地方财政科技投入模式探讨*

◆邢 戬

内容提要：文章在梳理、归纳和比较当前我国各地方财政科技投入模式本质特征和优缺点的基础上，借鉴BOT等模式设计考虑政府和企业效用、财政科技投入绩效、企业决策行为、成果分配以及参与激励等问题的可持续财政科技投入模式。文章认为，政府前期直接投入，帮助企业降低研发成本，政府授权企业享有成果收益权，授权期满后，政府收回成果收益权的模式同时具备可持续性、可操作性和参与激励。政府授权时间是决定企业和政府双方科研建设投入积极性的核心。地方的社会科技发展水平，地方政府对不同类型科技投入的商业和社会价值以及企业真实需求的了解，是政府授权时间决策的关键影响因素。

一、引言

科技发展周期长、投入大、风险高、转化环节多和外部性等特点，决定了一部分科学研究需要长期大规模的资金支持，导致我国社会风投资金对科技投入，尤其是基础性研究缺乏热情。因此，我国目前科技发展多以短期应用型和改良型居多，真正的基础类核心技术依然控制在发达国家手中。此外，地方政府的科技投入具有强烈的政策导向，缺乏系统性和持续性，这也是我国前期科研投入不足的主要原因之一。因此研究地方政府的财政科技投入模式以及最优模式下的决策问题，对有效支持科学研究、改善地方科研环境具有较强的理论和现实意义。

已有研究主要从四个方面阐述了财政科技投入对地方经济和科技创新发展的作用。第一，促进作用，如凌江怀（2012）认为财政科技投入是经济增长的格兰杰原因；宋丽颖（2017）研究表明财政科技投入对全要素生产率的促进作用显著。第二，杠杆效应，如解维敏（2009）认为财政科技投入可增补地方创新资金缺口，带动其他资金投入。具体表现为科技投入降低企业创新成本，提高创新盈利能力，共享研发成果，激励企业当前和未来创新水平（王楠等，2017；Czarnitzki et al.，2007）。第三，溢出效应，主要表现为财政科技投入会降低企业创新生产成本，以此带动企业增加研发投入（José，2014）。第四，引导效应，如Xulia & Consuelo（2008）和Arthur（2000）的研究均认为财政科技投入具有引导企业投入方向和社会科研发展方向的作用。当然，也有研究发现在现实操作中，政府财政科技投入对于企业自主研发投入产生一定挤出效应和替代效应（Guellec，2000）。

总结既有研究发现仍存在以下问题尚未解决：第一，在研究对企业的引导作用时，仅将企业作为被动或被影响者，但现实中企业会根据政府科技投入决策的内容和信号来调整自身科研投入和科研团队建设，因此必须对企业行为进行充分考虑；第二，没有考虑政府和企业在财政科技投入中的成果分配问题，知识产权是财政科技投入的核心问题，直接决定了财政科技投入的效率。政府和企业如何处理知识产权归属，本质上是劳资双方的利益分配问题，是政府投入和企业决策的核心；第三，关于如何避免企业形成财政补贴依赖方面的研究不够深入；第四，现有实证研究多采用一般公共预算科学技术支出代表财政科技投入，但对一般公共预算科学技术支出的具体支出方式和组成部分的研究较少。不同支出方式对企业行为影响的差别很大，直接决定财政科技投入效果。

因此，在已有研究基础上，本文首先梳理目前我国各地方主要财政科技投入模式，归纳各模式核心特征和本质属性，比较各财政科技投入模式的优势和劣势，从中选出最适合我国地方政府的投入模式并做适当优化。其次，本文通过借鉴BOT、PPP和TOT等在国际上广泛应用的地方政府项目投融资模式，论证适合我国的、可持续的地方财政科技投入模式。最后，对本文提出模式中政府和企业决策的核心问题以及关键影响因素进行分析。

二、当前我国主要财政科技投入模式梳理与比较

财政科技投入模式可按多个标准划分，如按投入主客体划分，按投入用途划分，按投入领域划分和按投入方式划分。其中，按投入方式划分能够直观反映投入主客体的责权关系、主体对客体选择标准的要求和资源配置方式，可以更有效体现不同投入模式的效率差异、主客体效用和筹略选择。因此，本文按投入方式对当前我国地方主流财政科技投入模式进行比较和分析，见表1：

表1 当前我国各地方主要财政科技投入模式分析

表1显示，直接支持类财政科技投入包括补贴、政府采购和参股三种主要形式。其中补贴类投入的本质是政府事前无偿投入，可缓解企业资金压力，且简单易行。规模大能力强的企业可通过竞标等方式获得更多资助。但这种方式由于存在信息不对称，具有较高道德风险，容易形成强者越强、弱者越弱的马太效应。同时研发活动中政府资助比例对企业自身研发支出的影响呈倒“U”型关系（曲昭仲，2005），当政府资助比例过高会挤出企业研发支出，使企业形成补贴依赖，因此如何找出补贴平衡点，使政府补贴达到最大激励是补贴类投入的关键。但现实中企业种类、规模、科研基础和所处领域各不相同，补贴平衡点也不一样，地方政府根据不同企业制定最优决策基本不具备可操作性。政府采购类科技投入属于事后支持，具有较强的针对性，可以直接支持重点扶持类企业科研活动。但政府采购适用范围窄且可持续性差，无法覆盖全部科研企业和企业生命周期。政府参股是一种政府直接参与企业科研成果利润分配及科研管理的投入方式。由于政府直接参与管理，因此道德风险较低，且政府参与利润分配使得地方政府有较高参与热情。同时，由于科研成果利润可计入政府收入，如政策制定和操作适当，可缓解地方政府财政压力并成为地方政府经常性收入，因此理论上具有较强可持续性。但由于地方政府参与管理或收益分享，对地方政府相关人员要求较高，同时占用地方政府行政和管理资源，负担较大。

间接支持类投入主要包括税收优惠、科技溢出、政策扶持和组织协调四种类型。税收优惠是一种事后补贴策略，其本质是降低企业研发和生产成本，优点是覆盖面广、简单易行。但税收优惠不会降低企业科研风险和资金压力，客观上造成企业科研风险自担，容易使企业为享受税收优惠而采取短视行为。科技溢出的本质是将外部性较强的基础科研交由公共或非盈利部门，通过政府资助公共实验室和高校的方式来进行，由基础科研的溢出效应来带动企业的应用型科研。但由于体制、管理和激励机制等问题，高校和公共实验室的科研效率普遍低于企业，科研方向易与社会脱节，因此需要政府和企业加以引导。政策扶持是通过政策手段释放信号引导重点产业，给予公共科研机构和企业明确发展方向。政府还通过组织协调的方式促进校企合作或建立R&D联盟，同时解决高校效率低和企业追求利润的问题，使得基础科研和应用型科研同时发展。但这种方式政策依赖性较强，需要很强的政策持续性和社会热度，现实中除杭州、深圳等几大城市外，其他地区往往热点持续时间短，匆匆收场，因此基本不具备可持续性。

三、可持续财政科技投入模式讨论与分析

从政府层面讲，财政科技投入不应仅考虑财政拨款和分配科研经费，而应包括投入所产生的经济和社会效应。政府不但要做资助者和支持者，也要做监督者和利益共享者，这样才能充分发挥政府的行政监督作用，提高政府的财政科技投入积极性，保证财政科技投入的可持续性。

通过对我国当前主要财政科技投入模式的分析，发现除政府参股模式外，其他投入模式都不具备可持续性，但参股模式本身仍然存在占用资源过高的缺点。因此本文尝试在分析已有财政科技投入模式优缺点和本质特征基础上，将科研视为地方基础设施建设，借鉴现有地方政府基础设施建设模式，如BOT、PPP和TOT模式，化繁为简，通过去除非关键影响因素，以政府与企业为财政科技投入主客体，提取地方政府和企业的关键行为特征，抽象企业科研投入及科技成果转化关键过程，同时从地方政府和企业角度考虑设计具有可持续性、可操作性和具备参与激励的财政科技投入模式。

如前文所述，政府参股模式的科研投入方式，给予政府与企业分享科研成果收益及参与科研管理的权力，会激发政府的科研投入热情。且政府直接参与管理和收益分配，在降低道德风险的同时还会增加政府收入，提高财政科技投入的可持续性。但是，政府参股会占用行政和管理资源。从本质上看，政府对于企业的科技研发项目进行投入支持，相当于政府出资与企业共同进行科研项目建设。因此，参照BOT、PPP和TOT等模式企业与政府“建设—经营—移交”的核心理念，结合政府参股模式的优点，可以设计一个更加合理的财政科技投入模式：政府可在科研项目前期直接进行投入，帮助企业进行科研项目建设；但政府不参与具体的项目管理与运营，科研项目的具体经营只由企业负责；待企业获得科研成果或知识产权时，政府授权企业在一定时间内享有成果收益权，同时规定企业负担享有成果收益权期间的成果转化和维护等成本；待享有成果收益权授权期满，地方政府收回成果收益权，相应后续维护成本由地方政府负担。

这种模式继承了BOT、PPP和TOT等模式的优点，同时也避免了政府参股模式的缺点。这是因为：第一，政府在企业科研项目前期进行投入可以降低企业研发成本和风险，增加企业科研项目建设的积极性；第二，政府不参与项目经营，可以不挤占政府行政资源。同时，专业事交给专业人办，避免了彼得效应的发生，增加了科研项目建设效率；第三，企业享有一定时间的成果收益权，有助于企业提高科研项目投入的积极性，增加科研项目获得有效成果的概率；第四，政府在一定时间后收回成果收益权。此后的科研项目成果由政府支配和享有，有助于增加政府财政收入或经常性收入，相当于政府享有科研投入的分红，有利于增加政府财政科技投入的积极性，为后续科技项目的投入做出良好示范。基于以上四点，这种基于BOT、PPP和TOT等模式核心理念并结合政府参股模式的财政科技投入模式可以达到政府与企业双赢目标，同时保证企业与政府的参与积极性和可持续性。同时，BOT、PPP和TOT等模式已经在当前的政府建设中广泛应用，这保证了该模式的可操作性。因此可以认为，“政府投入—授权企业经营—收回收益权”的财政科技投入模式同时具备可持续性、可操作性和参与激励。

考虑一种典型情况，当政府不要求与企业共享知识产权时，科研成果及收益全部归企业所有，此时企业有意愿加大前期科研基础设施投入，独享高获利价值成果。如果政府要求共享知识产权，目前普遍采用两种方式：政府按比例直接参与收益分配和限制企业知识产权使用年限。由于第一种方式本质上属于政府直接投资，占用政府资源较大，本文不做考量。第二种方式本文暂且称为“知识产权转移型投入”，这种方式对政府和企业均有所收获，如设计得当，会使企业和政府在科技发展中达成双赢。因为，单方向财政科技投入应属于预算外支出，受政策舆论导向影响，不具备长期可持续性，地方政府缺乏对企业进行长期财政科技投入的激励。一旦政策舆论方向变化，财政科技投入会发生较大变化甚至停止。如果财政科技投入能为政府带来稳定现金流甚至未来形成财政预算内收入，则地方政府更有积极性支持科技发展。具体做法为：政府给与企业一定的知识产权使用年限①根据我国相关法律，著作权、专利权、商标权等知识产权均具有明确保护期，即使可以续延，多数知识产权的商业价值也会随时间递减。因此本文不对知识产权具体法律形式做探讨和区分，本文知识产权使用年限指知识产权和科技成果转化收益享有支配权年限。；在使用年限中，企业享有知识产权的收益权并承担使用成本，且政府有权同企业共同协商知识产权转化途径；超过使用年限后，知识产权使用权、收益权归地方政府，由地方政府支配并承担相关成本。

但是，从科技投入到研发、成果转化、产品化、商业运用并获得收益是一个长期过程，如政府投入某一科研产出项目，政府授予企业的知识产权使用时间较短，则企业预期未来收益会降低，加大前期基础设施投入会直接降低企业总收益。理性企业会选择降低前期投入，预期项目成果达到最低标准即可。从政府角度考虑，企业科研建设水平、科研团队真实水平和投入程度较难量化把控，可能造成地方科技领域虚假繁荣。政府在接受知识产权后仅享有知识产权小部分收益或不享有实际收益。原因是企业目标为利润最大化，当企业拥有较长知识产权收益权支配时间时，企业预期科技投入收益较高，会加大总投入，总投入包括前期基础设施投入和后续维护发展投入。投入增加导致更有产业和商业价值的知识产权和成果产生②对于企业R&D活动和成果价值的监督和绩效评价，目前主要以各种形式的科研成果市场价值为准，同时包括政府委托第三方机构对科研成果进行评价和估值，对财政科技投入产出进行量化或指标化处理。，甚至包括外部性较高的基础性科研成果③这里暗含了科研成果质量与科技总投入成正比，其合理性在于总投入高会带来更好科研基础设施，包括软硬件设备、科研人员质量和科研制度合理性，而现实中高水平科研成果也多产生于拥有高水准科研基础设施的团队。。而当企业发现其知识产权收益的支配权时间较短，未来预期收入降低，企业往往采取短视行为，降低科技总投入，结果是科研成果或知识产权质量下降。对地方政府来说，给予企业适当知识产权收益支配权时间，会激发企业科研积极性，产生高质量科研成果，间接提高社会整体科研水平和科研效率，进而增加政府效用。但如果政府给与企业知识产权收益支配权时间过长，则会直接降低政府收益，难以形成稳定预算内收入。

因此，政府如何在对企业的知识产权收益支配权授予时间①授权时间指政府授予企业知识产权收益支配时间，下文一样。上做出最优决策，使得政府与企业在科技投入博弈问题中达成均衡，是地方政府可持续财政科技投入问题的核心。此时，如何根据各种现实影响因素制定最优授权时间，成为政府财政科技投入决策的关键。对于政府来说，完全针对每一具体科技项目制定最合理的授权时间会大量增加政府行政成本，但以下几点影响因素政府可以进行充分考量：

第一，结合投入产出理论和风险投资理论，财政科技投入存在一定风险，投入与产出之间并不存在稳定的对应关系。但短期内地区科技水平、基础设施建设水平和科技人才水平比较稳定，如果不考虑个别科研团队出现特殊性天才或特殊发现这种小概率事件，某一类型的财政科技投入产出比在短期内会受地区整体科技发展水平影响。此时，社会总体科技发展水平的提高，如社会支持科研的软硬件整体发展水平较高，或对科研设备后续维护和软件更新换代售后服务较好时，会增加财政科技投入产出比，让每一笔财政科技投入获得更高的产出。这会适当降低企业前期基础设施投入，后续科技投入也会随之降低。这说明科技发展总体水平较高的地区，政府可以适当缩短授权时间。

第二，当财政科技投入促成的科研成果和知识产权具有较高商业或社会价值，企业可以更快地收回成本并获得较大收益，此时政府也可以缩短授权时间。如果地方政府可以准确预测或根据相关类型科技投入的历史数据估计出不同类型科技投入的未来商业和社会价值，则地方政府就可以根据相应数据，有针对性的对不同类型的科技投入项目和企业制定最优授权时间。

第三，地方政府如了解本地企业的真实需求以及潜在需求，了解本地市场中其他类型投资的回报和风险，会更准确预判企业科技投入的需求或机会成本，形成有效决策。

四、结论及政策建议

本文通过梳理目前我国地方主要财政科技投入模式，归纳和比较各财政科技投入模式的本质特征和优缺点，设计适合我国地方政府的可持续财政科技投入模式。本文选取模式充分考虑了政府和企业的收益，并考虑财政科技投入绩效问题、企业决策行为、政府和企业的知识产权和成果分配问题、政府和企业在科技投入中的参与激励问题。并通过分析财政科技投入中影响政府和企业决策的关键问题，找出地方政府制定最优财政科技投入决策的核心问题和决定性影响因素。

本文认为，具有可持续性、可操作性和具备参与激励的财政科技投入模式应为政府前期直接投入，降低企业研发成本和研发风险；政府授予企业一定时间的成果收益权，企业在授权期间内充分享受成果一切收益并承担相关成本；授权期满后，地方政府收回成果收益权并承担后续维护成本。政府对于知识产权收益支配权授予时间的决策是可持续财政科技投入问题的核心，而如何根据各种现实影响因素制定最优授权时间是政府财政科技投入决策的关键。授权时间过短会降低企业的积极性，而授权时间过长会降低政府积极性。地方政府能否有效做出最优授权时间决策，取决于地方政府是否对当前社会整体科技水平，不同类型科技投入的未来商业和社会价值以及企业真实需求三方面因素充分了解。结合以上分析，本文提出下列政策建议：

第一，财政分权及绩效考核机制在短期内无法改变，地方政府可以在既有体制下通过微观机制设计提高财政科技投入绩效，并提高企业积极性。本文研究表明这种微观机制设计具备可操作性，也就是财政分权虽然造成一定程度的地方财政压力，但地方政府是有条件通过积极改变机制设计缓解这种压力的，而不要将希望寄托于分权格局或绩效考核机制变化。

第二，可持续财政科技投入虽然可采用政府入股和企业知识产权授权两种方式，但入股方式会占用政府资源。对于我国而言，可持续且政府有积极性的财政扶持措施本质上都需要政府获得一定回报，否则任何形式的财政扶持都具备较强政策性，无法具备自发性，也就无法持续进行。因此应给与地方政府一定自由裁量权和允许地方政府采用多种形式参与收益分配。

第三，地方政府应加大对教育、基础科学以及人才引入的支持力度，以增加地方整体科技发展史水平。同时，地方政府间可以在相关信息平台上对某类型财政科技投入所产生的商业或社会价值数据进行共享。并且，不同地方政府分享同一类财政科技投入产出数据，会不断对信息平台上的原数据进行修正，从而得出更准确且有参考价值的财政科技投入产出数据。通过信息共享，各地方政府可以做到互相借鉴、合作双赢，共同提高财政科技投入决策能力和水平。

第四，地方政府应尽可能了解本地企业真实需求以及潜在需求，以便精确制定财政科技投入决策。地方政府应深刻领会新常态本质，借力全球化机遇，更高层次、更深入、更广泛的对本地科技企业进行财政支持，并尽可能将支持重点倾向于基础研究，以便于提高本地整体科研水平。