农地规模经营法律规制的理论阐释与制度重构

李新仓

民法典作为民事百科全书，明确将土地经营权规定为物权，间接确立了以土地经营权为核心的农地权利结构。农业适度规模经营是促进乡村振兴的着力点。实践证明，农地规模经营具有“适度性”和“风险性”，规避农地规模经营风险的关键就在于准确把控农地规模经营的“度”，准确界定农地规模经营的“适度性”。市场是资源配置的核心模式，在市场经济条件下，农地规模经营要坚持以适度性原则把控农地规模经营的“度”。党的十九大报告提出乡村振兴战略，在全面实施乡村振兴战略的背景下，以农地规模经营法律解析为逻辑起点对农地规模经营进行法律规制，在此基础上根据规模经济效应，通过增设农地规模经营激励性规制制度，完善农地规模经营市场准入等法律制度，完善我国农地规模经营法律规制的理论制度架构，推进农业供给侧结构性改革。

一、问题的提出

民法典重在保护私权利，为农地规模经营提供制度保障。“三权分置”是优化农地资源配置，实现农地适度规模经营，让农民尽享土地制度改革成果的重要政策。农地规模经营法律规制的研究有利于发展壮大农村集体经济，为农地规模经营法律规制提供制度重构模式。

关于农地规模经营法律规制的研究，笔者对相关文献进行了系统梳理，发现当前学术界对农地规模经营法律规制的研究主要集中在以下方面：一是对农地规模经营法律规制的正当性研究。学者们普遍认为，农地规模经营壮大了农村集体经济，其本质是通过规模经营推动农业现代化生产，优化配置农地资源①中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集》第2卷，北京：人民出版社，2012年，第23-78页。。在此基础上，有研究指出，农地规模经营是中国农业发展的主要模式，通过农业的有效供给优化融合农业生产要素②黄延廷：《论导致农地规模化的几种因素——兼谈我国农地规模化的对策》，《经济体制改革》2010年第4期。。二是关于农地规模经营法律规制模式的研究。有学者指出，产权制度、市场激励、控制规制属于典型的农地规模经营法律规制模式，并提出成本收益比较法是研究农地规模经营的重要方法，并在此基础上剖析相关法律规制模式的制度功能和制度缺陷③Cremer Jacob T.，"Fighting the Lure of the Infinite Lease Conservation Easements at the Urban Fringe"，Jour⁃nal of Environmental Law Report,2010,40(7):10687-10695.。还有学者认为，市场机制作为农地规模经营的调整方式，其本质是私权机制，主要通过市场机制实现农地规模的经济效益④Johnston,R.A.& M.E.Madison，"From Land Marks to Landscapes:A Review of Current Practices in the Transfer of Development Rights"，Journal of the American Planning Association,2015,63(3)：365-378.。三是关于农地规模经营“适度”研究。“适度”是农地规模经营的重要判断指标。有学者根据城乡收入均等化的标准，指出农地适度规模的标准是107.3亩/户⑤邵海鹏：《农地适度规模经营应为107.3亩/户》，2018年5月8日，https://www.yicai.com/news/5421204.html.；也有学者依据城镇职工收入水平，指出农地适度规模标准在110亩左右⑥张成玉：《土地经营适度规模的确定研究——以河南省为例》，《农业经济问题》2015年第11期。；有学者通过实证研究指出，农地规模与生产率呈倒“U”型关系，农地适度规模与种植作物相关，粮食作物与经济作物的适度标准分别为10亩～20亩、6亩～9亩⑦陈杰、苏群：《土地流转、土地生产率与规模经营》，《农业技术经济》2017年第1期。。四是关于农地规模经营模式的研究。当前农地规模经营模式多样，例如特色专业协会带动模式、农业公司化经营模式，此外还有集中型、市场激励型等模式⑧李相宏：《农业规模经营模式分析》，《农业经济问题》2003年第8期。。

综上所述，农地适度规模经营是实施乡村振兴战略的着力点，是促进乡村振兴发展的关键。从现有研究成果来看，当前学术界对“适度”规模标准的界定尚无共识，但尤为注重从经济学、管理学等角度进行研究，缺乏从经济法角度研究农地规模经营问题。本文从经济法视角，以民法典的实施为背景，以农地规模经营的概念厘定为逻辑起点来研究农地规模经营法律规制问题，指出法律规制农地规模经营的关键在于把控其“度”的标准，在此基础上论证农地规模经营法律规制的正当性，提出农地规模经营法律规制的理论框架。

二、农地规模经营的法学诠释

法学诠释是制度重构的正当性基础。从法学角度，明确界定农地规模经营的概念，诠释农地规模经营的法律特征和制度功能，为农地规模经营法律规制的重构奠定理论基础。

（一）农地规模经营的概念界定

界定农地规模经营是构建农地“三权分置”新型权利体系的逻辑基础。关于农地规模经营概念的界定，学术界立足于学科角度，从学科研究对象及其特点对农地规模经营进行概念界定。何宏莲从土地经济学角度指出农地规模经营是取得规模经济效益的抓手①何宏莲：《黑龙江省农地适度规模经营机制体系与运行模式研究》，北京：中国农业出版社，2012年，第25-29页。。从土地管理学角度，李琴指出，“适度性”在农地规模经营取得规模经济和最佳效益上具有基础性地位②李琴：《把握好农村土地适度规模经营的尺度》，《农村经营管理》2017年第3期。。陈福春、郭锐指出，“适度”是农地规模经营的法律特质，农地规模经营面积要与科技水平以及农地生产率相适应③陈富春、郭锐：《论农地规模经营》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版)》1994年第2期。。从经济学角度，车维汉指出，农地规模经营是通过优化组合取得农地规模经济效益的技术选择模式④车维汉：《日本农业实施规模化经营的动向及其启示》，《经济研究参考》2004年第3期。。张文渊指出，农地规模经营要注重“适度”性，遵循边际效应递减规律，把控农地规模经营取得效益最大化边界点⑤张文渊：《当前农村土地适度规模经营探析》，《农业经济》1999年第4期。。从法学角度，黄延廷指出，农地规模经营是追求土地制度公平与效率价值目标，通过土地流转手段获取农地规模经济效益的行为⑥黄延廷：《制度视野下的农地规模化流转探讨——兼谈促进我国农地规模化流转的对策》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第3期。。

综上所述，学术界从理论和实证角度对农地规模经营进行界定，普遍强调“适度”对农地规模经营概念界定的重要性。因此，“适度性”是衡量农地规模经济的重要指标和界定农地规模经营概念的基础，界定农地规模经营概念必须注重“适度性”。

那么，如何判定农地经营规模是否“适度”呢？笔者认为，农地适度规模经营与农地面积相关，界定农地经营规模的“适度性”应以农地适度规模经营与农地面积关系为逻辑起点。实证研究发现，在特定限度内，扩大农地面积就会增加农地经济效益，当农地规模超过特定限度，经济效益就不再增加，规模效益呈现递减特征。因此，增加农地规模经济效益的关键在于确定农地经营面积数量，农地经营面积数量决定农地最优经济效益，实现农地的“适度”规模经营。在农地规模经营实践中，农地适度规模呈现地区性、动态性的特征，即农地适度规模经营所要求的农地面积随时间、地点呈现动态性变化。

（二）农地规模经营的法律特征

在乡村振兴战略背景下，农地规模经营要以节约农地资源为导向，以土地流转为手段，其本质是通过农地“适度”规模经营，盘活农村土地资源，实现农地规模经济效益。

1.以土地承包经营权为基础

土地承包经营权，简称承包经营权，属于新型的财产权。民法典规定的农地权利包括所有权、承包权、经营权，其中土地经营权为不动产物权。创设土地经营权使农户获得土地财产权利。宪法规定，农村土地归集体所有；民法典规定，农民依法享有土地承包经营权。在新一轮农村土地制度改革试点背景下，国家实行“三权分置”①《新一轮农村土地制度改革试点大幕开启》，2014年12月15日，finance.people.com.cn/n/2014/1215/c1004-26206361.html.，其目的在于放活经营权，通过流转促进农地集中，优化土地资源的配置。在乡村振兴背景下，农地规模经营创新了农地使用权制度，顺应了“三权分置”政策的设计目标，提升了农业产业化经营效率。

2.以土地流转为实现形式

农地规模经营以土地流转为基本手段。土地流转具体是指土地使用权的流转，是农民坚持自愿原则，在平等基础上享有决策权和农地流转收益权。民法典规定，土地经营权再流转实行严格的登记生效法律制度。土地流转的本质是调整农民土地权利和利益。农地流转要尊重农民意愿，以土地用途管制为基础，通过农地流转实现农地的集约化经营，避免农地的碎片化经营，降低农地经营成本，促进农地的规模化经营，优化配置农地等生产要素。

3.坚持农地经营规模的“适度”性

“适度”是农地规模经营的关键内容。农地规模经营以“适度”规模为内容，重点是把控农地规模“适度”标准。农地“适度”规模经营的核心是优化组合农地生产要素，发挥多种生产要素的协同效应和生产潜力。农地经营追求规模经济效应，但是农地规模扩大到特定的“度”，就会导致边际效益下降，产生规模不经济问题。所以，农地规模经营要注重“度”的把握，从定量和定性角度把控“度”。从定性角度，生产要素配置的合理性是衡量“适度”的关键性指标；从定量角度，采用投入产出法测算农地经营的合理规模。

（三）农地规模经营的制度功能

农地规模经营是市场经济发展和乡村振兴战略实施的客观要求，有利于促进农地经营方式的转变，提高农地资源配置效率，推进农业发展的现代化。

1.提高农地资源配置效率

土地是农民生存的最基本生产要素。农业规模经营通过土地流转加快了农地交易，实现农业产业高度融合。在“三权分置”的背景下，农地承包经营权归农户所有，农户可以根据实践需求推进农地流转，在实践中把控“三权”权利边界，形成多种形式的农地规模经营模式，通过土地、生产技术等生产要素的优化组合和配置，合理调配农地、技术等资源，提高农地资源配置的效率。

2.降低农地经营生产成本

降低农地经营成本，提高农业产出效率是农业现代化发展的标志和方向。农地经营生产成本是衡量农地经营技术和管理水平的重要指标，是指农地经营活动成本，即农户在农业生产中投入的成本。在传统的农地经营模式下，农地经营面积小，农地呈现细碎化，增加了农业生产的社会成本，经营者投入物质技术的积极性较低，农地产出效率低下。从经济法角度，农地规模经营降低了农业生产成本，提高了农地产出的效率①王晖：《农地股份合作制：中国农地适度规模经营》，《学术交流》2005年第8期。，推进了乡村振兴战略的实施。据我们实证调查，稻田分散细碎，经营中支出的劳动力成本和整地成本分别占68%和10%，农地规模经营后可明显降低水稻地生产经营成本②谭淑豪：《现行农地经营格局对农业生产成本的影响》，《农业技术经济》2011年第4期。，提高农地产出效率。

3.提高农民财产性收益

土地财产性收入是农民收益的重要组成部分。土地流转是促进农地规模经营的基本手段。在实践中，土地流转实现了农地的规模经济，增加了农民的财产性收益。国家发展农地规模经营的根本目的是提高农地的财产性收益，促进农民增收。提高土地财产性收益，保障农民的土地经营权是完善农地规模经营的关键。调查统计表明，在农地规模经营政策下，浙江绍兴农民通过土地流转实现财产性收入增加1 400万元。2016年3月，湖北襄阳市襄州区张家湾镇的土地流转总面积为3.5万亩，流转农户人均年收入增加额达到5 000元。实践证明，土地流转解决了农地经营的细碎化，促进农地的规模经济，增加了农民的财产性收益，有利于乡村振兴。

三、农地规模经营法律规制的正当性阐释

农地规模经营通过重新配置农地，实现了农地的去零碎化，但是农地规模经营存在潜在风险，为政府对农地规模经营进行法律规制提供了正当性基础。

（一）规范政府“适度”实施行政行为

公共利益是指全社会的整体利益③刘玉蓉：《析政府利益与公共利益的关系》，《四川行政学院学报》2004年第4期。，维护公共利益是政府职能转变的目标之一。公共利益是界定政府行为合法性的边界，保障社会成员的共同幸福，规范政府“适度”实施行政行为。农地细碎化是抑制农地规模经营的制度障碍，土地流转、土地整理以及自愿互换是推进农地规模经营和解决农地细碎化问题的重要模式。通过对辽宁营口的调研，45.2%的农户认为辽宁省个别地区还存在政府强制干预土地流转、侵犯农的土地利益的现象。在农地规模经营中，政府作为公权力主体，一方面稳定农村土地承包关系，另一方面培育农地流转市场，促进农地集中利用。政府作为公权力主体，承担农地利用的监督职能。因此，政府通过行使监督职能，严守18亿亩耕地红线，控制建设用地规模，保护农业生态环境和生态安全。在农地规模经营实践中，公民通过行使参与权，推动政府“适度”施政，实现国家对土地资源的公共利益目标。

（二）矫治农地规模经营的负外部性

农地规模经营法律规制具有消除农地规模经营负外部性的功能。当生产或消费给他人附带产生成本或收益时，负外部性由此产生，他人为这种附加性的成本或收益付出代价。随着社会经济的发展，负面效应被扩展到交易领域，农地规模经营的负面效应就是在交易领域产生。负面效应是指市场活动额外增加的第三方成本①郭熙保、何玲：《微观经济学》，北京：中国科学出版社，2002年，第346-348页。，具体是指经济主体对其他主体增加额外支付成本。为规范农地市场化流转，政府遵照法律法规政策搭建土地流转平台，促进农地顺畅流转，但是政府强权介入农地流转损害交易方利益，产生农地流转的负外部性问题。同时，农地规模经营具有市场行为性，在一定程度上威及粮食安全，破坏生态环境。例如，通过对辽宁农地流转的调研，58.3%的农户认为市场法律制度的缺位致使农地流转失范，因此，法律规制市场负外部性问题是促进农地适度规模经营的逻辑前提。在市场经济条件下，市场机制作为配置资源的核心机制，对农地流转负外部性问题的解决显得捉襟见肘，无法实现土地结构的优化，这些潜在的负面效应需要政府进行法律规制，通过相关立法规范农地的规模经营，矫治农地规模经营的负外部性。

（三）弥补和矫正市场失灵

市场具有缺陷，存在负外部性问题。完全市场竞争属于市场竞争的理想化状态，有利于实现资源配置的帕累托最优，但是不完全市场竞争作为市场竞争的常态，导致资源配置的低效率②杨书群：《市场失灵的认识误区及其矫正》，《哈尔滨市委党校学报》2007年第5期。，产生规模不经济。调研发现，农地规模并非越大越好，农地产出效率与农地规模相关，为矫正市场失灵，政府规范了农地规模经营的“度”，例如3.15亩是江苏省潘庄村蔬菜适度经营规模的临界点③郭斌：《农户耕地经营适度规模的合理确定：一个文献综述》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2013年第6期。。市场具有自我调节功能，可以实现资源配置的调节④车裕斌：《中国农地流转机制研究》，博士学位论文，华中农业大学，2004年，第126-130页。，政府通过法律规制弥补和矫正“市场失灵”。市场机制具有激励性功能，市场机制通过要素流动可以解决市场配置中的信息不对称，实现资源的优化配置①李新仓：《成本收益理论下建设用地指标行政配置效率分析与法律制度选择》，《重庆理工大学学报（社会科学版）》2020年第8期。。农地规模经营的“市场失灵”是政府进行法律规制的理由，政府对农地规模进行法律规制，应坚持社会本位原则，对农地流转进行导向调节，优化农地经营的供需结构，通过制裁农地规模经营违法行为，弥补和矫正市场失灵。

四、农地规模经营法律规制的制度重构

为进一步规范农地规模经营，弥补和矫正市场失灵，笔者从经济法角度，以农地规模经营法律规制的制度构建为目的，提出农地规模经营法律规制的理论框架。

（一）建立农地规模“适度”标准控制法律制度

农地的细碎化限制了农业规模效益和农业投资的收益。农地规模经营是破解土地细碎化的重要途径。农地规模经营具有面积边界，涉及规模经济或规模不经济问题。以“适度性”为农地规模经营标准，“适度”是农地获得最大经济效益的边界点，农地规模经营的适度标准制度可以有效调控农地流转的数量，将流转农地控制在“适度”范围，实现农地“适度”集中。

农地规模经营适度标准控制制度以适度规模为导向。1.确定农地规模“适度”评判标准。农地规模经营不能仅仅通过扩大农地面积，达到无限制地规模化。根据边际效用递减规律，农地规模经营要确定“适度”标准。基于城乡收入的均等化，确定农地经营规模的“适度”标准。城乡收入均等化理论强调通过城乡收入均等化，实现社会公平，持续增加农民收入。当前城市居民人均收入是农民人均收入的2.72倍②《农业项目做多大规模拿补贴多？各地“适度规模经营”标准有别》，2017年3月10日，https://www.tuliu.com/read-52534.，基于城乡收入均等化理论，城市居民家庭平均收入是农民家庭收入与种植业收入的10~15倍，这样当地农户农地规模的10~15倍就是农地“适度”规模标准，即80亩~100亩。2.制定多样化“适度”标准制度。农地规模经营效益受生产技术条件、农地自然状况、经营面积、农作物种植种类等综合因素影响，所以农地经营适度标准在全国难以统一界定，农地经营“适度”标准要综合考虑多种因素，建立多样化和“适度性”标准，促进农地的规模化经营。3.建立动态“适度”标准控制制度。农地适度经营受多种因素影响，其中任何因素变化都会影响农地适度规模面积，致使农地规模“适度”标准呈现动态特征。动态农地规模标准控制制度旨在根据农地规模因素调控农地规模“适度”问题。

（二）完善农地规模经营的市场规制制度

市场机制是新型调控机制，市场交易遵循平等原则，其本质是平等交易，是农户通过平等协商实现农地交易。但是市场机制存在“市场失灵”，具有制度缺陷，为抑制经营权市场的负面效应，规范和维护市场秩序，必须完善农地规模经营市场规制制度，促进农地规模化经营。

针对农地规模经营的市场缺陷，完善农地规模经营市场规制制度。1.建立市场监管制度。市场化是社会发展的趋势。在农地规模经营过程中，为获得非法利益，出现了农户炒地皮、联合压价控制农地经营权等违法行为。针对市场违法行为，政府承担监管职责，坚决打击以牟利为目的的囤积农地经营权行为，实现农地集中充分利用。2.建立农地流转价格调控制度。农地流转要充分尊重农民意愿，按照市场价格，由农户平等协商决定，但是为防止农地投机，需要政府介入和适当干预农地流转，依据市场价格对农地分类指导和科学估算，调控农地流转价格，合理确定农地流转价格，维系农地流转市场程序，消除农地规模经营负外部性。3.建立政府农地规模经营规制制度。作为公权力主体，政府在农地规模经营过程中为防止偏离公共利益目标，把控农地适度规模面积，规范土地流转管理程序，控制农地规模市场投机风险①李新仓、阎其华：《土地开发权转移框架下我国建设用地指标行政配置的法律规制》，《广东社会科学》2018年第5期。，实现政府对农地规模市场规制正当性。4.建立市场监测制度。市场监测制度具体包括信息收集和纠错反馈制度。针对农地经营中变更农地用途、闲置耕地、损害农民权益等问题，通过建立市场监测制度，由政府及时调整并做出制度回应，促进农地规模经营的合法性。

（三）建立农地规模经营的风险控制制度

“三权分置”政策的重点在放活土地经营权，但在实践中，农地规模化经营仍存在潜在风险，必须加强法律制度建设以应对农地规模化经营所产生的潜在风险。农地规模经营风险控制制度的构建有利于规范农地流转，降低各种流转风险。

农地规模经营存在潜在风险，导致农地流转协议的非正常性终止，为规避农地规模经营风险，建立农地规模经营的风险控制制度。1.构建农地流转风险全过程控制制度，规避农地流转各种风险。在农地流转前，对农户进行资质审查，对农地进行全方位综合评估。例如在农地流转后，建立农地流转风险分担机制，可以转嫁和分配农地流转风险，正确地研判和防范农地流转产生的潜在隐患。2.建立农地流转风险保证金制度。风险保证金制度旨在用保证金支付租金，保障农地正常经营。为实现农地规模效益，在农地规模经营中，发生擅自改变农地用途、拒绝恢复农地耕种等停止农地经营时，启用保证金支付租金，维护农民土地权益，防控土地经营权流转风险，防范损害农民土地权益。3.设立风险控制基金制度。农地规模经营存在不可预见的各种风险，设立农地流转风险控制基金，可以有效控制农地经营风险，提升现代农业经营的效率。

（四）建立农地规模经营相关配套制度

为规范农地规模经营行为，促使农户遵守农地规模经营规则和程序，规范政府规制农地规模经营行为，政府需要建立农地规模经营相关配套法律规制制度。政府可以从以下两方面着手建立农地规模经营相关配套法律规制制度：1.搭建农地流转服务平台制度。土地规模经营需要发挥“互联网+”功能，完善土地流转信息库，方便农户获取农地经营市场信息，降低土地流转交易成本；搭建农地流转交易平台，确保农地规模经营规范化交易，做好农地规模经营的登记备案工作，规范土地流转。2.建立多元化纠纷解决法律规制制度。多元化纠纷解决法律规制制度是推进社会治理现代化的重要内容。为妥善解决农地流转纠纷，解决农民权益诉求，构建包括协商、调解、仲裁、司法等多元化纠纷解决法律规制制度，平息农地纠纷，促进农村社会治理现代化。