产教融合协同治理中第三部门发展的观察与思考

2020-12-14吴一鸣武庆鸿

教育与职业(上) 2020年11期

吴一鸣武庆鸿

[摘要]产教融合治理是重要利益相关者合作下的协同治理，有政府、市场两种机制之外的第三部门存在，并已在国家、区域、学校、专业等层面呈现出不同的实践形态。第三部门以公共、使命为价值追求，以融合、互补为愿景目标，以集约、共生为内在本质，以开放、协同为发展动力，其功能定位主要是协调各方关系、优化资源配置、维护公共利益、分担政府职能，其价值意蕴体现在优化产教融合模式、促进政府职能转变、应对局部市场失灵等方面。当前，产教融合协同治理实践中，第三部门虽然得到蓬勃发展，但也存在认知层面公信力和认同度不够高、功能层面协调性和独立性不够强、保障层面政策支持体系尚不健全等现实局限，因此需要进一步加强引导和培育，具体策略包括：坚持规范与激活相结合，健全政策保障体系;坚持放权与赋能相结合，强化引导支持措施;坚持聚力与协同相结合，构建多元合作关系;坚持务实与创新相结合，聚焦解决现实问题。

[关键词]产教融合;协同治理;第三部门;定位;培育

[作者简介]吴一鸣（1978- ），男，安徽桐城人，安庆职业技术学院，副研究员。（安徽安庆 246003）武庆鸿（1963- ），男，安徽利辛人，安徽省教育厅评估中心副主任，中学高级教师。（安徽合肥 230001）

[基金项目]本文系2019年安徽省质量工程重大教育教学改革委托研究项目“扩招后安徽省高职院校办学模式改革研究”（项目编号：2019zdjg17，项目主持人：吴一鸣）的研究成果，并得到了安徽省2018年度高校学科（专业）拔尖人才学术资助项目（项目编号：gxbjZD78，项目主持人：吴一鸣）的资助。

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）21-0013-07

一、问题的提出

就产教融合协同治理中第三部门发展问题进行观察和思考，主要基于三个方面的基本认识。

其一，产教融合治理是重要利益相关者合作下的协同治理。2017年以来，“深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”①，在国家政策层面成为推动职业教育办学模式改革的基本方向。产教融合涉及政府部门、行业组织、产业园区、企业、学校、企业员工、学校教师、学生等众多利益主体，不同利益相关者的利益诉求将直接决定其参与动机与行为，从而对产教融合的过程与结果产生不同程度的影响。从公共管理的视角来审视产教融合问题，就会发现产教融合必须通过各利益主体协同参与治理，才有可能实现国家政策层面所提出的“发展格局总体形成、人才培养模式健全完善、人才供需结构性矛盾基本解决、教育贡献显著增强”②的总目标。

其二，产教融合协同治理，不能仅仅依靠政府机制或市场机制。所谓协同治理指的是“政府与企业、社会组织以及公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任”③。协同治理是作为一个系统而存在的，其面对的是动态演进的社会问题，必须在目标、主体、结构等方面保持充分的开放性，以适应发展变革。对21世纪以来我国职业教育的治理情况进行梳理就会发现，政府机制通过制定政策、项目推动以及生均经费拨款制度的确立，对院校发展基本实现了保基础、促公平的预期目标;市场机制则基于学校外部对学校区位、办学实力、办学口碑、毕业生岗位竞争力等重要因素的综合认知，通过社会资源配置上的优化助推院校发展梯队化格局的形成。但信息技术加速迭代升级，经济社会发展日新月异，不断对作为人才培养供给侧的职业教育提出新的更高的要求。单纯依靠政府机制，抑或是单纯依靠市场机制，来真正实现产教相融、互为支撑的良性发展格局，显然都不太现实。

其三，产教融合协同治理框架下迫切需要第三部门发挥作用。第三部门是公共管理研究中关于治理的一个重要主题。公共管理学认为，所谓第三部门，就是“介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门” ④。从本质上来说，第三部门作为非政府公共部门参与协同治理，在克服“搭便车”行为以及公共权力对市场的无限干预等方面都具有积极意义，可以成为“弥补现代经济学所认为的‘市场失灵的一股重要力量。”⑤“‘第三部门的出现以及日益重要的角色担当，有助于形成政府、市场、社会三者之间的良好互动关系。”⑥事实上，将“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”⑦，也正是党的十八大以来全面深化改革的重要內容。从当前产教融合协同治理的参与主体来看，既有政府部门，也有营利性部门，还有既非政府部门又非营利性部门的第三部门，并且第三部门在实践形态上已呈现出蓬勃发展之势。从实践来看，产教融合协同治理迫切需要更多优质发展的第三部门作为平台或载体，从而实现治理效能和治理质量的全面提升。

二、产教融合协同治理中第三部门的现实发展

（一）产教融合治理模式的演变

从利益相关者视角来看，一个区域，比如说市级行政区域的职业教育产教融合主要涉及三类利益主体：一类是传统的治理主体，即地方政府与其行政职能部门以及各类产业园区，其核心利益诉求是推动产业在集聚、升级的基础上做大做强;一类是代表产业的众多企业，包括不同产业的若干重点企业和众多中小微企业，其核心利益诉求虽然可能千姿百态，但对企业人才队伍建设降本增效的追求显然是一致的;一类是代表教育的学校，其中又会包含学校、院系、专业、学生等不同层面，不同层面的核心利益诉求虽然也会各不相同，但对人才培养目标达成度的要求是其利益诉求的共同底线。

下页图1大致呈现了职业教育产教融合治理模式的演变情况。其中，左侧为传统治理模式，产教融合的主要目标相对宏大，这种目标转化为相对粗放的政策支持措施分别向学校系统和企业系统发挥引导与推动作用，治理体系的整体性较强，但治理成效不尽如人意;右侧为现代治理模式或者说是协同治理模式，以传统治理模式为基础，产教融合的主要目标被细化成一个个相对具体的目标，并以目标为导向，转化为更具针对性的政策支持措施向可能由政府、学校、企业以及其他利益相关者所组成的共同体发挥引导和推动作用，治理体系在保持整体性的基础上更具系统性，其治理成效更易达成和显现。参照前文有关第三部门内涵的论述不难发现，图1右侧由政府、学校、企业以及其他利益相关者所组成的共同体，其实就是职业教育产教融合协同治理中的第三部门。

（二）第三部门的形成机理

职业教育产教融合从传统治理走向协同治理，以及第三部门的形成，是由时代背景和客观规律所共同推动的改革变局。这种变局的形成机理，至少可以从四个方面进行梳理。

其一，区域发展之间竞争日趋激烈，通过深化产教融合来优化人才资源建设与配置，为产业集聚和升级提供要素保障，已经成为越来越多地方政府的优先选项。

其二，面对产教融合系统的复杂性，地方政府需要创新治理方式、增强治理能力、提高治理效率、降低治理成本。

其三，无论是学校还是企业，都希望有合适的平台或载体来深化产教融合、校企合作，实现供需对接的降本增效。

其四，产教融合、校企合作的多样性和复杂性，决定了其治理不可能以一种模式进行规范，必须通过适当形式最大程度地凝聚共识、形成合力。

事实上，无论是国家政策层面、理论研究层面还是院校实践层面，都在大力支持和推动产教融合协同治理平台建设。虽然平台形式多种多样，但从本质来看，这些平台既非政府的，也非市场的，而是基于有关各方的共同关切所形成的一种对接、协调、推动乃至行动机制。这些平台具有公共管理视野下第三部门的典型特征，并在事实上作为政府、市场两种机制分别发挥作用的载体而存在。

（三）第三部门的实践形态

立足相关文献和信息梳理，大致可以从行业、区域、学校、专业四个层面对我们称之为职业教育产教融合协同治理第三部门的实践形态进行梳理。

从国家层面看，其主要实践形态为行业性产教合作联盟或职业教育集团，如中国机器人职业教育产教联盟、全国跨境电子商务产教联盟、中国电子信息行业联合会物联网产教联盟（职教集团）、中国软件产教联盟等。一般多由全国性行业协会依托相关龙头企业或优质院校，在行业主管部门的指导支持下发起、组织而成，其功能更多体现在政策宣传、信息互通、促进合作、服务行业上。

从区域层面看，其主要实践形态为聚焦区域发展的职业教育集团或职业教育联盟，如安庆职业教育集团、广东工贸职业教育集团、浙南职业教育集团、河北石油石化职业教育集团、吉林天使职业教育集团等。一般由区域内龙头企业或办学实力较强的优质院校，在地方政府或行业主管部门的支持下发起、组织而成，其功能更多体现在聚焦区域、聚焦行业促进校企合作上。

从学校层面看，其主要实践形态为政校行企理事会，如青岛港湾职业技术学院、重庆工商职业学院、黑龙江职业学院、常州机电职业技术学院等院校的实践。一般由院校根据学校办学模式改革需要，在其举办部门的指导支持下发起、组织而成，其功能更多体现在对接区域产业、促进校企合作以及提高学校的话语权和影响力上。

从专业层面看，其主要实践形态为政校行企共建的产业学院，如中山职业技术学院、杭州职业技术学院等院校的实践。一般由学校和企业或产业园区共同发起，在地方政府和行业主管部门的指导之下组建而成，其功能更多体现在加强供需对接、深化协同育人以及提升校企的话语权和影响力上。

三、产教融合协同治理中第三部门的本质属性

（一）第三部门的组织特征

既非政府部门又非营利性部门，决定了第三部门的公共性、多样性、多元化特征。但如果将关注视角聚焦到产教融合协同治理上，就会发现参与其中的第三部门至少呈现出四个方面的组织特征。

其一，以公共、使命为价值追求。国家层面强力推进产教融合，其核心要义是完善需求导向的人才培养模式，着力解决人才供给端与产业需求端的结构性矛盾，提升教育对经济高质量发展的贡献度。这就要求参与协同治理的第三部门必须以此为依归，将公共、使命作为最基本的价值追求。

其二，以融合、互补为愿景目标。产教融合有众多利益相关者，需要第三部门发挥其在组织、协调上的优势，通过“渗透融合、延伸融合、重组融合”⑧等多种演进方式，推动不同类型利益相关者在认识、动机、行为等方面的融合，建构起相互之间的融合与互补关系，以真正实现产教的深度融合。

其三，以集约、共生为内在本质。“从知识生产方式视角看，产教融合的实质是一种关注‘应用价值导向、多主体协同、开放性和多元化的知识生产制度安排。”⑨目标导向、资源集约、互利共生，自然成为产教融合协同治理中第三部门发挥作用、施加影响的落脚点和出发点。

其四，以开放、协同为发展动力。作为产教融合协同治理的第三部门，其组织形态一定不能是單一或机械的，既不能作为缺少独立性和自主活动能力的 “第二政府部门”而存在，也不能作为缺少规制和影响能力的所谓“低能低效组织”而存在，必须通过开放提升外在影响力，通过协同打造核心竞争力。

（二）第三部门的功能定位

不可避免的是，产教融合协同治理中出现的第三部门与各利益相关者之间天然形成了千丝万缕的联系。要真正有效发挥作用，其功能定位必须清晰、明确，防止因“偏移”或“模糊”而给有关各方带来不必要的困扰。通过对产教融合实践的观察，我们认为，“第三部门”的功能定位至少应体现在以下四个方面：

其一，协调各方关系。“职业院校、合作企业和受教育者在价值定位等方面的异质性和冲突性，严重影响产教融合的高质量发展。”⑩第三部门恰恰成为协调不同类型利益主体参与产教融合治理的重要平台，其相对独立、公正的立场，以及参与、对话的机制，有助于加强和密切有关各方之间的沟通、对接，并在达成共识后迅速形成行动力。

其二，优化资源配置。国家层面在推动产教融合上投入了巨大的政策资源，包括经费、项目等代表的直接资源和土地、信用等代表的间接资源。同样，有关各方在具体的产教融合校企合作项目上也投入了巨大的人力、物力和财力。第三部门的存在，在很大程度上可以促进各类资源的优化配置并在有关各方的直接监督下进行，从而推动有关各方有效利用各种闲置资源，实现资源共享。

其三，维护公共利益。有关各方的利益博弈是产教融合过程中的重要内容和重要变量。但毋庸置疑的是，在深化产教融合的过程中更多呈现出来的还是以产业提升、企业发展、人才成长为代表的公共利益。第三部门在价值追求、愿景目标等方面的公共性，决定了其不仅将作为有关各方利益协调、博弈的机制而存在，还将作为有关各方互相扶持、互相监督的平台而存在。

其四，分担政府职能。产教融合是一项系统工程，天然具有专业性、复杂性的特点。按照传统治理模式，地方政府可能会面临治理能力不足的问题。地方政府应该引导、支持甚至有限介入第三部门的建设和发展，传统治理中虽为政府职能但属事务性管理服务的部分，完全可以“引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”11。

（三）第三部门的价值意蕴

产教融合协同治理视域下第三部门的价值意蕴，大致可以从三个方面来认识和理解。

其一，第三部门可优化产教融合模式。“产教融合是国家一次重塑产教关系、事关现代经济体系建设的战略部署。”12但客观来讲，很长时间以来，学校习惯于在教育话语体系中办学，缺少对产业、企业实实在在的关切;企业出于自身利益的考量，往往只考虑单个项目或某段时间的得失，不愿或者很难长远地参与到校企合作中来;政府的政策措施虽然出台了不少，却多为单项推动，缺少系统发力。“政”“校”“企”之间自说自话、各行其是，必然导致“产”“教”之间难以深度融合。第三部门的协同性、平台性，则为产教融合模式的优化提供了新的可能。

其二，第三部门可促进政府职能转变。以“放管服”为核心的政府职能转变，是党的十八大以来全面深化改革的重要内容。产教融合涉及教育、经济、社会、民生等多个方面，而且在很大程度上是属于地方政府需要强化统筹的领域。但法律体系不完善、部门职能有交叉、利益博弈特别多等诸多现实，往往导致地方政府陷入产教融合领域具体事务的协调处理之中而难以自拔，在实践中政府职能的越位、错位、缺位现象成为一种常态。事实上，早有学者提出，通过主动替代和被动委托两种方式，“在第三部门与政府间建立一种互补性合作模式，为我国政府的机构改革与职能转变开创一条新的路径”13。

其三，第三部门可应对局部市场失灵。经济学认为，导致市场机制失灵的原因包括垄断、外部性、公共物品和不完全信息等因素。从当下产教融合、校企合作的具体实践来看，往往存在现实低于预期、契约无法兑现以及区域之间竞争激烈的情况。比如，企业在现代学徒制培养中投入了不菲的资源，却不能吸引毕业生来企业就业。对付出成本的企业而言，这是典型的市场机制失灵。但站在毕业生的立场，这则是市场机制在更大范围内发挥了作用。在目前很多地方政府已经将本地就业率纳入地方高校绩效考核的大背景下，我们可以确认的是，在一个区域范围内的产教融合、校企合作中，极有可能出现市场失灵。通过第三部门治理，有关各方深度参与其中，以信息对称为基础，完全可以聚焦问题、解决问题，有效应对局部的市场失灵。

四、产教融合协同治理中第三部门的实践调适

（一）第三部门的现实局限

本土情境下的第三部门失灵，常常表现为“服务能力不足、合法性困境、非持续性与选择困境、定位偏差”14等诸多情形，而这是第三部门的通病。随着教育改革的深入，产教融合协同治理中的第三部门得到蓬勃发展，但也仍然存在较大的现实局限性。

其一，在认知层面，其公信力和认同度不够高。从前文所分析的形成机理来看，第三部门初始可能是由学校或企业或政府或园区单独主导组建，聚焦的是某一具体问题，其初始设计一般来说相对理想化，在实际运作中就会有一个达成共识、协调一致的过程。其间各种因素交织，尤其是主导者的资源投入如果不能给其他参与者带来“搭便车”效应，对“第三部门”的组建、运转和发展就会产生消极的影响。从笔者相关课题研究中开展的调查来看，公信力高、认同度好的第三部门在实践中还是较为稀缺的。

其二，在功能層面，其协调性和独立性不够强。从前文所梳理的实践形态来看，各重要利益相关者在事实上都有代理人参与第三部门的运作和协调。由于利益的博弈，代理人之间要在具体问题上达成一致，显然是要付出一定协调成本的。内部协调成本的累积，必然会极大地妨碍第三部门的独立性。而理想中的第三部门应是相对独立的利益主体，其所要协调的更多是在外部。一旦其更多投入和关注内部协调，必然很难实现对问题的聚焦、对目标的聚焦，在功能上就会大打折扣。

其三，在保障层面，其政策支持体系尚不健全。第三部门属于公共管理学的概念，引入我国的时间并不长，在实践中对其支持、规范和监管本身尚有一个从认识到实践的过程。再加上产教融合横跨教育和产业两大系统，推进二者融合的法律法规体系还不够健全和完善，有很多方面甚至还存在法律空白区域。比如，产教深度融合必然会出现学校与企业之间通过混合所有制模式推进的共建共享，这也是第三部门最有可能发挥其价值定位的领域，但目前在产权管理和界定上仍然存在事实上的模糊空间，这显然是不利于第三部门改革发展实践的。

（二）第三部门的培育策略

关于第三部门培育，要置于产教融合协同治理的大格局中去考量。既要坚持问题导向，着力解决政府或市场两种机制都解决不了或解决不好的问题;也要坚持目标导向，着力发挥“第三部门”的功能作用，有效激发生机和活力，凸显运作质量和效果。

其一，坚持规范与激活相结合，健全政策保障体系。缺乏完善的政策保障体系是我国第三部门发展的一大障碍，也造成很多第三部门组织主动依附政府部门，导致其定位发生偏移。就产教融合协同治理而言，健全政策保障体系应牢牢抓住两个方面：一方面，对第三部门的建设、运转和发展要全过程、全方位地加强规范，在社会组织注册登记、筹措资金、内部治理等方面提供支持，切实维护其合法性、公共性、独立性;另一方面，要结合“放管服”改革，将政府做不了或做不好的部分服务交给社会，由更多的第三部门承接，并努力为其营造创新发展的宽松环境，持续激发出第三部门参与公共管理的生机与活力。

其二，坚持放权与赋能相结合，强化引导支持措施。政府职能转变后，对第三部门不断提出新的更高要求。但“眼见政府职能转移的一个个项目即将到来，却心有余而力不足”15，往往是第三部门的一种常态。这就要求政府不仅要向第三部门等公共组织放权，更要为第三部门等公共组织赋能，聚焦产教融合治理的目标任务，系统设计和安排引导支持措施。比如，从政府层面要对第三部门重新定位，明确其是承接政府部门社会职能、帮助政府治理社会的组织;要引导支持第三部门优化内部治理，真正形成开放、分权的组织结构，主动接受有关各方的监督以及社会的选择，帮助其提升公信力和认同度;要加强第三部门人才队伍建设，通过智力引进、专业培训等多种方式，帮助“第三部门”增强专业能力、活动能力、创新能力和可持续发展能力;等等。

其三，坚持聚力与协同相结合，构建多元合作关系。“保持政府与第三部门之间的密切关系是我国第三部门发展的必要条件之一，也是西方第三部门发展的基本经验之一。”16政府将社会职能交由第三部门承接，不能简单地一放了之或者只是将事务移交，还要整合优化相关政策资源，以适当方式给予支持。从目前的国家政策设计来看，产教融合工程建设中是有很多资金、项目支持的。第三部门如何承接并有效发挥作用，需要政府进一步细化分工，做好政策工具选择，力争实现落实方案的最优化。与此同时，还要加强产教融合的平台建设，通过“建立‘利益多赢、责任共担的机制，使合作主体间的协同性既有动力也有压力”17，为第三部门开展活动、发挥作用构建合适的载体。

其四，坚持务实与创新相结合，聚焦解决现实问题。产教融合中有很多现实问题，而且在不同区域还会面临着不一样的问题。务实精准聚焦问题，创新协同解决问题，这是产教融合协同治理所要致力达成的目标，也是第三部门发挥使命价值的关键所在。比如，如何强化专业产业对接，增强人才培养供需对接服务区域产业发展的效率和效果;如何优化人才培养方案设计，在人才培养的前瞻性与适应性之间寻得平衡;如何创新人才培养模式，在产业升级、企业发展、人的成长之间实现共进共赢;等等。从一定意义上来说，第三部门的存在和发展，为产教融合以及社会公众参与提供了互相开放的接口，更为解决产教融合的具体现实问题提供了潜在的方案。

[注释]

①②国务院办公厅.关于深化产教融合的若干意见（国办发〔2017〕95号）[Z].2017-12-05.

③田培杰.协同治理概念考辨[J].上海大学学报：社会科学版，2014（1）：135.

④⑤16陈振明.公共管理学[M].2版.北京：中国人民大学出版社，2017：289，292，306.

⑥方俊，李子森.观察和研究第三部门崛起的五个维度[J].中共寧波市委党校学报，2017（4）：95.

⑦11中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2020-08-18].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

⑧欧阳河，戴春桃.产教融合的内涵、动因与推进策略[J].教育与职业，2019（7）：53.

⑨胡昌送，张俊平.高职教育产教融合：本质、模式与路径——基于知识生产方式视角[J].中国高教研究，2019（4）：9.

⑩候芸子.包容性职业教育产教融合发展的多重制度逻辑分析[J].教育与职业，2019（12）：106.

12臧志军.历史视野中的产教融合[J].职教通讯，2019（5）：3.

13王川兰.委托与替代：第三部门履行公共职能的模式研究[J].上海行政学院学报，2003（1）：56.

14王杰，朱志伟，康姣.政府购买公共服务背景下的第三部门失灵及其治理[J].领导科学，2018（32）：29.