当前农地经营权抵押中存在的问题及对策研究

杨 茜

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

2015年底，全国人大授权232个试点地区允许其以农村承包土地经营权进行抵押贷款，在“三权分置”背景下放宽了对农地经营权抵押贷款的法律束缚，为引导农地规范有序流转、促进农地规模化经营的融资问题提供了解决路径。经过三年试点，新修订的《农村土地承包法》明确规定，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案，为农地经营权抵押提供了法律支撑，但其在具体实践中却存在较多困境。

1 农地经营权抵押中存在的问题

1.1 抵押物价值评估难

农地经营权作为重要的土地权利分支，能用其进行抵押贷款激活了农地的财产属性，也顺应了放活经营权的要求。但是经营权是抽象的土地权利，而非实物，在当前缺乏相应价值评估机构和专家的背景下，抵押物价值评估的常用方法是简单根据农地流转价格计算，存在一定程度上的失真，抵押物难以被专业、科学、公正评估。

1.2 抵押物处置难

首先，抵押物处置在法律层面存在风险。尽管各地区为推行农地经营权抵押贷款业务提供了政策支持，但银行作为资金来源主体，对于违约时抵押物能否处置存有疑问，地方法律也难以通过司法程序进行抵押物拍卖。其次，抵押物处置实际操作存在困难。由于当前我国农地产权交易市场尚不完善，交易案例较少，当抵押贷款出现违约情况，银行很难有效处置抵押物，可能会造成抵押物积压在银行内部，出现农地撂荒贬值等问题，大量不良贷款的积累也会增大银行的资金风险，制约农地经营权抵押融资业务的顺利进行。再次，农业生产的长周期特征也为抵押物的处置增加了难度。

1.3 配套制度不完善

当前，土地经营权抵押贷款配套制度不完善，主要体现在以下两个方面：一是缺乏专业的服务机构。农地抵押贷款的顺利推行需要专业、完善的服务体系，但当前却缺乏专业性的土地资产评估机构和专业从业人员，导致农地价值评估工作开展困难；二是政策性金融和农村社会保障机制不完善，在风险防控和多主体的利益保护方面存在不足，影响着农地抵押贷款的顺利实现。

1.4 过度依赖政府

法律上的支撑提高了农地经营权抵押贷款的资金可得性，但是农业生产本身存有的长周期、高风险特征会使得贷款具有风险性，为了打消银行顾虑，许多地区通过财政为农地经营权抵押贷款兜底，但是过度的依赖会使得其无法达到促进农村资本市场健康发展的目的。政府推动的各地抵押试点都走不出“假抵押”、“变相抵押”怪圈，政府财政对规模经营主体的贷款进行利率补贴，使贷款在本质上类似于地方政府担保和补贴下的政策性贷款，如果政府补贴力度减少甚至取消，农地经营权抵押贷款能否市场化仍是未知。

2 破解农地经营权抵押问题的对策建议

可以从市场、政府和中介组织三个方面规范农地经营权抵押，破解推行过程中的难题和困境。

市场方面：一是建立起专业的农地经营权价值评估机构，培育一批服务于农地抵押贷款的专业从业人员；二是建设规范化、制度化的农地流转市场，降低抵押物的违约处置成本，提升抵押物处置便捷度。

政府方面：一是完善相关法律法规，明确土地经营权的抵押权能，细化事前、事中、事后的制度设计和规则建设，为农地经营权抵押贷款加固法律保护伞；二是更好发挥政府在市场监管、规范和风险防控方面的作用，逐步从主导者退居为服务者。

中介组织方面：积极引入多元主体参与信贷市场、创新农地经营权抵押模式，采取“风险基金+农地经营权抵押”、“农业担保公司+农地经营权抵押”或“保险+农地经营权抵押”等多种农地经营权抵押模式等，以降低农地经营权抵押贷款的风险，缓解当前农户面临的信贷约束，提高其生产经营能力和福利水平。