对下调我国个人所得税最高边际税率的思考*

◆杨 昭 ◆周克清

内容提要：目前我国45%的个人所得税最高边际税率对消费的刺激、人才的吸引以及税制公平的实现都产生了明显的阻滞效应，适度降低最高边际税率是下一步个税改革的必然选择。文章首先指出下调我国个人所得税最高边际税率的必要性，接着分析了近年来OECD国家个人所得税最高边际税率相关制度的演变特点，然后对CHFS2017和CSMAR高管薪酬数据进行拼接，测算了下调综合所得最高边际税率对个税功能的短期影响。文章的研究表明，短期内我国个人所得税最高边际税率具有一定的下调空间，税率级次以及最高边际税率对应阈值都可相应调整。长期来看，要灵活运用最高边际税率等个税要素工具,以更好服务于经济发展和社会正义需要。

一、引言

新修订的个人所得税法将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得统一为综合所得征税，通过提高免征额点、调整税率表、增加专项附加扣除和实行累计预扣办法，在支持减税降费、扩大居民消费和优化税收制度等方面，都取得了明显的改革成效。但此次修订并未涉及最高边际税率的调整。事实上，我国个人所得税最高边际税率从设定之初就一直维持在45%的水平，并且只有工薪所得（税改后为综合所得）设置这一档税率。过高的边际税率不仅无益于个税功能的发挥，而且对我国拉动消费、吸引人才以及提高国际税收竞争力都产生了一定的阻滞效用。此外，当前爆发的新冠疫情对我国的经济发展造成一定冲击，政府实行各项财税刺激政策已是必然之举。在这样的背景下，短期为降低疫情造成的损失以稳固和提振经济发展信心，长期为进一步优化我国个人所得税税制结构，建议下调个人综合所得最高边际税率。

二、下调个人所得税最高边际税率的必要性

（一）拉动内需，刺激消费和投资

新冠肺炎疫情对国内消费市场的冲击非常大，今年上半年社会消费品零售总额同比下降明显。但我国消费市场规模大潜力足韧性强，满足人民群众美好生活需要的消费空间巨大，必须采取措施稳定和扩大居民消费，加快释放被疫情抑制的消费需求，是有效对冲疫情影响、缓解经济下行压力的迫切要求。现有研究表明，个人所得税减免对提振我国消费起到明显刺激作用①王 鑫，吴斌珍：《个人所得税起征点变化对居民消费的影响》，《世界经济》，2011年第8期。②王秀燕，董长瑞，靳卫东：《个人所得税改革与居民消费：基于准实验研究》，《管理评论》，2019年第2期。。与中低收入者相比，高收入者消费实力较强，消费结构多样。下调个人综合所得最高边际税率，可以增加高收入者可支配收入，一定程度上提升其个人购买能力，刺激这部分人群的消费需求，在增加居民可支配收入、提高居民实际消费能力的同时，相应地激发居民的消费意愿和热情，促进国内消费潜力释放。而且高收入者的消费需求多为高质量的物质和精神产品，加大这些产品的消费对我国打造第三次消费结构升级，驱动相关产业增长具有显著推动作用。

除了刺激消费外，高收入者可支配收入的提升还能在一定程度上拉动投资。一是消费的增长本身会对投资产生强有力的驱动效应。二是与中低收入者相比，高收入者具有较强的抗风险能力，更乐于进行投资而非单纯的储蓄。投资的增加不仅可以实现投资者本身的财富积累，还可以通过就业的拉动辐射到中低收入者，提高社会各收入阶层的收入水平。此外，高薪者多集中在我国东部沿海地区，降低个税最高边际税率所释放的投资和消费潜力可以通过城市聚集效应加以强化。

（二）吸引人才，助力双创

人才是第一资源，创新是第一动力。当今世界各国为加速创新创业，对高端专业人才的争夺日趋激烈。通过个人所得税优惠政策吸引人才、激励创新也已经成为国际社会的普遍做法①高凤勤，杨 璇，李 涛：《促进创新的个人所得税制改革思考》，《税务研究》，2019年第3期。。但是，我国在这方面缺乏强有力的税收优惠政策，且现行综合所得高达45%的最高边际税率，对高端专业人才的收入预期产生较大的阻滞效应，明显削弱了对高端专业人才的吸引力，也出现许多出国留学人员不愿回国的现象，对推动创新创业十分不利。为吸引境外高端和紧缺人才创业创新，多地探讨个人所得税优惠政策以及财政补贴管理暂行办法，这种做法既破坏了国家税法的尊严，而且增加了地方财政困难和制度运行成本，亦非促进创新创业长久之计。

降低最高边际税率可以有效刺激高端专业技术和管理人才的工作积极性，为我国创新驱动发展战略的实施提供智力支持。较之于其他激励举措，降低最高边际税率可以在不增加财政负担、不破坏税法权威性的前提下实现对高端人才的激励，是较为优质的财税政策。此外，降低最高边际税率还可以在全社会营造尊重知识尊重技术的氛围，吸引更多的人提升自身的专业本领，助力“双创”的建设和国家核心竞争力的提升。

（三）强化个税制度科学性，提高税收竞争力

适度降低综合所得最高边际税率，简化并优化税率结构，可以强化个税的科学性。其一，简化的税率结构可以降低征纳双方的制度运行成本，提高个人所得税征收和管理效率。其二，我国目前国民收入水平仍普遍较低，过高的最高阈值设置使得个税最高档税率设计几近无效②根据《中国统计年鉴2019》，我国2018年城镇非私营单位就业人员平均工资为82,413元；城镇私营单位就业人员平均工资为49,575元，都远低于我国现行个税年综合所得最高阈值960,000元。。最高边际税率的降低可使劳动所得的税率结构和劳动者真实的收入分布紧密结合，避免税收理论和税收实践脱节。另外，长期来看，科学合理的个税制度可为我国个人所得税功能的有效发挥创造良好基础，从而更好地服务于我国直接税体系的构建和税收治理能力的提升。

放眼国际，为使我国的个税制度更好地与国际接轨，也有必要下调最高边际税率。其一，一些国家个人所得税制度经过数百年的发展，在实践中不断改革，许多成熟的做法值得借鉴。考虑到多数国家减并个税累进级次，降低最高边际税率的事实，我国7级累进且高达45%的最高边际税率已经不再适应国际税收发展的新趋势。其二，在经济全球化和贸易自由化的影响下，日趋激烈的资源竞争导致国际税收竞争的态势愈演愈烈。我国与国际市场的融合不断深入，为保持税收的国际竞争力，有必要适度降低个税最高边际税率并减并税率级次。

（四）减少偷漏税，促进税收公平

从实施情况看，多数个税综合所得纳税人适用3%、10%、20%和25%四级税率，30%和35%两档税率适用者较少，年综合应纳税所得超过96万元需要适用45%的最高税率的人更加稀少，在实际执行中可谓形同虚设。这一方面是由于我国居民收入普遍较低，而最高边际税率对应的阈值过高，使得最高档税率设计几近无效，税制设计缺乏科学性①陈建东，许云芳，吴茵茵等：《个人所得税税率及级次设定探究——基于收入分布函数的视角》，《税务研究》，2014年第3期。；另一方面是由于过高的边际税率加大了发生偷漏税的道德风险，成为高收入者偷逃税事件的重要诱因②李 铭，李 立：《优化个人所得税税率、级次与级距的设定——基于基尼系数的分解和组间基尼系数变动》，《中央财经大学学报》，2019年第2期。。设置较高的高边际税率可以提高税收的累进性，但是过高的累进性刺激了高收入者偷漏税行为，反而造成税款的流失，加大了税收征管的难度，也容易引起社会不公③李 文：《我国个人所得税的再分配效应与税率设置取向》，《税务研究》，2017年第2期。。

税收公平包括横向公平和纵向公平，我国个人所得税的设计也是以这两大基本原则为基础的④周全林：《从税收公平角度看我国个人所得税制的全面性改革》，《当代财经》，2010年第11期。。高收入者存在的偷漏税破坏了税收公平，消解了税法的权威性，引起纳税人普遍的税收不公平感知，会引发更加普遍的偷漏税行为。通过降低最高边际税率引导高收入者依法纳税，一方面减少了偷漏税，保障了税收的纵向公平，即高收入者相较于低收入者切实承担更多的税收负担，从而增强税收的收入再分配效应；另一方面也有助于高收入者之间横向公平的实现，降低高收入者之间因为避税手段差异等原因引发的税收负担不公。此外，降低综合所得的最高边际税率可以减少综合所得税负和其他类所得税负之间的差异，促进税法本身的公平性，为我国个人所得税实现更大范围的综合提供条件。

三、OECD国家最高边际税率调整的经验借鉴

本文选取了在2000—2018年间实行累进税制的28个OECD国家。重点考察这些国家中央层面个人所得税制度与最高税率相关的制度设计特点。需要说明的是，由于各国个人所得税制度较为复杂，对不同来源的收入征税标准差异较大，本文这里统一筛选的是各国劳动所得的个人所得税收制度。

（一）OECD国家个人所得税税率级次特点

税率级次是各级税率设计的基础。近20年间，除了澳大利亚、爱尔兰、荷兰、瑞典和瑞士外，其他国家都对个税累进级次进行了微调。以世界主要经济体为例，美国联邦个人所得税2000年是5级累进，2001—2012年是6级累进，2013年至今是7级累进。英国的个税税率级次除2006年调减为2级累进外，其余年份都是3级累进。而德国个人所得税低档税率级次从2007开始由4级增加到5级。从累进级次的强弱来看，如表1所示，实施3级到5级累进税制的国家最多，2级和6级累进次之，实施8级及以上累进税制的国家很少。平均来看，如图1所示，2000年至今OECD国家的个人所得税累进级次以金融危机期间为节点，呈现出先下降后上升的趋势，总体来看变化幅度并不大，税率级次均值维持在4～6级之间。

表1 OECD国家个人所得税税率级次统计

2005 3 5 8 5 4 1 0 1 1 2006 3 5 9 5 2 2 0 1 1 2007 3 6 8 4 3 2 0 1 1 2008 4 5 7 3 3 3 1 1 1 2009 5 4 8 3 3 2 1 1 1 2010 4 4 8 3 3 1 3 1 1 2011 4 4 7 3 4 2 2 1 1 2012 4 4 5 5 3 3 2 1 1 2013 4 4 5 7 1 4 1 1 1 2014 4 4 6 6 1 4 0 1 2 2015 4 4 6 6 0 4 0 1 2 2016 4 1 7 7 1 4 0 1 2 2017 4 1 6 7 3 3 0 1 2 2018 4 1 6 6 2 5 0 1 2

图1 OECD国家个税级次和最高边际税率变化趋势

（二）OECD国家个人所得税最高边际税率特点

从最高边际税率的绝对数值来看，2018年，各国平均最高边际税率为38.54%。其中个税最高边际税率在45%以下的国家超过半数，达到16个。与此同时，除瑞士和墨西哥外，各国的最低边际税率都高于我国的3%。也就是说，OECD国家最高边际税率和最低边际税率的差距普遍小于我国，再结合上述对各国个税级次的分析可知，OECD国家的个人所得税税率结构较之于我国更加扁平。

从最高边际税率的变动频率来看，除瑞士和瑞典外，近20年间各国普遍对个税的税率结构进行了调整。仅就最高边际税率的调整而言，如表2所示，有五个国家的个税最高边际税率在近20年间调整了1次，有七个国家的调整频率为2次。其余国家调整次数在3到8次不等。挪威、丹麦、芬兰等北欧国家的调整最为频繁，调整次数超过10次。

从最高边际税率调整方向来看，多数国家的调整呈现出一种波动的态势，变动情况较为复杂。各国在不同年间依据本国发展需要对个税最高边际税率适时予以调增或者调减，多数国家对个税最高边际税率的调整呈现有增有减的波动态势。例如希腊在2000年时个税最高边际税率是45%，2001年下降为42.5%，2002年又进一步下降为40%并维持到2009年，从2010年开始又重新增加至45%，2013—2015年降至42%，之后又恢复到45%。以色列和斯洛文尼亚的个税最高边际税率调整也出现类似的情况，体现在表2中这三个国家个税整体变动方向则为“持平”。此外，从2000年至今个税最高边际税率呈现总体下降趋势的国家居多，例如美国个税最高边际税率分别由39.6%调低至35%，后又微调至37%；芬兰的个税最高边际税率则由37.5%逐步降低至31.5%。还有个别国家则调高了最高边际税率，如日本的个人所得税最高边际税率由37%分别调高至40%和45%；英国则由40%增加至50%，后又降至45%。总体上看，由图1各国最高边际税率均值的变化趋势可知，从2000—2018年，OECD国家的个人所得税最高边际税率呈现U型的变化趋势：2000—2007年间个人所得税最高边际税率和税率级次持续下降。这一下降趋势可向前延展至20世纪80年代的供给侧改革（周克清和杨昭，2017）。2007—2009年间OECD国家个税最高边际税率达局部最低点，之后有所上升，但是上升的幅度较之前有所下降。

从最高边际税率调整的方式来看，主要有三种。一是直接在原有税率基础上调整最高边际税率，如爱尔兰（2001年、2007年、2015年）、芬兰（2005年和2006年）、韩国（2002年和2004年）、法国（2001年、2002年、2003年）；二是在原有税率结构的基础上通过增减税率级次来调整最高边际税率，如德国（2007年）、韩国（2012年）、法国（2012年）、英国（2010年）、美国（2001年和2003年）等；三是同时使用这两种方式，如日本（2007年）、以色列（2002年）、西班牙（2003年、2007年、2011年）、智利（2002年）。

进一步考察个税级次和最高边际税率的调整关系可知，OECD国家个税级次和最高边际税率的变化趋势基本一致。当然，与最高边际税率相比，税率级次的调整更为剧烈且调整的空间较小，各国对税率级次的调整频率要明显较低，但是个人所得税税率结构的调整往往是一个整体，无论是税率级次还是各级税率都是各国用以进行税制改革的重要工具。从各国个税级次和最高边际税率的关系来看，如图2散点图所示，两者呈现明显的正相关关系。这也进一步表明，个税税率级次越高，越有可能推升最高边际税率。

表2 OECD国家边际税率变化情况

新西兰 10.5 33 3 下降 1 1.2挪威 8.55 23.95 16 下降 18 1.6波兰 18 32 1 下降 2 1.6葡萄牙 14.5 48 4 上升 13 4.4斯洛文尼亚 16 50 2 持平 13 3.6西班牙 9.5 22.5 5 下降 8 2.2瑞典 20 25 0 不变 18 1.5瑞士 0.77 13.2 0 不变 4 8.3英国 20 45 2 上升 10 3.8美国 10 37 5 下降 18 9.1

图2 最高边际税率和税率级次散点

（三）OECD国家个人所得税应纳税所得最高阈值特点

个人所得税的最高边际税率和最高边际税率对应的阈值共同决定了高收入者面临的边际税负。由于通货膨胀以及经济发展等因素导致国民收入水平普遍上升，各国一般都会对免征额、税收优惠以及各级税率的临界值进行调整。从OECD国家个人所得税最高阈值的调整来看，如表2所示，从2000—2018年，所有国家都提高了个税最高阈值，美国、比利时、加拿大、丹麦、荷兰等国由于实行的是个税指数化调整制度，几乎每年都对个税最高阈值进行调整。还有一些国家如澳大利亚、墨西哥、意大利、韩国等每隔几年调整一次。总体来看，各国对个税最高阈值的调整频率要明显高于对最高边际税率的调整。以瑞典和瑞士为例，虽然这两国在近20年间未对个税的最高边际税率进行调整，但是仍然频繁调高了个税最高阈值。

从个税最高阈值与各国人均工资的关系来看，多数国家个税最高阈值/人均工资的值与我国相比都比较低。2018年我国城镇非私营单位就业人员平均工资为8.24万元，私营单位平均工资为4.57万元①数据来源：《中国统计年鉴2019》。，即便按照非私营单位平均工资水平，2018年我国个人所得税最高阈值/人均工资的值也接近12倍。而2018年OECD国家这一比值明显高于我国仅有的奥地利和墨西哥。另有19个国家的值小于5，其中11个国家的这一比值甚至小于2。结合2000—2018年各国这一倍数值变化趋势可知，奥地利从2016年开始个税最高阈值较2015年增加了17倍，这直接导致奥地利个税最高阈值/人均工资的值从2015年的1.3激增至2016年的22.2，在2018年这一值为21.2。而墨西哥同样由于在个别年份存在个税最高阈值剧烈变化的情况，导致个税最高阈值/人均工资的值波动巨大。图3展示OECD国家2000—2018年个税最高阈值/人均工资的均值变动趋势。由图3可以明显地看到，若考虑所有的28个国家，各国这一比值的均值波动非常明显，当剔除奥地利和墨西哥后，这一比值的波动幅度明显减小，在2000—2012年呈现缓慢上升的态势，之后又有所下降。总的来看，2000年至今，OECD国家个税最高阈值/人均工资的均值较低，最高也未超过4，这一值远低于我国。

图3 OECD国家个税最高阈值与人均工资的关系

四、适度下调最高边际税率对个税功能的影响测算

个人所得税承担着筹集财政收入和调节收入再分配的两大基本职能。若不考虑个体行为反应，综合所得最高边际税率的下降将在短期内对这两大功能产生负面的影响。为此，本文通过测算的方法就这方面的影响展开分析。希望在兼顾这两大功能的基础上寻求综合所得最高边际税率合理的下调空间。

（一）数据来源和基本描述

本文利用中国家庭金融中心2017年的微观调查数据（CHFS2017）展开基本测算，CHFS2017详细记录了受访者及其家庭成员的基本特征，以及2016年的就业、收入、支出的详细情况。CHFS2017样本量大，样本信息全面，具有很好的代表性。数据信息较新，对于研究2018年最新一轮税改后的个税效应具有较好的时效性。由于现阶段我国个人所得税基本上只辐射到城镇居民，故而本文剔除了农村样本数据。同时本文只关注综合所得，故而只考虑在2016年获得了工薪收入（包括奖金和补贴）和劳务收入的个人①CHFS2017没有询问个人的稿酬所得和特许权使用费所得。由于这两项所得在我国历年的个税收入中占比很小，故而以工薪所得和劳务所得代表综合所得的误差很小。。再通过删除缺漏值，最终获得2016年参与劳动力市场的个人共18,113人。

由于2016年调查获得的收入数据为税后所得，本文按照2016年个税制度倒算出个人的税前收入，作为后续测算的基础。表3展示了就业者税前收入的基本描述性统计，需要说明的是本文数据均按照CHFS2017样本权重进行了加权处理。

表3 税前收入描述性统计

22,975 1811 1.77 12.31 27.00 27.17 11.43 20.32 4 28,744 1811 2.37 14.36 28.38 23.96 14.03 16.90 5 34,714 1812 3.04 18.87 31.02 20.58 12.53 13.96 6 40,495 1811 3.48 23.47 30.70 15.90 14.30 12.15 7 49,347 1811 5.36 29.10 31.25 13.09 10.88 10.33 8 60,884 1811 4.75 33.74 32.19 11.10 9.17 9.06 9 81,777 1811 6.85 37.00 32.36 8.83 6.24 8.72 10 172,393 1812 10.38 45.58 29.86 5.08 2.76 6.35 50万及以上 900,701 36 13.89 50.00 25.00 5.56 0.00 5.56 100万及以上 1,672,942 6 16.67 33.33 33.33 0.00 0.00 16.67 3

由表3可知，2016年我国城镇就业者人均收入为4.8万元。而如果以官方公布额宏观数据进行测算，可知2016年我国城镇就业者的人均劳动所得达到5.3万元①由于我国的个税目前基本上只辐射到城镇居民，故只针对城镇居民展开测算。城镇就业者劳动报酬测算的数据主要来自于我国《资金流量表》和《中国住户调查年鉴》，基本测算公式为：劳动报酬所得=住户部门劳动者报酬来源-住户部门劳动者报酬运用-农村居民总工资性收入-社保基金；人均劳动报酬所得=劳动者报酬所得/（城镇总就业人员-城镇个体就业人员）。经测算，1994年至2017年，我国城镇就业者人均劳动报酬的年均增幅达到10%。。一方面两者相差并不太大，说明CHFS2017数据仍具有一定代表性，另一方面这可能也反映了抽样调查的微观数据中普遍存在的高收入者代表不足的问题②王小鲁：《灰色收入与国民收入分配2013 年报告》，《比较》，2013年第5期。③李 实，罗楚亮：《中国收入差距究竟有多大?——对修正样本结构偏差的尝试》，《经济研究》，2011年第4期。。接着将样本按照收入多寡排序，等分为10组，考察各组的收入情况。可知最低组的人均收入仅为6249元，最高组的人均收入达到172,393元，虽是最低组人均收入的27.6倍，但仅是人均劳动所得的3.55倍。对应我国现行个税综合所得税率表可知，最高组的这一平均收入水平基本上适用20%而不是更高的边际税率。为了进一步分析高劳动收入者的情况，将高收入组中年工薪收入超过50万元和100万元的个体单独进行分析。考虑各项扣除后，年收入过50万可能适用25%及以上边际税率，而年收入过百万适用35%或45%的最高边际税率。由表3最后两行可知，年工薪所得超过50万的仅有36人，超过100万的仅有6人，说明在我国获得高劳动收入的个体很少，进而适用综合所得高档边际税率的人数就很少。

进一步从就业者的职业分布来看，全样本中，专技人员和办事人员占比最高，服务人员和生产制造人员次之。而10等分组中，随着收入的不断上升，党政机关和企事业单位负责人占比呈现总体上升的趋势；专技人员占比呈现持续上升趋势，尤其是在年收入超过50万的人中，专技人员占比达到50%；办事人员占比先上升后稳定在30%左右；服务人员和生产制造人员都呈现出明显的先上升后下降的趋势。这些变化充分说明我国就业市场尊重知识、尊重人才的特点逐渐显现，获得高工资的个体多为各类管理和技术人才。

（二）数据拼接处理

微观调查数据中高收入者代表性不足主要由两类因素所致，一是统计遗漏，二是高收入者收入隐瞒。对于前者，需要明确知道我国城镇就业者工资的分布情况并结合其他数据补齐高工薪所得者收入部分。但是由于数据所限，相关测算结果误差较大。CHFS2017抽样的优势在于，经济富裕的东部地区样本比重较大，则有较大的可能性抽取到高收入者，这可在一定程度上规避高收入样本遗漏的问题。对于高收入者收入隐瞒问题，本文参照④岳希明，徐 静，刘 谦等：《2011年个人所得税改革的收入再分配效应》，《经济研究》，2012年第9期。做法，做如下处理：

首先，划定高工薪所得最低标准。2007年开始，我国规定年收入12万元以上的个人需自行申报纳税，据此有学者将12万元作为我国高收入者的最低标准①罗楚亮：《高收入人群缺失与收入差距低估》，《经济学动态》，2019年第1期。。对于非个体经营的一般劳动者来说，组成其主要收入来源的有工资性收入、财产性收入和转移性收入。转移性收入不构成所得税税源，而在2006年前后，剩余两项所得来源中工资性收入占比在97%左右。且在我国个税征管实践中，工薪所得也是最主要的收入来源。据此，可认为2007年设定的12万元自行申报纳税标准，可近似代表工薪所得，即2007年工薪所得超过12万元的即为高工薪所得者。按照上文测算的我国劳动报酬，可知我国工薪所得年均增幅约为10%。按照这一涨幅，2016年的高工薪标准则为28万左右。基本上对应于CHFS2017税前工薪收入样本的99分位点。

其次，寻找高工薪者替代样本。基本思路是用其他高收入样本代替CHFS2017数据前1%的样本。本文选取我国2016年上市公司高管薪酬作为高工薪者的替代样本②高管工薪数据来源为CSMAR数据库。。删除薪酬低于28万的样本，可得19,068个高管薪酬，年薪均值达到66万。而本文所用CHFS2017前1%的样本中税前收入均值为46万。则进一步佐证了CHFS2017高工薪样本存在被低估的情况。

最后，完成拼接。保持CHFS2017样本权重不变，仅将前1%的样本替换为上市公司高管薪酬样本。为了防止这一操作高估了高工薪者收入，本文还以仅替换CHFS2017税前收入前0.5%的样本进行稳健性检验。

（三）测算方法和结果分析

具体的测算分为两个部分，一是对最高边际税率下降前后个人所得税应纳税额的测算。二是最高边际税率下降对收入再分配的影响测算。对于前者，本文按照新修订的税法测算应纳税收和税后收入等指标，其中专项附加扣除根据就业者家庭成员关系特征、大病医疗、住房贷款利息以及租住房屋情况等进行测算③由于从高管薪酬数据中无法得知其具体家庭情况，本文一律按照5000/月的专项附加扣除进行处理。这一操作可能会低估高工薪者应纳税额，但最终影响并不大。。对于后者，则采用税前基尼系数减去税后基尼系数之差来衡量。这一指标即为测度个税再分配效应最常用的MT指数。MT越大，则说明个人所得税调节收入再分配的效果越好④岳希明，徐 静，刘 谦等：《2011年个人所得税改革的收入再分配效应》，《经济研究》，2012年第9期。。

本文结合现行税法的规定，分别设计了五种综合所得的最高边际税率。一是现行按照税法规定的45%，对应的应纳税所得阈值为960,000元，实行7级累进税制；二是将综合所得最高边际税率降为40%，对应的应纳税所得阈值仍为960,000元，实行7级累进税制；三是在现行税制基础上剔除最高档税率，综合所得最高边际税率则降为35%，对应的应纳税所得阈值为660,000元，实行6级累进税制；四是在现行税制基础上剔除最高档和次高档税率，个税最高边际税率则降为30%，对应的应纳税所得阈值为420,000元，实行5级累进税制；五是在现行税制基础上剔除最高三挡税率，个税最高边际税率则降为25%，对应的应纳税所得阈值为300,000元，实行4级累进税制。

表4分别区分CHFS2017数据、99分位点拼接数据和99.5分位点拼接数据的测算的结果。由表4可知，若不进行数据拼接，最高边际税率的变化对收入再分配和税收的影响较小。尤其是当最高边际税率从45%降低至30%，MT指数仅降低了0.0004，人均税收仅下降了39元。当最高边际税率进一步降至25%，相应的影响有所强化，MT指数降至0.0099，人均税收减少70元。

当CHFS2017最高1%的样本由上市公司高管薪酬替代时，拼接后的税前收入有所提高，税前基尼系数和税后基尼系数也都有所增加，说明高收入者拉高了收入分布不平等的情况。从MT指数来看，个人所得税再分配效应较之未拼接数据也有所增强。随着最高边际税率的下降，MT指数下降幅度增强，即个人所得税再分配效应随之减弱。尤其是当最高边际税率在30%和25%两档时候，MT指数下降幅度较大。从税收减少额来看，随着最高边际税率的下降，税收减少的幅度增加。同样，当最高边际税率分别为30%和25%时，人均税收较45%的最高边际税率时分别下降111元和184元。若2020年进行综合所得最高边际税率调减，假设税收收入增速和劳动报酬增速一致，且不考虑其他影响，则这一举措使得人均税收下降分别为162.51元和269元。

当CHFS2017最高0.5%的样本由上市公司高管薪酬替代时，拼接后的税前收入较未拼接数据有所提高，但是较最高1%的样本拼接有所下降。税前基尼系数、税后基尼系数、MT指数以及税收减少额的变化也是同样的情况。这是由于缩小拼接范围很可能损失了部分高工薪样本。但同样可以看出一致的变化趋势。即最高边际税率下降至30%和25%时对收入再分配和人均税收有较为明显的影响。

总体来看，综合所得最高边际税率的适度下降对于个税两大功能，尤其是对收入再分配的影响并不大。究其原因有三点：一是2018年的税改提高了综合所得的基本免征额，并且增加了六项专项附加扣除，各级收入的应纳税所得大幅下降，尤其是中高收入者受益更明显，这使得个税高档税率适用的收入范围进一步压缩。综合所得有效税基进一步收窄，影响了其功能的发挥。二是从根本上说，我国目前劳动者收入水平普遍不高，过高的边际税率和阈值设置适用的人群有限，对收入再分配的作用较小，对税收收入的贡献也不高。三是仅就调节收入差距来说，个人所得税具有明显的局限性。从理论上说个税可以“劫富”抑制过高的收入，却无法“济贫”调高过低收入①施正文：《论我国个人所得税法改革的功能定位与模式选择》，《政法论丛》，2012年第2期。。与政府转移支付制度相比，个税对收入差距调节作用明显偏弱②徐 静，蔡 萌，岳希明：《政府补贴的收入再分配效应》，《中国社会科学》，2018年第10期。。

表4 测算结果

五、结论和启示

（一）个税改革要服务于个税职能的要求

若粗略划分全球税制体系，可认为发达国家以个人所得税等直接税作为主要财政收入来源，而发展中国家以增值税等间接税作为主要财政收入来源。个人所得税1799年开征于英国，后逐渐成为发达国家最主要的税种之一。个人所得税在发达国家首先承担着筹集财政收入的重要职能，近年来个别发达国家贫富差距愈演愈烈，个税在发达国家又承担起重要的收入再分配职能。以美国为例，作为全球贫富差距最严重的国家之一，美国公民的税前收入在收入最高的1%人群中所占的比例从20世纪70年代末的不到10%增加到了近几年的20%以上，这引发了极大的社会问题①Piketty T,Saez E,Zucman G.Distributional National Accounts:Methods and Estimates for the United States.The Quarterly Journal of Economics.2018,(2).。随着奥巴马医改和布什减税法案的到期，美国在2013年将个人所得税的最高边际税率由35%恢复至39.6%，与此同时资本利得税的税率由15%提高至20%。这一举措强化了美国个税的收入再分配效应，并且有效提高了美国联邦政府的税收收入②Saez E.Taxing the Rich More:Preliminary Evidence from the 2013 Tax Increase.Tax Policy and the Economy.2017,(1).。此外，20世纪80年代开始的个税减税浪潮又进一步拓宽了个税功能，个人所得税成为发达国家保持税收竞争力、进行宏观经济调控的有力工具。从OECD国家个税演变可以看出，近年来各国对个人所得税税率结构的调整较为频繁，金融危机前后各国更是普遍通过缩减个人所得税税率级次和降低最高边际税率的方式提振消费扩大内需。对于发展中国家而言，较低的国民收入水平决定了个税对于筹集财政收入的作用有限，个税制度的设计主要以调节收入分配目标为主。但是，随着我国经济的发展，在设计之初略显“超前”的个税规则目前已辐射到越来越多的居民，个税筹集财政收入的功能愈加重要。因此，未来我国个税改革必然要以强化筹资和再分配的双重职能为基本原则，在此基础上要善于运用个税工具服务于国家宏观调控。

（二）短期来看，我国个税综合所得最高边际税率具有一定的下调空间

借鉴国际经验和本文测算结果，考虑到可操作性，建议砍掉我国综合所得现行45%的最高边际税率，最高边际税率下调至35%，税率累进级次和最高阈值也顺应下调。这一建议与陈建东等（2014），诺敏等③诺 敏，张世伟，曙 光：《个人所得税改革对调节收入差距的影响及对策》，《经济纵横》，2016年第7期。的研究结论也具有一致性。另外，应积极探索个人所得税各级阈值的指数化调整机制以提高个税制度的科学性。税务部门也应以最高边际税率的调低为契机，强化对高收入群体的税收征管力度，减少偷漏税，维护税法的权威性。考虑到下调税率后申报纳税面扩大、源泉征管力度加强等增收因素，适度下调综合所得最高边际税率对税收收入的综合影响将不会很大，总体上对各级财政收入的影响均不大。这样既不拖个人所得税收入可持续增长的“后腿”，也有效调动了高收入群体的纳税积极性，既不会滋生闲暇替代劳动的经济效应，也能释放大量被抑制的高消费潜能。对于新冠疫情冲击影响下消费的拉动、人才的吸引、税制税务国际竞争利得提升以及税法遵从度的提升而言，下调个人所得税最高边际税率的举措可尽快提上议事日程。

（三）长期来看，要灵活运用最高边际税率等个税要素工具

虽然2018年最新一轮税改降低了我国中低收入者税负，短期内会对政府个税收入造成冲击。但是长期来看，随着劳动报酬占初次分配比重的上升以及我国财税体制的深化改革，个人所得税必将发挥着越来越重要的作用。这就要求我国改变滞后的个税建设，灵活运用各种税制工具助力个税功能的实现。从发达国家的经验来看，除了筹集财政收入和调节收入再分配，个税改革还服务于政府的宏观调控。个人所得税的最高边际税率及其对应的应纳税所得阈值已经成为使用频率最高的个税调节工具。从财政收支的角度来看，我国的宏观调控更加倚重支出政策，对税收政策使用较少。在个人所得税的改革中，又过于看重免征额而忽视了税率结构的调整，而免征额的调高更像是应对通胀和国民收入上涨的“被动”之举。借鉴国际经验，建议我国灵活运用各种个税要素工具，摒弃简单的“调高”或者“调低”思维，结合各类短期调控和长期的税改政策，使个人所得税真正成为促进经济发展和社会公正的强有力工具。