我国婴幼儿托育服务政策的阶段性回顾与展望

2020-12-10巫筱媛

早期教育(教育教学) 2020年11期

关键词：托幼托儿所托育

巫筱媛

0～3岁婴幼儿教育是终身教育体系的开端。随着社会的不断发展，0～3岁早期教育逐渐为国家所重视。就政策而言，虽然0～3岁婴幼儿教育政策与法规在教育政策中所占的比例较小，但已经成为早期教育政策与法规中不可缺少的一部分。

一、我国婴幼儿托育服务政策的阶段性回顾

新中国成立以来，我国的托育服务政策经历了托育服务兴起、恢复发展和确定我国托儿所制度、托育服务体系走向消解、托育服务体系重构和出台国家标准四个重要阶段。

（一）新中国成立前后至改革开放：托育服务兴起

托育服务的起步较晚，受时局影响较大。近代以来，受西方资本主义思潮的冲击和有识之士的推动，我国的婴幼儿教育由完全的家庭教育缓慢走向社会化。20世纪50年代初，随着新中国的成立，学前教育进入初创时期。国家、政府、教育行政部门借鉴苏联的经验，归纳总结老解放区的政策法规，实施了具有苏联特色的发展婴幼儿托育服务的各项举措。

城市及农村均以集体福利的形式提供托育服务。在城市中，托幼服务作为职工集体福利项目在劳动法规中确立下来；在农村社会，作为人民公社运动中的一项集体福利事业，托幼服务也逐渐发展起来。随后，“社会办托幼”的思路并未发生改变，并一直延续到20世纪70年代初期。幼儿园、托儿所的年龄划分和领导机制得到明确。1956年颁发的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》规定了托儿所和幼儿园的年龄划分标准[1]，即托儿所招收3周岁以下儿童，幼儿园招收3～6周岁的儿童。同时，还明确了教育部、卫生部在管理和教育等业务上对幼儿园、托儿所的分管机制。

（二）改革开放至20世纪80年代中后期：恢复发展，确定我国托儿所制度

国家重视并大力发展托幼事业。三年自然灾害和“文化大革命”期间，婴幼儿入托数急剧降低，托幼服务的发展遭遇停滞甚至是倒退。改革开放带来的经济活力对正规就业的劳动力提出更大规模的需求，托幼事业进入新的发展阶段。1979年，全国托幼工作会议决定设立“托幼工作领导小组”，首次确立了由政府牵头、各部门共同管理的学前教育管理体制。

明确我国的托儿所制度。1980年颁布的《城市托儿所工作条例（试行草案）》确定了我国现行的托儿所制度，明确了托儿所的性质。1981年颁布的《三岁前小儿教养大纲（草案）》则提出了具体任务和教养原则，这是新中国成立后首次明确规范0～3岁儿童的集体教育工作。1982年，“计划生育”政策的颁布充分调动了政府、企事业单位和街道社区举办托幼机构的积极性，全國的托幼事业有了较大发展。然而，这种依靠集体力量、具有福利性托育服务的体制在讲求效率和投入产出比的市场经济大潮冲击下终究难以支撑下去[2]。

（三）20世纪80年代中后期至2004年：托育服务体系走向消解

国有企业改革使托幼服务体系开始遭到巨大冲击。从20世纪80年代中期开始，全国范围内单位福利制度逐步瓦解[3]，社会主义市场经济体制逐渐确立。1997年开始，国有企业改革步入深水区，政府对婴幼儿教育的投入严重不足，国有企业开始大规模分离托儿所、幼儿园等社会化职能，托育服务体系的规模急剧萎缩，儿童的教养责任再度被“家庭化”。

继续出台具有针对性、规划性的政策法规。内容主要集中在托儿所建筑设计规范、托儿所卫生保健、托幼衔接等方面。2001年，国务院发布的《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》强调要发展0～3岁儿童早期教育，建立并完善0～3岁儿童教育管理体制。

社会经济改革使托育服务走向市场化道路。1994年的分税制改革是托育服务走向市场化道路的转折点。1995年《关于企业办幼儿园的若干意见》确立了托幼服务由公共提供占主导向由公共和私人市场共同提供的发展原则。到2004年，由私人市场提供的托幼服务开始超过公共提供的服务，且私人市场所占比例持续上升。

（四）2004年至今：托育服务体系重构，出台国家标准

提升托育服务的数量和质量。2004年至今，社会日益呼唤高质量的托育服务，国家对0～3岁婴幼儿托育服务给予了充分的重视，出台了一系列托儿所幼儿园相关政策。2016年，为了应对日益严重的低生育率和老龄化，我国开始实施“全面二孩”生育政策[4]，新增的婴幼儿面临强烈的高质量托育服务需求。2017年，党的十九大首次将“幼有所育”作为保障和改善民生工作的重要内容之一。

提倡“家庭为主”的原则和“公益性、普惠性”的发展方向。这一阶段的政策均强调要做好0～3岁家庭教育指导服务工作，对0～3岁年龄段的家庭教育指导作出详细的规定。2012年颁布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》首次提出0～3岁的早期教育“公益性”发展方向，强调以机构为依托、面向社区和家长的公益性婴幼儿早期教育服务和指导模式。早期教育作为“公共服务”的属性再次凸显，国家开始以直接举办或资助私人市场的形式推动托幼事业发展。

积极开展婴幼儿早期教育试点工作。2013年，教育部决定在上海市、北京市海淀区等14个地区开展0～3岁婴幼儿早期教育试点，并对试点任务、内容和有关工作提出了明确要求，以探索发展0～3岁婴幼儿早期教育的模式和经验。2019年4月，上海市在全国范围内率先出台3岁以下幼儿托育服务“1+ 2”文件，鼓励家庭为主，多方参与的早期教育服务体系，以充分满足人民群众的照护服务需求。

出台婴幼儿托育政策的国家标准。2019年5月，国务院发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，强调发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导，将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划。同年10月，国家卫生健康委员会组织制订《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，以规范发展托幼服务，确保婴幼儿的安全和健康成长。至此，国家层面上的托育事业得以重构，甚至有人称2019年为“婴幼儿托育服务的元年”。

二、我国婴幼儿托育服务政策展望

上文对新中国成立70年以来我国的托育服务政策进行了梳理，归纳其阶段性特点和历史影响，这为我国下一步制订0～3岁婴幼儿托育服务大政方针、从制度层面规范托育服务提供了决策参考。今后的发展方向主要体现在对托育服务指导理念及托育服务政策体系的完善两个方面。

（一）托育服务政策的指导理念

1.儿童为本：科学规范，合理发展。婴幼儿阶段是个体未来成长发展的重要基石。在婴幼儿语言、认知、社会性等方面快速发展的时期，需要专业化、規范化的婴幼儿保育和教育。历史上，我国的政策文件均对专业化、规范化的婴幼儿保育和教育提出了要求。未来政策需要进一步细化对保教工作的要求，将婴幼儿的成长与发展放在首要位置，从具体的教育实践的各个角度规定婴幼儿教育实践的重点，尊重婴幼儿成长的特点和规律。

婴幼儿的发展具有整体性，要促进婴幼儿在身体发育、语言、认知、社会性等方面的全面发展，以此达到婴幼儿身心和谐发展的目标；婴幼儿以游戏为主要的学习方式，要提供丰富多样的游戏机会、材料和环境，在游戏活动中与婴幼儿进行面对面的交流互动，注重游戏过程中的情感变化；婴幼儿是在丰富的环境中通过主动探索和亲身体验学习的，要提供适宜刺激，丰富婴幼儿的直接经验，支持婴幼儿的主动探索、操作体验、互动交流和表达表现，发挥婴幼儿的自主性；重视发展婴幼儿的学习品质，确保托幼衔接，使托育服务成为终身发展的良好开端。

2.保教有序：安全健康，保育优先。我国婴幼儿照护服务的开始受到时局的影响，其最初的目的就是保育。托育机构是保育的主要场所，也是父母养教学习的场所，而对于婴幼儿来说，生活活动是其他学习活动的前提和基础。婴幼儿保育与教育密不可分，高质量的婴幼儿保育能够满足人民群众的需求，以此为基础，良好的婴幼儿教育可以促进婴幼儿的健康成长和广大家庭的和谐幸福，确保经济社会持续发展。因此，婴幼儿保育与教育是辩证统一的关系，两者相辅相成：保育是教育的基础和前提，为教育活动的顺利开展提供了可能性；教育是保育的拓展和延伸，以确保婴幼儿身心全面和谐发展。

从历史走向今天，我们对婴幼儿的保育和教育提出了进一步的要求：安全与健康。《托育机构设置标准（试行）》（以下简称《标准》）从场地设施的角度规定了婴幼儿教育应该使用安全健康的活动空间。《托育机构管理规范（试行）》（以下简称《规范》）则通过更为全面、规范和细致的要求来凸显“安全健康”的观点，主要体现在保育管理、安全管理和健康管理等多个方面。“安全健康、保育优先”的观点在我国有多方面、多层次的内涵。从范围来看，既包含托育机构，还关注婴幼儿在家庭中的情况，确保婴幼儿所处的教育生态环境具有良好的整体状况；从对象来看，既关乎婴幼儿，还涉及托育机构从业人员，确保婴幼儿密切接触者的安全健康；从内容来看，不局限在人身安全和身体健康，更从心理健康等多个方面凸显这一内涵。因此，未来的政策要明确托育过程的重难点，确保安全健康的婴幼儿保教活动。

3.家园共育：家庭为主，多方参与。在我国的传统观念中，家庭是婴幼儿成长发展的第一场所，在婴幼儿的养育中占据重要地位。直到近代，我国早期教育才由完全的家庭教育缓慢地进入社会化的教育。与此同时，父母越来越意识到亲子陪伴对0～3岁婴幼儿成长发展的重要性，因此希望更多地直接参与儿童的成长。除核心家庭外，我国的主干家庭也很常见，许多婴幼儿的养育工作是依靠祖辈和亲戚来完成的。因此，对家庭成员教育能力的指导和培养是我国托育服务的重要任务。

未来的政策需要明晰家庭和托育机构的职责范围。托育机构不仅要承担保育的职责，还要建立以机构为依托的早期教育服务模式，发挥自身的专业力量，对社区及家庭进行集体和入户的育儿指导，传播科学的育儿理念和知识；同时，家长也要积极配合托育机构的教养工作，确保婴幼儿发展和成长环境的一致性，避免保育内容的重复和遗漏，从而相互配合，提升教养婴幼儿的质量和水平。

4.持续发展：公益普惠，托育公平。持续发展的原则强调公益普惠。一方面，我国自2012年首次提出早期教育“公益性”发展方向以来，不断探索早期教育服务模式，将早期教育由机构拓展至全社会。另一方面，“普惠性”则力求合理规划区域、分配有限的资源，让托育服务和指导深入广大地区，触及每家每户，充分满足人民群众的照护服务需求。

持续发展的原则强调托育公平。我国的托育服务及相关政策虽然是基于当前的实际需要而提出的，但是仍然要以公平为基础，这样从长远来看才能提高我国托育服务的整体水平。以公平为基础要求城乡一体，通过示范带动、共同进步，在保留区域特色的同时确保区域公平；要求尊重不同地区、民族和宗教的文化信仰，确保文化公平；同时也要求兼顾城市儿童和农村儿童，正常儿童和处境不利儿童，保障机会公平。如此，才能在具体问题具体分析的同时，确保婴幼儿接受早期教育的权利，推动托育事业高质量发展。

（二）托育服务政策体系的完善

1.管理体制：落实各部门的职责分工。1979年，全国托幼工作会议首次确立由政府牵头、各部门共同管理的学前教育管理体制。《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）附件中已经明确托育服务的部门职责分工，这能够促进政府的干预措施及时落实，达到应有的效果。面对婴幼儿托育数量增加和质量日益提升的需求，政府要进一步强化组织领导，充分发挥管理体制中各个职能部门的专业性，建立一套科学的托育服务管理体制，通过考核目标等方式落实教育、卫生健康、民政、住房城乡建设等部门的分工和协作，确保托育服务的规范发展。

2.评价机制：完善课程标准和师资培养考核体系。课程标准能为婴幼儿托育服务的发展提供理论指导和方向指引。2001年《中国儿童发展纲要（2001-2010）》提出发展0～3岁婴幼儿的早期教养，这是国家第一次在政策文件中明确了对0～3岁婴幼儿教养的要求。然而，我国目前仍然缺乏科学完善的课程标准来指导早期教育。对此，政府可以与科研部门合作，依据我国的国情和民情制定早期课程标准，引领我国的托育服务朝着科学、规范、系统的方向发展。同时，应该设立相应的评价和监督机制，以保障和改进课程的实施效果。

教师是课程的实施者，教师对课程标准的理解和实践直接决定了课程的质量。未来政策还需要进一步提出加强队伍建设的保障措施，专业化的人才队伍能够确保婴幼儿教育的质量，为个体一生发展中的重要能力打下基础。在《意见》中，已经出台在高等院校及职业院校开设婴幼儿照护相关专业及培养婴幼儿照护相关专业人才的规定。未来的政策需要进一步明晰师资培养和考核的要求，对职前和在职培训需要达到的标准和条件进行界定和细化，以此提高教师的专业化水平，确保托育服务的有效实施。

3.监管机制：监督民营市场，满足托育需求。20世纪80年代中期开始，我国的社会经济改革使托育服务走向市场化道路。目前，由教育部门管理的托育机构如公办托儿所、民办幼儿园“小小班”等已无法满足社会发展的需求，而托育服务的市场化机构如托管中心、早教中心、亲子园等质量参差不齐。因此，政府要在城市中发展带有辐射效应的公办托育点和区域早教指导中心，在农村建立以村镇为单位的托管点；同时，出台政策，吸引和支持企业和个人等社会力量参与创办托育机构，以从数量上满足人民群众的托育服务需求。

此外，政府应该妥善监督民营市场，严格规范托育服务机构的行为，建立系统的监督制度。在现有的《标准》和《规范》严格准入门槛的基础上，应出台具有法律效力的托育机构监督标准，加强对托育机构工作人员、环境、服务质量等的监督，根据服务质量对托育机构的等级进行评定，整顿或取缔不合格的托育机构，促进我国托育服务质量的整体提升。