检视与重构：重大灾疫时期央、地扶持中小微企业财税工具的联动策略*

◆曾 远

内容提要：新冠病毒疫情期间央、地扶持中小微企业财税工具呈现出供给广度全面化、使用强度高频化的特点。但也存在:（1）供给主体间事权与支出责任不平衡，部分财政资金供给无法得到稳定保障;（2）财税工具无差别标准与法律价值多重属性矛盾导致被扶持企业出现待遇差别；（3）财税工具供给多头化机制增加中小微企业获得优惠待遇的制度成本。因此，需从地方政府出台应激性财税政策以及中央政府回应此种应激行动的联动关系出发，以应激型财税政策工具的“制定主体”、财税政策的“竞优”以及财税政策的“规范化”作为变量确立央、地扶持中小微企业财税联动的“应激制定——规范认可——全国实施”互动框架。并以此框架为基础，从制度功能、规范框架、资金渠道与财税工具搭配等视角出发，针对性发展一套保障中小微企业生存与支持其发展的危机扶持财税工具体系。

一、新冠病毒疫情期间央、地扶持中小微企业财税工具的文本实践

笔者以国务院与省级政府网站、“北大法宝”公开数据库为基础，梳理2020年新冠病毒疫情期间的财税文件。首先，筛选有关财税政策工具的关键词，利用Excel表格的词频分析工具对关键词进行词频统计，共获得348个初始关键词。其次，将扶持中小微企业的财税政策工具按功能标准划分为“支出型扶持政策”“收入型扶持政策”“引导型扶持政策”“配套型扶持政策”四类。在四类财税工具项下的二级分类按政策工具内容细分为11项，并将政策条款进行结构化处理（见表1）。从规范性文件内容看，形成了直接扶持工具（政府采购、减免退税、减免行政性事业收费、减免社会保险费、基金激励）与间接扶持工具（融资扶持、风险分担、税收征管、人员就业、资质认定、企业服务）相结合的政策工具体系。

中央扶持政策主要聚焦在如何更好地帮助中小微企业度过疫情难关。地方政府结合中央扶持政策，从引导金融信贷、减轻税费负担、降低运营成本、加大稳岗力度等方面陆续出台地方性政策文件，回应“有关部门要抓紧研究出台支持中小微企业、个体工商户的政策，让他们尽可能多地生存下来”的现实要求，一定程度上显示出较为一致的政策目的性。

各级政府对扶持中小微企业财税工具的使用必然不会将问题的线性对称关系作为回应依据。地方政府对扶持中小微企业的财税工具使用数量及方式反映了地方对中央政策的执行能动性以及使用偏好。因此地方政府财税工具的使用逻辑是依据财税工具的功能作用与效果差异并结合辖地情况，采用“组态”逻辑形成各自区域财税工具组合。在统计结果中可见，减免退税、融资扶持、减免社会保险费是省级地方政府在扶持中小微企业度过灾疫困难期的主要财税工具。其中，北京、江苏、湖南等省市更加关注人员就业、税收征管等配套扶持政策的倍数效应。上海、重庆、天津、浙江等省市则较为重视政府采购、相关服务对中小微企业经营成本的直接减负作用。相对而言，湖北省复工复产时间较晚，财税工具选择较为均衡。在单一工具层面，安徽省提出“财政支持+信用修复+权益保护+绿色通道”的组合做法，广东省则主张“要素保障、审批直通车、快速通道、信息服务”等四项服务内容以解决企业紧急的服务需求。

二、新冠病毒疫情期间央、地扶持中小微企业财税政策工具存在的不足

此次疫情期间从中央到地方出台的扶持政策，都是在现有制度框架下的应激性安排，并未涉及相关政策与制度的实质性改革和调整。一方面，政府财政支出责任受到行政层级制的影响，导致以事权为表现形式的财政支出责任主要由地方政府承担；另一方面，现行分税制赋予中央财政充分的财政资金储备，但地方政府及各职能部门却因事权过多而难以独自承担相应的支出负担，致使地方财政供给更加依赖中央财政的支持。因此，在维持现有财税体制不变、政府对市场救助力度大幅增加的情形下，扶持中小微企业的财税工具存在三方面的问题。

第一，财税工具供给主体间的事权与支出责任不平衡导致地方财政资金供给无法得到稳定保障。例如，地方各级人民政府要切实承担本地区促进就业工作的主体责任，但现行分税制使得部分地方政府的就业补助无法直接与其促进就业责任相匹配，故需要通过转移支付这一间接手段来维系事权与支出责任的平衡。《预算法》及其实施条例、《中央对地方专项转移支付管理办法》虽对财政转移支付作出具体规定，但省级以下专项转移支付依然存在资金分配不规范、资金支付程序不合理、资金使用监督不到位等弊端。

在当前宏观经济复苏缓慢、地方财政持续吃紧、省级以下专项转移支付不规范等多重因素影响下，地方政府在履行各种类型的财政扶持职责中已出现相当程度的“弱化”情况，主要表现为省级政府在落实中央政策以及地市级政府在落实省级政府政策的过程中对财税工具扶持主体、种类、额度、期限、方式等内容进行文本语言的删减或替换（见表2）。特别是部分经济欠发达地区的地方政府在落实中央政策过程中承受着巨大的财政压力，即有意提供更大力度的财政扶持，但实际处于“有心无力”的困境中。

表2 新冠病毒期间地方扶持中小微企业财税工具的变通统计

第二，财税工具无差别待遇标准与法律价值多重属性矛盾导致被扶持企业出现待遇差别。央、地扶持中小微企业财税工具除了对防疫相关医疗、物流行业有一定政策倾斜之外，对其他扶持企业无明显行业差别。财政补贴、财政转移支付、税收优惠、政府采购等财税工具与产业、就业、融资等法条存在着重叠和同构的现象。二者重叠的部分在任何一方发生改进、变革的情况下都将对另一方造成实质影响。一方面，产业法、社会保障法、金融法确立了财税工具供给的必要性，也构成审核各类财税工具的正当性标准，即财税工具的设置应当以实现相应的立法目标为宗旨。另一方面，财税法约束着财税工具，所有财政收支须符合财税法治的基本原则与要求，财税法是各级政府财税工具运行的合法性依据。但如前所述，我国现行财税体制的诸多问题不仅未得到后续财税立法的纠正，反而在具体的应用领域产生了“产业补贴政策效应失效”“社会保障分布不均等”“普惠金融供给不均衡”等问题。

由于新冠病毒传染性极高，导致餐饮、旅游、教育、农业等线下行业受到极大打击，但线上教育、线上餐饮、线上娱乐等行业则在疫情期间异军突起。从产业政策工具价值出发，无差别的行业补贴标准将同时包含保障企业最低福利标准和促进产业发展两种工具价值。从社会保障工具价值角度出发，无差别的行业补贴标准将使线上教育、线上直播、线上娱乐等受益企业与线下餐饮、旅游、教育等受损企业之间产生不平等竞争，进而促使线上受益企业获得更多就业补贴，线下受损企业则较难获得就业补贴，从而加剧行业内外部的不平等竞争。从促进融资工具价值角度出发，无差别的中小微企业贷款贴息也将进一步放大上述同类企业的不平等竞争状态。例如，有的企业同时向多家银行申请贷款，倒逼银行通过压低利率成交。一户多贷的情况可能使借款人获得贷款与贷款贴息超出实际需求，并产生资源浪费。相关调查研究表明：在员工人数50人以下或营业收入500万元以下的中小微企业中，没有获得银行贷款优惠的比例为87.6%，没有获得费用减免优惠的比例为65.2%，没有获得税收优惠的比例为78.3%。79.5%的企业认为扶持中小微企业的优惠政策没有缓解其资金压力。

第三，财税工具供给多头化机制增加了中小微企业获得优惠待遇的制度成本。疫情期间，政府的税费优惠政策几乎覆盖全部费用项目，快速形成了系统性和针对性的救助政策组合。在传统科层体制下，省级地方政府通过地方规范性文件向本级政府部门、下级地方政府分解财税工具，形成各级政府部门的“各自发文”“联合发文”的多头供给局面。这种局面是为保护经济底层单元所产生的应激性结果，本应提高财税工具供给的效率，但对中小微企业而言，新冠病毒疫情期间，在传统科层体制下财税工具多头供给成本是其难以承担的。笔者以《四川省人民政府办公厅关于应对新型冠状病毒肺炎疫情缓解中小企业生产经营困难的政策措施》（川办发〔2020〕10号）的扩散路径为例说明财税工具供给多头化的复杂性。2020年2月5日，四川省政府向各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构下发川办发〔2020〕10号文，进而形成四条文件传递通道。

第一条，自我发文。如《四川省人民政府办公厅关于印发四川省大力推动基础设施等重点领域补短板2020年工作方案的通知》（川办发〔2020〕22号）、《四川省人民政府办公厅关于应对新型冠状病毒肺炎疫情稳定和促进服务业发展的指导意见》（川办发〔2020〕26号）。

第二条，单独发文或联合发文。单独发文，如《四川省财政厅关于明确〈四川省政府办公厅关于应对新型冠状病毒肺炎疫情缓解中小企业生产经营困难的政策措施〉操作办法的通知》（川财建〔2020〕9号）。联合发文，如《四川省人力资源和社会保障厅等5部门关于印发〈四川省阶段性减免企业社会保险费实施办法〉的通知》(川人社发〔2020〕1号）、《四川省财政厅 国家税务总局四川省税务局 中国银行监督管理委员会四川监管局关于落实应对新型冠状病毒肺炎疫情有关车船税政策的公告》（川财税〔2020〕2号）、《国家税务总局四川省税务局 四川省财政厅关于免征疫情期间房产税、城镇土地使用税有关事项的公告》（川财税〔2020〕4号）。

第三条，各市县政府发文。如《成都市人民政府关于印发有效应对疫情稳定经济运行20条政策措施的通知》（成府发〔2020〕3号）、《乐山市人民政府办公室关于印发有效应对疫情缓解中小企业生产经营困难二十条政策措施的通知》（乐府办发〔2020〕3号）、《凉山州人民政府办公室关于应对新型冠状病毒肺炎疫情缓解中小企业生产经营困难的政策措施》（凉府办发〔2020〕6号）、《南江县人民政府关于印发〈南江县应对新冠肺炎疫情支持中小企业发展确保县域经济稳定运行的若干政策措施〉的通知》（南府〔2020〕3号）。

第四条，各市县有关部门的联合发文。如《成都市医疗保障局 成都市人力资源和社会保障局成都市财政局关于贯彻落实〈成都市人民政府关于印发有效应对疫情稳定经济运行20条政策措施的通知〉中有关医疗保障问题的通知》(成医保办发〔2020〕19号)、《成都市住房和城乡建设局成都市卫生健康委员会关于印发〈成都市商品房销售现场疫情防控工作实施方案〉的通知》(成住建防疫发〔2020〕33号)、《自贡市人力资源和社会保障局 自贡市财政局 国家税务总局自贡市税务局 自贡市医疗保障局关于进一步贯彻落实应对新型冠状病毒肺炎疫情缓解中小微企业生产经营困难政策措施有关问题的通知》(自人社发〔2020〕2号)。

可见，在传统科层体制下财税工具多头供给机制是极其复杂的：一是各级政府平台财税政策文件混杂，有单一部门单一政策、单一部门一揽子政策、多部门一揽子政策等形式；二是财税政策查询多头化，需申请办理与无须申请的惠企政策较难辨别；三是相当数量事项未提供办理方式和程序，线下审批、多层审批的方式仍占相当比例。因此，面对新冠病毒疫情期间庞大的财税工具供给规模，传统的政策传导通道在传导机制、传导技术维持现状的情况下，显然较难将优惠政策有效传达到每一个有需求的主体之处。一项政府调查显示，对于疫情以来各级政府出台的优惠政策，19%的企业不了解网办业务有哪些，39%的不习惯网络办理，41%的希望实现数据共享。①梁晓飞，刘良恒：《惠企政策落地堵在哪》，《瞭望》,https://www.sohu.com/a/402183027_267106?_f=index_pagerecom_20。

此外，受财务管理水平较为薄弱、扶持工具结构性差异、企业规模弱小等因素限制，疫情期间规模越小的企业获得优惠待遇概率越低。如国务院在2020年第七次大督查过程中发现部分助企纾困解难政策落实打了折扣。广东、河南等地一些国有企业减免房租政策落实存在“中梗阻”，政策红利未有效惠及相关中小微企业和个体工商户。②新华社记者：《稳企纾困政策落地见效 督查促进政策堵点“疏通”——国务院第七次大督查聚焦保市场主体》，新华网, http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-10/23/c_1126649249.htm。

三、重大灾疫时期央、地扶持中小微企业财税工具的方向与框架设定

传统理论从规范性出发，将央、地财政活动的关联界定为中央和地方围绕“集权——分权”展开的财权博弈以及相关立法权的收放，其背后隐藏着财政中心主义的权力配置立场，突出央、地结构具有较强张力性这一基本逻辑。在财政治理结构中，所谓财政中心主义就是中央介入地方治理的路径具有“规范性”特征，是以设定财政总体目标与提供具体制度工具、施加财政预算压力与监督财政执行力度、维护财政平衡与实现财政绩效为价值观。我们通过对新冠病毒疫情期间扶持中小微企业的央、地财税工具的文本实践分析，可以发现：中央扶持目标与地方治理实践之间确实存在一定差距，央、地关系在财政扶持实践中也的确呈现出若隐若现的张力关系。

从规范层面来看，新冠病毒疫情期间央、地扶持中小微企业的行为表现回应了宪法对央、地事权的笼统性配置和发挥“两个积极性”设置的原则性要求。通过对实践文本考察不难发现，在社会保险费减免板块，江苏、山东、广东、重庆等地方政府则自下而上率先出台了扶持中小微企业的社保费减免等财税政策；在税收优惠板块，省级地方政府无一例外地全盘接受了中央对中小微企业的优惠工具，部分省份还延长了本地方的税收延展期限，这就形成了重大灾疫时期扶持中小微企业的财税政策的双向构建行为逻辑。来源于地方的中小微企业社保费减免等政策被中央认可和推广，在全国范围形成较大影响；来源于中央的应激政策要求在全国迅速铺开，其中一部分得到了有效落实，但另一部分因资料欠缺暂不予讨论。所以，在规范条件限定的前提下，有必要跳出财政宪法规范之外，从功能论视角来理清扶持中小微企业财税工具所反映的央、地政策关系样态及其对权力运行设定的经济性条件。惟其如此，才能从实践维度把握住扶持中小微企业财税工具存在问题以及理想的运行方向。

在功能意义上，央、地扶持中小微企业的互动关系是基于地方经济稳定的经济约束和地方社会稳定的政治约束，将中央财税政策的执行过程以及国家扶持中小微企业的救助方案转化为地方财税事权决策的紧急过程，并通过财税法治通路固化地方政府决策权力空间，达到优化财政扶持中小微企业的政策工具结构的实质目标。有学者认为：“地方政府的政策选择策略，是对中央和上级政府政策偏好、政策受众压力以及重大公共事件等政治溪流和问题溪流的‘策略式’回应。”这类“策略式”回应不仅体现地方财税政策对中央财税政策的规范遵从和目标传导，同时还体现因突发重大灾疫的紧急情势导致地方的治理诉求与中央法律的规范导向之间时常发生不匹配危机——地方紧急政策作为更接近治理情景的规则系统具有反哺中央立法的能力。在此次扶持政策出台时间上，苏州市人民政府最先做出减免社保费的决策比人社部提出的社会保险费缓缴减免政策早了近一个月。实践表明，常态化的地方财税改革往往在市场资源配置领域展开，经由立法制度化，通过限制地方的财税制度竞争来实现市场经济的制度统一与公平。但在新冠病毒疫情时期，财税限权、制度规范与地方应对危机的内容、治理诉求具有一定负关联性，可能给高效解决危机带来一定的时间与成本压力。因此，从规范和效率互动的视角来看，地方财权的临时性扩大主要目的就是要向预防局部危机转化为重大危机、保护经济底层单元、提升地方经济韧性的方向位移。

出台应激型财税政策扶持中小微企业是各级政府应对重大灾疫等公共危机的第一选择。在央、地互动关系上，尽管规范意义上的财政集权能为地方政府提供治理权威和宪法秩序层面的制度约束，从而保障地方治理的权力运行获得相对稳定的预期。但是，在应对由新冠病毒疫情造成的中小微企业生存危机过程中，中央和地方也共同肩负着扶持中小微企业以及向市场提供公共产品的职能，两者形成了基于共享事权的“水平性分工”。由此不难发现，中央在宪法秩序上的规范性权威与地方在事实上的实践性权威应能相互转化、彼此加强。这意味着央、地互动在功能论上还应当有相互合作、互相补强的面向。根据上述思路，以应激型财税政策工具的“制定主体”、危机时期扶持企业财税政策的“竞优”以及对地方应激型财税政策的“规范化”作为三个解释性变量构建重大灾疫期间央、地扶持中小微企业财税政策的“应激制定——规范认可——全国实施”互动框架，以此规范我国应激型财税政策的应用。

第一，“应激制定——规范认可——全国实施”互动框架的第一个变量是应激型财税扶持政策的“制定主体”。在统计中小微企业疫灾信息时，中央政府与地方政府有着各自的信息统计特征。地方政府对本地区中小微企业境况有着直观的数据，中央需根据各地方上报信息汇总后才能从总体上掌握。这将产生两种行为模式：一种模式是，中央在全面推行扶持中小微企业的政策之前，对政策目标、政策内容和政策工具有相对明晰的认识，并通过中央部委以公告、通知、意见等形式颁布扶持政策，为该政策的调整和完善留下改进的制度空间，并赋权地方政府在具体落实扶持政策时可根据本地实际进行变通。另一种模式则是：在中央暂时缺乏针对性政策工具时，地方政府先行出台应激扶持型财税政策，并将其层递至中央。

第二，“应激制定——规范认可——全国实施”互动框架第二个变量是重大灾疫期间地方财税政策的“竞优”行为。重大灾疫期间地方扶持中小微企业财税工具具备优惠性、应激性、短时性等特征。由此，以大量财税优惠为核心内容的扶持政策与以中小微企业生存率为政绩考核的标尺制度相结合，具有提升中小微企业应对危机和风险的制度功能。但也不能排除地方政府将“制度竞争”的模式借用到重大灾疫期间扶持中小微企业财税政策领域的场景之中。因为，这种“竞优”的行为逻辑与地方政府系统性保护本地底层经济单元的需求高度吻合。

第三，“应激制定——规范认可——全国实施”互动框架的第三个变量是中央对地方应激型财税政策的“规范化”。在中国的府际财政关系中，地方财税政策实施的制度性前提取决于中央的认可。在地方政策出台与运行过程中，中央或上级政府充当了守门员的角色。中央在重大灾疫时期出台政策一般经由地方应激、中央认可、全国实施三个节点，而中央认可是连接各地方政策实施的关键枢纽。

四、重大灾疫期间扶持中小微企业财税政策联动机制的四个向度

新冠病毒疫情期间中小微企业生存困境本质上并不是市场“缺血”，而是因新冠病毒的剧烈传染性导致中小微企业被动性停工停产。因此，在无“特效药”或“疫苗”的前提下，应当慎重“用药”，即应对处于“休克”状态的中小微企业进行针对性治疗，而不是“大水漫灌”。在危机治理的任务驱动下，财税法的回应性要求财税法突破形式法制的框架，以主动调节和相机抉择的方式积极回应社会公众的诉求，以灵活性、开放性的方式推进社会实质公平。这对于央、地财税立法机制至为关键。笔者认为，应从制度功能、规范框架、资金渠道与财税工具搭配等视角出发，针对性发展一套保障中小微企业生存与支持其发展的危机扶持财税工具体系。理想的重大灾疫期间扶持中小微企业财税政策联动机制应具有以下四个向度的特质。

第一，重大灾疫期间扶持中小微企业财政联动机制的构建须厘清财税工具供给多头化。厘清财税工具供给多头化局面既是符合财政中心主义，又是满足地方化解危机的必要制度。因此，重大灾疫期间的央、地财税联动机制的构建对于危机应对中政府治理、企业生存和市场稳定具有制度调节性和制度正当性。从历史经验看，央、地财税的互动无不是纠结在中央、地方与市场之间的财权事权如何分配的法律关系中。构建重大灾疫期间扶持经济底层单元实体的财政联动机制的主要目标就是要塑造危机应对中以财政宪法为约束，经过规范授权的“中央监督——地方引导——市场自救”财税联动扶持的法治化关系结构，以此维持中央财政集权控制的制度惯性，并通过权力与利益的合法配置实现重启市场活力的目标。具体来说，构建重大灾疫期间扶持经济底层单元实体的财政联动机制，一是应形成上下一致的财权共享的理念机制，防止“政出多门”的各自为政与“联合发文”的权限不清；二是要建立协调科层隶属义务的责任机制，注重扶持经济底层单元实体的财政联动机制的“顶层机制”和“扁平化机制”的搭建；最后确立财税政策配套的整合机制，应强化不同扶持方式、不同扶持对象的协调与保障，提升财税政策的落实效率。

第二，重大灾疫期间扶持中小微企业的财政联动制度框架应是目标性、执行性规则与协调性、保障性规则的有机结合，建立约束规范和赋权规范并重的制度体系，以防止中小微企业在待遇水平上出现实质差异而产生不公平竞争。受制于财政中心主义的影响，地方政府扶持本地区中小微企业的政策思路不可能完全按照地方实际情况实施，必须在中央规范性文件的延伸范围内获得其合法性。随着中央财政法制框架基本成型且不断完善，地方财政剩余立法权空间的固化，出现了地方财政制度的趋同化以及央、地财政活动的扁平化现象。因此，无论是政策范围还是应对能力来看，重大灾疫期间的中央财权不可能始终保持高度集中的状态，客观上要求处在救灾扶困第一线的地方政府拥有救灾扶困的权力空间，地方财权也应在恪守国家法制体系层级性的前提下，更大程度地为灾疫后的重建恢复实践提供更多制度选择，形成“地方应激—中央立法—全国实施”的更新机制。因此，应围绕央、地财政活动权利义务关系、合作治理、有效激励等内容展开创制性立法，保持国家治理政策与社会异质偏好之间的均衡状态。

第三，重大灾疫期间扶持中小微企业的财政联动制度应为中央财政权力的落实提供通道，保障财政资金供给的持续稳定。“中央统一领导”引导下的纵向治理体系是以中央财权为主线展开的，地方政府的治理行为必须在这个制度结构中展开。但在重大灾疫期间扶持中小微企业的中央财权实施目的过于宏观或抽象，必须经由地方变通的方式执行下去。由此，在维持财政集中的严肃性、稳定性与追求财政使用的有效性、适用性之间形成了某种悖论关系，往往会导致严重的制度失灵现象。在这种情形下，有限赋权实践一定程度上缓解了中央财政集中制度的刚性弊端，地方政府利用信息优势优化扶持中小微企业的财税政策来弥合宏观制度的某些缺陷，就成为有效治理的基本逻辑。中央在制定政策时应考虑地方政府在扶持本地中小微企业的实际操作，而不能将扶持中小微企业的宏观目标与具体财税工具进行无限分解。

第四，重大灾疫期间扶持中小微企业的财政联动制度的工具箱应以服务供给为目标的服务性工具和以秩序保障为目标的规制性工具为双支柱。从实践来看，重大灾疫时期扶持中小微企业的财政联动的触发机制应该是维持其最低福利水平，而且不应产生过大的挤出效应。因此，政府如何设计、选择扶持工具可采用以下基准：“符合成本有效性的分析、深切贯彻立法的原则精神、依靠专业判断来决策、决策不违背公平原则、规制工具公开透明可操作、程序正当可问责”。按照此基准可将现有扶持中小微企业的财税政策体系重构为一套支持企业生存与对市场经济干预强度逐步递进的危机扶持财税政策金字塔体系：底层为增强中小微企业“免疫力”的财政引导型扶持工具、配套服务型扶持工具；中间层为财政收入型扶持工具；顶端是干预程度最强烈的财政支出型扶持工具。具体而言：首先，底层扶持工具应建立根据扶持对象的不同，由地方政府主导，以互联网技术手段为突破口，确定扶持的行业类型和企业数量，制定各类型扶持对象能顺利获得低成本融资引导政策，优化现有行政审批、行政服务制度。其次，中间层扶持工具应建立重大灾疫期间财政优惠规程。中央确立协调经济发展与财政可持续的宏观政策，地方确定本地区税收优惠的行业和企业清单以及具体优惠条件。中央财政应根据公开透明的原则，按照疫情影响测算的总额，向地方财政提供转移支付，同步适度执行财政扩张政策。最后，顶端的财政支出型扶持工具，应限制在疫情冲击下所暴露出来的公共服务存在明显短板的领域。