检查和审计，上述机制成为推进示范项目顺利实施的重要制度保障。

（三）项目治理逻辑

1.示范带动。在大力发展职业教育的主题诉求下，示范建设是政府面对高职院校发展需求，以政策和资金供给支持项目建设的一个过程。政府通过政策文本发出清晰的指令，其遵循的原则是“中央引导、地方为主、突出重点、协同发展”。政策定位虽是重点支持一部分高职院校项目建设，但其意图是通过示范建设，打破“千校一面”的同质化发展格局。示范性院校做发展的模范，改革的模范，管理的模范，总结出可借鉴可复制可推广的经验、模式和制度，从而调动更多高职院校主动改革的自觉性和积极性，变 “要我改”到“我要改”。这样，在提高的指导下普及，在普及的基础上提高，引导带动全国所有的高职院校加快改革和发展。

2.效率导向。示范建设是国家优化高等教育和职业教育结构的重要举措，政府在示范建设中更多关注高职院校建设绩效的实现，因此在这个过程中政府的项目治理逻辑具有明确的效率导向。这其中存在的“一个关键的假定就是通过减少管理过程中规划项目的创新性和环境的不确定性与执行机构的管理能力之间的差距，计划者可以在设计阶段显著地提高规划发展计划的实施水平”[4]。因此，一方面，政府通过广泛的宣传和动员来引导院校对项目政策文本进行更充分的理解，基于实用主义的考虑，遴选出对示范项目作出即时和有效反应的院校；另一方面，它通过明确的原则以及能够检查各方行为的规则，测试的是谁能最有效地做目前的任务，以确保项目能够得到实施和执行。

3.间接控制。政府虽以制度形式对示范项目管理职责等方面作出了明确具体的规定，并通过进行年度绩效考核、分期安排经费、验收挂牌的操作程序予以保障，但这些管理尽量采用间接促进的方式而不是直接控制的方式。事实上，对于示范项目而言政府更适合做投资者而不是管理者，由此衍生了政府由全面干预到间接控制的思维转变，这与其推行简政放权的改革逻辑也相吻合。政府对项目实施过程进行信息采集和绩效监测，对项目执行情况好的院校实行奖励，而对年度绩效考核不合格的院校，终止立项和支持，对后者的这种“反向激励”的问责在示范计划实施过程中表现为给予部分院校“暂缓通过”的评价结论来督促其整改提高。

三、高职院校视角：项目运行机制与治理逻辑

示范项目如果只是政府的一厢情愿，而没有高职院校的参与，势必难以取得持续成效。因此与从政府视角的考察相对应，我们同样强调示范项目的承接者和执行人——高职院校的视角来研究项目运行机制与治理逻辑。

（一）项目运行机制

1.项目建设动员机制。示范建设的宏观社会背景是我国经济转型和产业升级，这对高职院校而言，既是挑战，也是机遇。正如示范建设决策亲历者张尧学所说：“计划是件相当大的事情，项目立项，对于高等职业教育来说，是件振奋人心的大好事。”[5]在示范建设前，高职院校的项目主要集中于少量的纵向科研项目，而在教学改革、专业建设、课程开发等领域鲜有项目，导致教育教学改革推进较为缓慢。对于长期积淀下来的带有显著历史和文化特征的高职院校而言，示范建设不啻是“一场革命”。在政府因势利导下，高职院校积极跟进并组织动员，因为只有集体的想法才能动员组织的一切资源。这种集体的想法能够导致一种集体的转化，而这种集体的转化才是一场真正革新所要具备的条件。这反映在院校对项目的认知、宣传、动员、内聚、重组与整合等多个方面，使师生和利益相关者更好地理解、消化和吸收校企合作办学理念和工学结合人才培养理念，从而将项目建设转化为师生和利益相关者共同参与的公共事务。

2.项目文本生成机制。示范建设是一种确定目标并进行决策与行动的过程，项目是以可行性策略解决实际问题的一种载体。作为高职院校的“质量工程”，示范计划各项任务必须具体落实到高职院校的具体建设项目中并通过项目建设文本建立可信承诺。这里所说的项目建设文本主要包括《项目建设可行性报告》、《项目建设方案》和《项目建设任务书》，这三个项目文本成为高职院校的项目运作的制度依据。《项目建设可行性报告》对院校的基础条件和实际需求进行分析和评估，论证项目的真实效用和实现可能。《项目建设方案》对项目的建设目标、主要任务、经费安排、保障措施和建设绩效等方面作出全面系统的安排。《项目建设任务书》是将《项目建设方案》目标分解，详细记载建设内容、监测要点等具体事项，作为示范项目建设的执行依据，《项目建设可行性报告》、《项目建设方案》和《项目建设任务书》的编制、论证和修改考验着各所高职院校的神经。项目文本确立了资源配置与权利运作所依赖的路径，同时载明了利益相关方的职责与义务，具有绩效评价和考核问责的制度效力。

3.项目管理监测机制。项目制就是以从项目的申报到实施的全过程为工作核心，以项目预期目标的实际完成情况为考核内容，根据考核结果对项目负责人及项目团队予以评价和奖惩的一种管理模式。实践证明，一个组织的成功与否取决于其管理项目的水平，因此，项目管理与监测对于完成一个项目是必要的。示范建设前，高职院校对运用项目管理作为推动教学改革和提高管理效能的手段认识不深，几乎很少进行项目可行性研究、过程管理和验收评价等方面工作。如果说职业教育所强调的工学结合是一种“做中学”的话，项目管理也是一种“做中学”。院校通过项目管理和监测，收集反馈建设信息，对照项目目标，发现实施与预期不符之处，以便迅速查找原因并采取应变对策。通过指标分解、内部控制、外部监测三位一体的过程管理，强化绩效意识，使项目责任得以体现和落实。

4.项目反馈改进机制。项目建设过程伴随着对资源变化的反馈，高职院校根据其办学定位，通过竞争合法地获取和运用项目资源，基于内部改革要求和外部竞争压力确定建设目标，设计建设任务。在项目建设实践中，在对《项目建设建设方案》和《项目建设任务书》的预期目标和监测指标进行全程监测的基础上，高职院校普遍运用会议研讨、集中培训、验收评估、内部简报等形式及时反馈项目建设情况，这种动态反馈改进机制能促使项目责任者更注重项目建设的范围、时间、成本、质量的管理。而对于项目建设中出现的问题，通过反馈改进机制，使项目责任者对政策文本理解得更透彻，对实践操作把握得更精准，确保达成项目建设的既定目标。

（三）项目治理逻辑

作为项目承接者的高职院校是示范建设的各个结构点，而项目是规范内外各级权利义务关系和资源配置关系的载体。每一所高职院校都是理性的行动者，对于示范建设这样的项目，高职院校需要根据成本与收益之间的权衡作出决定，并能够在不同的基础和需求情况下对项目政策所包含变量作出预测。

1.能动性的制度建构。院校是项目的最终承担人和执行者，从政府视角出发的统一性的项目治理逻辑有可能忽略甚至无视院校的实际条件和个性需求。正如美国社会学家詹姆斯·S·科尔曼指出的那样，制度受益者与目标行动者在不同制度中具有的相互关系就规范而言，有与之相关的行动者，他们的行动或可能从事的行动是规范的焦点行动。因而拥有控制焦点行动权利的行动者称为规范的受益者。这些人可能是规范的倡导者，也可能仅仅是维持前人创造的规范。[6]项目建设在院校很大程度上通过自下而上的方式进行，他们也想方设法地通过展示本校的人才培养与地方经济社会发展的关联性和贡献度，对制度供给施加压力，使政府能够接纳他们不同的利益诉求，通过这种形式的能动性的制度建构所形成的项目文本能做到逻辑自洽。

2.自主性的组织学习。作为一种行政配置与自主建设的制度安排，一方面，项目带有政府“指定任务”的性质；另一方面，院校在项目建设时有可能加入更多的自己的意图与利益，获得更多的自主权。在这个意义上，项目既是“外生的”，也是“内生的”，是“自上而下”和“自下而上”的结合。有研究者指出，组织学习是高职院校新能力生成与组织变革的重要机制，但该机制的作用效果受到高职院校领导与组织管理体制、资源获得与激励机制、既有知识和可能获得的知识等因素的影响。[7]示范项目的组织学习侧重点在前后两个阶段有所不同，第一阶段侧重于院校办学基础能力建设，第二阶段侧重于院校办学体制机制完善，这顾及到院校的发展阶段和资源条件，是一种因时而动和因地制宜的做法。在示范项目推进实施中，政府与项目院校、项目院校与项目院校、项目院校与非项目院校之间不断发生着观念和规范的影响和传递，产生了强大的激励和学习效果，这种效果随着过程性评价、阶段性评价和终结性评价不断呈现出来即产生示范效应。

3.策略性的行动逻辑。为了便于开展示范建设实施管理，政府通常采用标准化的制度规范予以保障，这有助于维护统一性的权威控制。但每一个高职院校在整个国家示范计划实施过程中都是一个局部决策者，政府与高职院校之间的博弈与互动都通过项目平台进行。有研究者指出：“一定程度的压力能够克服隐蔽环境里人类满足环境的本性和避重就轻的工作态度。” 面对具有内部和外部具有复杂利益的各类群体行动者，需要采取激励与约束的手段推动利益因素作用于他们，一方面，通过项目的内部控制——《示范院校项目建设方案》，形成基本激励；另一方面，通过项目的外部控制——《示范院校项目建设任务书》，形成基本约束，从而通过这种策略性的行动实现利益调整与再分配的干预。

四、讨论与反思

我们以示范项目为切入，从政府和院校的视角讨论项目文本和实践，项目的运作机制与治理逻辑正是在政府和院校这两个行动主体共同参与下发展和演变的。政府的行政指令、高职院校的资源运作以及政府与高职院校之间的关系互动，都通过项目制这种主导逻辑来决定。

第一，动员型的项目建设。依托项目制，政府和院校建立了一整套自上而下的动员型建设计划体系。项目作为一种制度枢纽，主导着政府与高职院校、高职院校之间以及高职院校内部的结构关联，从中央到地方、从政府到高职院校，由此统合形成上下之间动员、中介与反馈等一系列动态的运行机制。中央政府提出和启动示范计划，通过自上而下地发布重大政策及重要事项，如通过新闻发布会的形式，动员院校积极参与示范建设项目申报。高职院校则在项目的明确意图下，体察到中央与地方政策变化的动向和要害，表达自身意愿以及示范项目对发展的重要性，从而在既有利于自身利益又充分利用国家政策的背景下，开始一场场追求收益最大化的竞争行动。通过项目，加之在广泛内外部动员的基础上，这种冲动和热情被一步步地培育和调动起来。

第二，竞争性的项目运作。项目资源的配置必然产生竞争， 这体现在项目申报、评审、管理、验收和评价等各个操作环节和运作程序当中，这使得竞争必然成为一个普遍调动高职院校积极性的手段，同时，竞争造就了高职院校以项目为核心的建设高潮。当然，这种竞争在激励院校发展动力的同时，也在一定程度上造成院校发展的新的不平衡。不同类型、不同基础和不同发展阶段的高职院校在竞争中表现不一，有些院校不能完全理解认同校企合作办学理念和工学结合人才培养理念并将其消化、吸收和应用；有些院校在文本上花的时间多，在具体的项目建设上下的功夫少，在实践中存在硬套项目建设标准，甚至出现削足适履的情形。同时，示范建设资源分配的分化导致高职院校间的平衡被打破，形成了强者相对更强，弱者相对趋弱的差序格局。高职院校间的分野与差距容易导致身份固化，损及高职院校办学的自主性和能动性，既不利于培育院校发展的内生动力，也不利于竞争机制持续发挥效用，我们需要对这些问题和争议进行认真检视。

第三，专项化的资金配置。教育政策的有效需求的界定一方面要考虑政策需求主体利益及其教育责任，另一方面要考虑政府对于政策的资金配置与支付能力。中央政府掌握着项目在各个产业领域院校的支付重点的决定权，通过项目的形式承载和分配资金，表明其政策导向。与此相对应的是通过授予地方配套权，明确要求承担项目院校所在地的地方政府以资金配套的方式给予支持。这种管理条线结构有利于专项化的资源配置，增强财政资金运行与管理的有效性。但这种中央政府直接面对承接项目的高职院校的格局使得地方政府的权力在一定程度上受到抑制，不利于其统筹发展区域高职教育作用的发挥。此外，这种资金配置与支付主要以院校拨款的形式进行，不可避免地导致资金自动地集中到相对少数的高职院校，但这种集中又是必然的。

第四，常态化的项目生成。示范建设这种由政府主导推动高职院校发展引起的动态过程，侧重于自上而下的发动。而由于高职院校存在条件差异，一拥而上的项目建设使学校中出现太多的互不关联、片断性、不完整且肤浅的项目，甚至经常会存在一种矛盾的现象，即一些接受抑或被迫接受每项政策及进行革新的高职院校，实际上却存在着过多项目或无意义项目的问题。加拿大教育家迈克尔·富兰指出，通过发展共享的意义，我们才能找到解决问题的方法，个人的和集体的意义与行动之间在日常情境中的接口处是变革得以成功或失败的地方。对于示范项目建设，我们不应只关注其产生的标志性成果，而应强调常态化的项目促进机制的形成。事实上，从办学基础能力建设到体制机制完善，都是发展共享的意义的举措，因为这才真正体现了项目建设的真义，即由资源要素投入驱动转变为机制创新驱动。要解决这种重复建设的问题，迫切需要加强资源整合，在实践中构建适合的项目并创新实施方式，而这恰恰孕育着制度建构和组织变迁的契机。

五、结语

示范建设为高职院校发展自觉开辟了道路，项目为推进示范建设搭建了一个制度和治理平台，同时也成为示范建设最重要的体制机制成果。在项目制下，政府和高职院校更多表现为对立又互补、竞争又合作、控制又反控制的关系。本文重点关注示范项目的运作机制与治理逻辑，虽然存在着院校地区差异、办学模式差异和个案局限性等复杂情状，决定着本文的结论不能作为推导项目建设对高职院校总体效应的依据，但本文提出的问题具有一定的普遍性，它们并不只发生在示范建设实施中，也不只反映在项目建设这一事项上。建设中国特色高职教育是一项长期的任务，在当前创新发展高职教育的背景下和政府推进简政放权“放管服”的进程中，本文的结论不仅可能对确定新建设项目的意义有所启发，还有助于使项目与改革计划保持连贯一致。通过借助寻求对过去十年高职教育示范建设的理解，引领高职教育未来十年的创新发展。

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（责任编辑 钟嘉仪）