税务信用承诺制度的设计与应用研究

◆徐 歌

内容提要：信用承诺制度作为信用体系的重要环节，在信用社会的建设中日益发挥巨大作用。积极探索设计税务信用承诺制度，能够进一步优化纳税服务，改善税收营商环境。文章对信用承诺制度的理论依据及其发展现状进行了分析，并根据其在税务领域的应用实践，尝试设计了一个税务信用承诺制度的总体应用方案，进而针对此方案提出若干深化与完善建议。

2014年国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》对我国信用建设明确了总体架构和构建原则，这为涵养社会信用意识与构建信用社会奠定了重要的基础。良好的契约精神既是有效市场经济的必要保证，更是一国或一地区营商环境的显著标志。随着社会信用体系建设的不断推进，以信用为基础的新型监管模式正在全面推开，成为创新社会治理的重要探索、增强信任的重要载体和优化营商环境的重要举措。作为信用制度体系中的重要环节，信用承诺制度本身即反映出一种契约精神，是具有一定“软法”性质的信用监管柔性措施。近年来，在“放管服”改革持续推进下，我国政府服务与管理方式不断创新，营商环境进一步优化，多个领域相继引入了信用承诺制度，这不仅丰富了新发展理念下的具体实践，而且更好地促进了经济社会的协调发展，信用社会时代的信任“红利”正在全面释放。探索税收领域信用承诺制度的设计与应用，对于进一步优化税务机关服务质效、改善税收营商环境以及助力信用社会建设，具有积极的现实意义。

一、信用承诺制度相关概念及其理论基础

（一）信用制度与信用承诺制度

关于信用制度以及信用承诺制度的概念，目前尚无公认的规范性定义，绝大部分是通过描述或归纳性的语言，结合实际的应用背景对其作定义式阐释。从目前的实践来看，信用制度主要包含有信息公示制度、信息归集与共享制度、守信联合激励与失信联合惩戒制度、白名单与黑名单制度等。

信用承诺制度有不同的划分。按照承诺主体，信用承诺可以划分为政府信用承诺、市场信用承诺以及司法信用承诺，其中，实施力度最大的市场信用承诺又可细分为商事登记类、安全生产类、行业监管类；按照开展领域，信用承诺可以划分为商务诚信领域信用承诺和社会诚信领域信用承诺，其中，商务诚信领域又可细分为税务、金融、工程、政府采购、招投标、统计、电子商务、流通等，社会诚信领域可细分为社会保障、教科文卫、知识产权、文体、环保、能源等。信用承诺制度最先被运用于市场主体登记注册环节，主要体现为“容缺制”受理。容缺受理制度是对基本条件具备、主要申请材料齐全且符合法定形式，但次要条件或申请材料欠缺的政务服务事项，经过申请人做出相应承诺后可先予受理，当场一次性告知需要补正的材料、时限和超期补正处理办法，并进行审查，在申请人补正全部材料后，在承诺办理时限内及时出具办理结果意见，颁发相关批文、证照的制度。

作为以信用为核心的新型市场监管机制，信用承诺制度为简化事前监管、优化事中与事后监管提供了一种可操作路径，是实行宽进严管、释放市场活力、推动市场或社会主体自我约束和诚信经营的有力举措，有助于进一步优化纳税服务，提升税收便利度，完善税收治理，促进信用建设。

（二）理论基础与相关分析

1.新公共服务理论

新公共服务理论是对形成于20世纪70年代的新公共管理理论的修正和拓展，主要由以丹哈特夫妇为代表的学者们提出，该理论的核心是社会公平，着力追求公民权利和公共利益，关注政府提供公共服务的公平性以及公共管理者的责任与义务，强调作为服务者的政府应该为公民提供优质的公共服务。新公共服务理论的内容主要有七大原则：服务于公民而非顾客；追求公共利益；重视公民权胜过企业家精神；战略性思考和民主性行动；承认责任并不简单；服务而非掌舵；重视人而非生产率。在该理论的指引下，政府以公共服务为核心，以公共利益为目标，创新性地引入民主参与的方式，从而有力地提升服务质效。

进入现代，许多国家公共部门在行政过程中特别强调“合作与服务”理念，认为政府应该为公众提供优质的公共服务产品，并通过协商和合作与公众之间达成双赢的均衡局面，由此衍生出一种新型观点，即政府与公民关系平等化。该观点主张建立一个政府与公民二者间关系由猜疑对抗走向信任合作的平权型政府，力求在政府服务中增加弹性管理手段的应用比例，同时不断提升公众参与度，这也成为当前政务服务理念发展的新趋势。

税务信用承诺制度改变了以往“一对多”“保姆式”的传统监管模式，构建以“信用”为核心的强化事中事后监管的创新型社会治理模式。特别是，将重点更多地放置于“服务与合作”，“服务”和“便民”的宗旨纵横贯穿于制度之中，每个环节都渗透着对人民利益的高度关切，通过广泛吸收纳税人及公众参与，引导其自我判断、自主承诺、自行负责，这种合作式的柔性税收管理让税务机关与纳税人的关系更加平等和开放，尤其是角色与地位的转变，能够助力政务服务的深度优化与完善，这在一定程度上体现出新公共服务行政理论以及政府与公民关系平等化观念中的服务意识和平等意识。

2.多元共治及公民参与理论

全球治理委员会将“治理”定义为“公或私的个人与机构经营管理相同事务的各类方式总和”。“善治”是能够使公共利益最大化的治理过程，其本质特征为政府和公民合作管理的新型社会关系。基于治理理论的多元共治理论是由奥斯特罗姆夫妇提出的多中心治理理论演化而来，它有别于传统的政府中心论，强调多方主体对经济社会事项的共同参与及互动，是一种创新的治理模式。多元共治理论的主要内容包含主体多元化、主体间协调合作以及公民参与。

公民参与理论由学者Sherry.R.Arnstein最先提出，该理论强调公民以个人或组织的形式直接或间接地参与经济社会事项。其中，公民参与阶梯理论把公民参与分为三阶段八阶梯，具体划分如表1所示：

表1 公民参与阶梯理论具体划分

以共识、共治、共享为宗旨而引入的多元服务模式，能够在有限的行政资源下最大限度地提升服务效能与管理效率。税务信用承诺制度成功地将被管理主体纳入到公共事务管理体系之中，改变了以往管理主体绝对中心化局面，广泛融入了社会各界的多元主体，各主体之间并非对立而是相辅相成的协作关系，从而构建出分散的中心化格局。这既能集思广益，充分调动各界力量，又能共建共享共赢的税收协同治理新格局。特别是，政府还权于民的同时更是还责于民。通过给予被管理方更多的责任与自由，放权放责于被管理方，进一步强化其社会责任感与主观能动性,实现权力分散和协同共治，有效提升政务服务质量。

二、信用承诺制度的应用及其在税务领域的实践

（一）信用承诺制度的应用

信任是社会体制的重要润滑剂，信任取决于合作并可以促进合作，而优良的合作氛围有利于遵从。在国家大力倡导建设信用社会的当下，积极拓展信用制度空间与应用领域，是各行各业信用建设工作关注的重点。目前，信用承诺制度正广泛覆盖与全面布局于全社会的各行各业，诸如替代审批、容缺受理、行业监管、信用修复、企业自律等，在许多领域的社会治理创新中均可见其踪迹。

近年来，国家市场监督总局、住房和城乡建设部、司法部、人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、国家税务总局等多部委纷纷出台相关政策文件，鼓励公众在办理各类业务时采取信用承诺方式来简化审批手续，提升服务质效。较为普遍的应用是，在食品经营许可、承包资质审批、报考资格证明、各类证明事项开具等多方面开展告知承诺制，让申请人做出相应承诺后便能当即获得相应许可或审批，后续监管部门通过数据平台实时监管核查，如发现失信行为则撤销有关资质、限制市场准入、纳入诚信记录乃至“黑名单”并实施联合惩戒。如，国家税务总局自2014年10月公布第一批“黑名单”案件以来，各级税务机关累计公布案件40,799件，对外推送需联合惩戒的“黑名单”当事人信息54.74万户次，在融资授信、政府采购、土地供应、发行债券等方面联合惩戒效果明显。其中：2019年各级税务部门公布“黑名单”案件24,157件、推送联合惩戒信息27.18万户次，1719户“黑名单”当事人主动缴清税款、滞纳金和罚款。

（二）信用承诺制度在税务领域的实践

当前，信用管理已成为税务部门纳税服务的重要工作之一，不断改善信用管理模式是优化税收服务的应有之义。诚然，良好的税收营商环境必然是一个以信用为基础的诚信环境。税收合作信赖主义（亦即公众信任原则）也要求税务机关给予纳税人充分的尊重和信任，通过设计与施行税务领域的信用承诺制度，让税务机关与纳税人双方均参与其中，双方既是影响者、营造者、参与者，更是拥有者、共享者、获益者。特别是，纳税人对税务部门的信任与税务部门有效监管纳税人的职权达到平衡制约，从而缩短二者间的距离，营造自愿合作的良好氛围，有利于构建平等、和谐、高效、有序的征纳环境。例如，在企业简易注销的税务环节中，信用承诺制作为事后信用承诺的典型范例，对于促进企业恪守信用有着极为重要的作用。

税务领域进行信用承诺制度的探索主要体现在纳税服务相关环节。如，《国家税务总局关于进一步优化办理企业税务注销程序的通知》（税总发〔2018〕149号）、《国家税务总局关于深化“放管服”改革 更大力度推进优化税务注销办理程序工作的通知》（税总发〔2019〕64号）中均指出，对于满足一定条件的纳税人可以采取“承诺制”容缺办理，在其做出承诺后，税务机关应即时出具清税文书。又如，《国家发展改革委办公厅 国家税务总局办公厅关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》（发改办财金规〔2019〕860号）中提出，建立个人所得税纳税信用管理机制，全面实施个人所得税申报信用承诺制，纳税人进行申报时需要对其所填信息的真实性、准确性、完整性做出守信承诺，信用承诺的履行情况将纳入个人信用记录。再如，《国家税务总局关于印发开展税务证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》（税总函〔2019〕266号）选取五个省（市）税务局对部分税务证明事项开展试点，在办理有关事项时，以书面形式将法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人，申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求，愿意承担不实承诺的法律责任，税务机关不再索要有关证明而依据书面承诺办理相关事项。此外，新冠肺炎疫情期间，税务机关全面推行“容缺制”受理模式，纳税人书面填写《申请容缺受理承诺书》，就相关事宜承诺于特定日期前补正所缺材料，声明愿意承担失信后果及法律责任，并且同意将该承诺书向社会公开，等等。以上有关信用承诺制度的一系列探索，既是税务机关深入贯彻落实党中央、国务院关于持续开展“减证便民”行动的有力措施，也是创新管理服务方式，优化税务执法方式，改善税收营商环境，持续提升纳税人获得感和满意度的必要之举。

三、税务信用承诺制度的应用方案设计

（一）设计思路、具体内容及相关依据

税务信用承诺制度的设计思路是，坚持以人民为中心的发展思想，深入贯彻落实党中央、国务院关于持续开展“减证便民”行动的决策部署，进一步优化税务执法方式和创新管理服务方式，改善税收营商环境。具体内容包括：税务机关根据法律、法规、规章的规定，在日常的管理与服务工作中，围绕具有代表性的依申请办理的税务事项，给予纳税人充分的尊重与信任，并根据其自身的信用承诺为其即时或容缺办理相关业务，纳税人自行承担其承诺不实应负担的法律责任等。

税务信用承诺制度相关的具体法律法规依据见表2：

表2 税务信用承诺制度法律法规依据

（二）设计目标与基本原则

1.设计目标

税务信用承诺制度应以“标准公开、规则公平、预期合理、各负其责、信用监管”的新型治理要求为总目标，通过探索性选取具备代表性的涉税事项开展试点，由局部到整体，由特殊到一般，最终从制度层面形成可复制可推广的规范与标准。

2.基本原则

根据以上的设计目标，税务信用承诺制度应确立的主要原则是：

（1）信用信息共享原则

信用信息共享是税务信用承诺制度的前提，部门和机构之间及时采集、获取、利用信息为后续的信用监管提供了夯实的数据基础和制度优势，以构建“大征信”格局。

（2）承诺合法规范原则

税务信用承诺制度的内容必须符合法律法规的规定，杜绝超范围承诺、无止境承诺、随意性承诺。同时，承诺形式应具备统一规范的标准，且须以书面形式做出以便日后留存备查。

（3）程序便捷高效原则

税务机关应建立和信用承诺制度相匹配的管理服务模式，设计方案应体现出便民高效的行政特点，结合流程再造的管理学理论，持续优化完善相关的信用承诺流程，不断提升税务行政效率。

（4）贯穿生命周期原则

企业存续的不同生命周期阶段涉及不同的税收业务需求，与之伴随而来的是不同类型的税务风险。“信用承诺+契约管理”的税务信用承诺制度设计理念应贯穿企业从设立开业到注销登记的全生命周期，以满足纳税人的共性化与个性化需求。

（三）具体内容

根据分级分类税收服务模式以及个性化、精准化的涉税服务要求，按照企业所处的不同生命周期，尝试设计出一个如图1所示的税务信用承诺制度：

图1 不同生命周期的税务信用承诺制度内容

本设计方案具体内容是：

1.初创期

初创期的企业主要涉及注册登记的基础信息报告、制度信息报告、发票办理（票种核定、领用、代开、专票最高开票限额），这些事项主要采用告知承诺制，纳税人按要求提供税务信用承诺书即可办理完成。

2.成长与成熟期

成长与成熟期的企业主要涉及资格信息报告（如增值税适用加计抵减政策声明）、纳税申报（延期申报、错误更正）、延期缴纳税款、退抵税、优惠证明办理、信用评价（补评、复评、修复）、涉税信息查询，这些事项主要采用告知承诺制与容缺制（相关材料不齐备在其进行承诺后先行受理）相结合的税务信用承诺方式。

3.衰退期

衰退期的企业主要涉及注销业务，此时可以采取容缺制，纳税人按照承诺时限补齐资料并办结相关事项即可即时办理，未履行承诺的法定代表人和财务负责人将被纳入纳税信用D级管理。

（四）实施程序

落实税务信用承诺制度具体内容，需要完备、标准、精细的工作流程方能实现最终目标。其基本的规范化工作流程如图2所示：

图2 税务信用承诺制度的实施流程

对该制度的标准化流程具体阐释如下：

1.选择承诺事项

按照税务信用承诺种类，通过前期的广泛调研，选取具有代表性的涉税事宜，设计出规范性文本或是标准化信用承诺书。

2.作出信用承诺

协助并辅导纳税人充分理解税务信用承诺的适用场景、具体内容、操作流程以及失信所要承担的法律责任。在此基础上，纳税人自行做出书面税务信用承诺，并声明同意将其承诺信息及时全面地向社会发布以接受公众监督。

3.承诺存档备案

税务机关妥善留存保管税务信用承诺档案并及时进行相应备案，作为纳税人办理业务的归档材料以及纳税信用档案的重要组成部分，这既是后续信用评估的重要依据，也为信用信息的追查提供了数据支持。

4.及时组织公示

通过税务机关的官网、公众号、客户端等多种媒介形式，及时将纳税人的税务信用承诺相关内容公示发布，通过承诺书公示、违反承诺行为公示、联合信用惩戒公示等多措并举，进而消除“信息壁垒”“信息孤岛”等共享难题，最大限度地降低利益相关者的信息获取成本。同时，在风险可控前提之下，进一步拓展查阅与监督渠道，使信用信息应享尽享，达到数据效用最大化，从而全面发挥税务信用承诺制度的信息优势。

5.加强配套保障

信任机制的形成有赖于市场驱动型信任与制度约束型信任的协同作用。税收信用作为制度约束型信任的一种，具备一定的制度约束能力，故在税务信用承诺制度施行的同时，应注重同步建立相应的系列配套保障措施，以有利于设计方案的更好推行。

首先，加强信息整合，推动数据应用。依托大数据、区块链、云计算、人工智能、5G等新兴技术手段以及各行业专有的“金关”“金卡”“金税”等信息化工程，通过统一的社会信用代码或自然人身份证号码等唯一性标识，高效准确地抓取纳税人全周期信息轨迹中涉及的税务信用承诺守信与失信的数据，及时将其录入信用档案并与各类信用信息共享平台（如商务信用共享系统、银行征信系统、企业信用信息公示系统等）实时进行数据交换，无障碍地进行信用数据流通，从而进一步地加大纳税人税务承诺的失信成本。

其次，充分调动多方监管力量。信用制度需要体现必要的监管特性，税务机关、各级管理部门、社会公众、第三方独立机构等均可以作为监管主体，对做出税务信用承诺的主体应进行全周期、全链条、全角度的监督。同时，综合采用视频查看、网络监管、随机抽样、实地走访、问卷调查等多样化的手段，注重加强事中事后监管尤其是风险管控，探索一系列创新型的信用管理模式。

最后，加强宣传并着力培育优良的税务信用承诺文化环境。比如，通过自上而下的试点引路、高位推动与自下而上的全面推进、广泛参与相结合，积极借助税收宣传月活动、便民办税春风行动等宣扬守信典型，曝光失信案例，强化“守信获益，失信惩戒”的税收诚信意识，持续提升全社会范围内对于税务信用承诺制度的知晓度和认可度，营造知信、守信、用信、诚信的社会氛围，从而使得税务信用信息更加常态化、普及化、便民化。

四、税务信用承诺制度的深化与完善

（一）告知承诺制的推广深化

选取事中事后监管纠正风险可控且不会造成严重后果的审批事项，列入税务告知承诺制的清单目录之中。同时，以税务机关全面、准确、详实的告知为前提，将税务承诺制度所涉及的全部标准、条件、要求等以规范文本的形式在门户网站、微信公众号、官方微博、实体办税服务厅等渠道公示告知。与此同时，探索规范文本与个性文本的双重结合，既要考虑一般性事宜所涉的规范性文本，又要符合分类分级管理要求而划分的诸如政策性需求、告知性需求、便利性需求等个性化文本，以满足不同纳税主体的涉税服务需求。

（二）税务信用承诺制度参与主体的拓展

税务信用承诺制度的参与主体包括承诺主体、承诺对象和监管主体。目前，在这三方面均存在一定的拓展空间。

1.承诺主体

在税务信用承诺制参与主体中，企业纳税人占据了绝大部分。其实，在税收征管过程中，企业纳税人和自然人纳税人存在着很多的共同之处，可以结合个人所得税改革，尝试探索将自然人纳税人群体纳入其中。

2.承诺对象

当前的税务信用承诺制的承诺对象主要是社会公众和税务机关。例如，在注册登记的基础信息报告环节，承诺对象为社会公众；在“容缺制”受理环节，承诺对象为税务机关。因此，可以考虑对其进一步拓展，纳入交易关联方、信息需求方等其他特定对象。

3.监管主体

税务机关是税务信用承诺制的监管主体。根据前文述及的多元共治理论，可以考虑向行业协会、专业人士、社会公众等社会中间层拓展。这样，既能够减轻税务机关的工作负担，又可以借助多方力量实现监管的及时、高效和有力。

（三）税务信用承诺制度的配套完善

首先，在税务信用承诺制度施行过程中，结合纳税信用评价，并辅之以配套的信用修复制度。后续工作可以考虑在纳税人进行信用承诺环节即为其进行信用修复培训，使其了解修复内容、条件、过程。若纳税人需要税务信用承诺修复，采取签署承诺书的形式，根据失信主体具体情况在承诺书基本内容上增加富有针对性的要求，例如，对失信行为的原因分析、后续整改举措等，并将承诺书及时公示。

其次，机构治税合力的形成也必不可少。应尽快出台机构间信息共享的法律法规及具体管理办法，搭建数据共享平台，推进全链条数据共享，积极拓展与其他职能部门、金融机构的合作领域与创新合作模式，加快形成社会综合治税合力。

最后，要持续加强税务信用承诺制度的成果应用。例如：事前，大力鼓励各类市场主体在生产经营中广泛、主动地采用信用承诺方式；事中，应同步追踪失信记录；事后，深入地开展守信联合激励和失信联合惩戒。

（四）跟踪开展科学的制度绩效评价

任何制度的落实都需要配之以持续的绩效评价才能科学客观地反映出该项制度是否有效，明确后续的改进方向。笔者借鉴全面质量管理领域广泛采用的方法，设计出一个用以评估税务告知承诺制度落实情况的PDCA持续改进模型，该模型若未达到预期目标即启动持续改进流程。

PDCA（Plan计划——Do执行——Check检查——Action处理）也叫戴明循环，其基本程序体现为质量诊断——统筹实施——检查落实——评估改进的循环。此处尝试设计了一个针对税务信用承诺制度的PDCA持续改进模型如图3所示：

图3 税务信用承诺制度的PDCA持续改进模型

该模型显示，在绩效评价之初，结合各类涉税大数据，对税务信用承诺制度的施行现状展开全面分析；在此之上，有针对性地查找和列明各项原因，随后从中找出主要原因并制定相应措施。在实施这些措施的过程中，随时与预期设定目标查摆对比，实施完成后对结果实时进行总结分析，筛选未决问题并再次转入下一循环持续修正改进，通过这样的完整闭环模式达到税务信用承诺制度的最优化。