特约监察员制度的演变逻辑、实践价值与完善路径

2020-12-06王立峰李洪川

党政研究 2020年6期

王立峰李洪川

〔摘要〕作为纪检监察体制改革的重要补充，特约监察员制度经历了探索初建期、恢复发展期与转型完善期。制度演进历程表明，特约监察员制度的历史沿革既受到内在权力监督理念的推动，也受到外在纪检监察体制改革环境的制约，并且制度变迁存在路径依赖与关键时点。特约监察员制度在保障公民监督权利、改进纪检监察工作实效、破解监督者“灯下黑”困局、完善多重监督体系等方面具有积极价值。深化纪检监察体制改革应当从思想认识、人员遴选、工作机制、监督法治等方面进一步坚持和完善特约监察员制度。

〔关键词〕特约监察员;纪检监察体制;监督体系

〔中图分类号〕D630.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）06-0026-09

2018年8月，中央纪委国家监委印發了《国家监察委员会特约监察员工作办法》，该办法明确特约监察员的职责是“对纪检监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督，提出加强和改进纪检监察工作的意见、建议”。此后，各级纪委监委陆续组建特约监察员队伍，出台特约监察员管理办法，特约监察员制度逐渐走上制度化轨道。对纪检监察机关及其工作人员进行监督，既是全面从严治党的应有之义，也是继续坚持全面深化改革的现实需要。特约监察员制度是党领导下完善纪检监察体制的重要举措，也是纪检监察体制改革的重要组成部分。回顾特约监察员制度的演变历程，揭示其内涵特征、演进逻辑和现实价值，探寻其完善路径，对增强民主监督、社会监督、舆论监督实效，完善纪检监察体制改革具有重要意义。

一、特约监察员制度的历史沿革

制度生成与演进既有其内生性基本逻辑，也有外在条件多重约束。“某一制度之创立，绝不是凭空忽然地创立，它必有其渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身。”〔1〕因此，了解特约监察员制度发展历程，须拉长历史镜头，将该制度放入党和国家纪检监察体制改革宏观历史进程中，方能更加科学地、理性地认识其发展脉络与变迁特征。

（一）工农（监察）通讯员阶段：以群众运动式监督为主要特征的探索初建期

土地革命初期，为保证新生革命政权的廉洁性，1931年11月，中央苏区着手成立专门纪律检查机构——中央政府工农检察部。作为中央行政监察机构，中央工农检查部的职责是督促检查苏维埃政府机关正确执行政策、法令、训令，以及惩治贪污浪费、官僚腐化等违法违纪行为。〔2〕受革命形势的影响，从1933年4月开始，中央工农检察部开始探索建立工农通讯员制度，要求“各级机关、企业、作坊、学校、社会团体、街道、村落中，推选优秀分子为通讯员，其任务是替工农检察部调查和收集该地区苏维埃和其所属机关在职权上工作上生活上所发现的各种不好的事实和材料报告”〔3〕。参照工农通讯员的做法，解放战争初期，华北人民监察院探索制订通讯检查员办法，检查员负责监督、报告、检举等工作。

1950年7月起，新组建的政务院监察委员会开始着手在中央人民政府各部门设立监察通讯员制度，并以中央直属机关、国营企业部门及全国性团体作为聘请监察通讯员的试点。〔4〕鉴于试点取得良好成效，1951年9月，政务院通过了《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》，将监察通讯员设置扩大至县一级，规定监察通讯员的职责是监督政府机关、企业及其工作人员遵守法律等情况。此后，政务院印发《关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》《各级人民政府监察机关设置人民监察通讯员通则》，对人民监察通讯员工作职责予以进一步规范，监察通讯员队伍得以快速发展。至1954年10月，各级监察通讯员已至十多万。〔5〕1955年“高饶事件”发生后，为加强对党的高级干部监督，中央决定成立党的各级监察委员会，由此形成了党的监察机构与政府的监察机关两套人马、并驾齐驱的纪检监察体制。由于党的一元领导越加突出，加之二者职能多有重合，政府的监察机构逐渐与党的监察机构合署办公。1959年4月，第二届全国人大一次会议通过了关于撤销国家监察部议案，人民监察通讯员制度也随着国家监察部的撤销而告终。

（二）特邀监察员阶段：注重民主监督与制度化建设的恢复发展期

党的十一届三中全会标志着党和国家政治生活逐渐走上正常化轨道。但由于计划经济向市场经济转轨带来的价值观冲击，以及党风廉政建设制度的不健全，20世纪80年代后期出现了部分党员干部官僚主义严重、失职渎职等问题。鉴于此，1987年党的十三大提出“从严治党”方针，1988年党的十三届二中全会提出“经济要繁荣，党政机关要廉洁”目标，党风廉政建设以及纪检监察体制改革由此拉开序幕。1989年，重新组建后的国家监察部着手探索设置特邀监察员制度。至于为何探索设置特邀监察员制度，时任监察部部长尉健行指出：“监察部门必须依靠群众，我们不搞群众运动，但不能不依靠群众，……五十年代有群众监察员反映情况，帮助监察部门监督、检查。”〔6〕由此看来，监察通讯员制度可以说是以往监察实践留下的历史遗产。处于恢复重建的国家监察部，其制度建构与完善需要借鉴过去的制度经验，而20世纪50年代行政监察的一条重要经验就是依靠群众监督，因此，“要建立群众通讯网，组织有关部门和单位聘请监察通讯员，或者叫监察信息员，请他们不断地反映情况”〔7〕。

需要指出的是，20世纪80年代末中共中央愈加重视民主党派与无党派民主监督作用。1989年12月出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度走向新的历史阶段。该《意见》第11条提出，可以聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员。“以中共中央文件的名义将特约监察员（特邀监察员）工作纳入中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，这在中国共产党历史上尚属首次。”〔8〕此外，特邀监察员制度化建设步伐也在加快推进。1990年12月国务院颁布了《行政监察条例》。该条例第12条规定：“监察机关根据工作需要可以聘请兼职监察员。兼职监察员根据监察机关的委托进行工作。”从而在行政法规层面明确了特邀监察员的合法性地位。监察部于1991年12月颁布的《监察部聘请特邀监察员办法》则正式将特邀监察员的聘请条件、权利义务等管理办法明确化、制度化。为充分发挥民主党派、无党派特约监察员在国家治理中的特殊作用，2006 年7月，中共中央发布了《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，强调凡是有条件的政府有关部门和司法机关都可在党外人士中开展聘请特约人员工作，充分发挥各类特约人员在民主监督中的作用。

（三）特约（邀）监察员阶段：由双重监督向单向监督转变的转型完善期

党的十八大以来，全面从严治党对党风政纪建设提出了更高、更严要求，纪检监察体制改革继续深化推进。根据国家法律法规的发展变化以及特邀监察员的制度实践，2013年10月，监察部公布了修订版的《监察机关特邀监察员工作办法》，对特邀监察员制度作了新的规定。该《办法》增加了特邀监察员可以“对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督，提出加强和改进监察工作的意见、建议”的规定，使特邀监察员具有了“双重监督”的角色，即特邀监察员既可以作为国家监察机关的辅助性角色，履行对国家行政机关及其工作人员进行监督的职责;同时也履行对国家监察机关及其工作人员进行监督的职责。此外，《监察机关特邀监察员工作办法》还对特邀监察员的管理、解聘等工作作了明确要求。

进入新时代以来，深化纪检监察体制改革成为健全党和国家监督体系的重要突破口。为适应反腐形势需要，也为更好发挥党的纪检部门功能作用，党中央统筹推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。2017年，中共中央决定在全国试点推行国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，推进党的纪律检查机关与国家各级监察委员会合署办公，以实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。根据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，2018年3月，中华人民共和国国家监察委员会成立，《中华人民共和国监察法》（以下）简称《监察法》适时出台，《行政监察法》同时废止。虽然特邀监察员制度失去存在的法律依据，但伴随纪检监察体制机制改革的深入推进，特约监察员制度随之产生。2018年8月，中纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》，探索建立特约监察员制度。但与特邀监察员制度有所不同的是，新修订的《国家监察委员会特约监察员工作办法》对特约监察员的职责与管理作了很大调整。其中最为明显的是强调特约监察员应着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用，也就是说，特约监察员主要职责与监督重点是对纪检监察机关及其工作人员进行监督，改变了以往特邀监察员“双重监督”的职责定位，以有利于其集中精力发挥监督作用。

二、特约监察员制度的逻辑特征

作为人类活动的产物，制度的产生与发展必然要受到人类理性、观念的影响。尤其是对政治制度而言，制度设计往往需要同执政党的执政理念相互契合。此外，制度变迁也有外生性解释逻辑。历史制度主义是分析制度产生与变迁的重要理论，在制度分析中占有重要地位，借鉴历史制度主义关于制度变迁的分析视角有助于我们厘清特约监察员制度的演进逻辑。

（一）权力监督理念是特约监察员制度的内在动力

任何制度创设的背后都存在一种或几种理念，而理念总是同观念耦合。“观念是历史制度主义的一个核心因素，结构向当前或未来的制度成员‘推销观念的能力对于塑造结构与行动者的联结至关重要。”〔9〕因此，历史制度主义倾向于把“观念转化”看作是制度形成的来源。作为纪检监察体制的重要组成部分，特约监察员制度背后蕴藏的是执政党权力监督理念。中国共产党对权力来源始终保持高度的自觉，强调执政权力来源于人民，执政权力应受人民的监督。土地革命时期，中共中央就已萌生权力监督理念，注重和强调民众对自身权力进行监督的重要性。“为了巩固工农民主政权，苏维埃必须吸引广大民众对自己工作的监督和批评。每一个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权。”〔10〕改革开放以后，历届中央领导集体继续完善监督机构设置，既注重发挥不同监督机构的作用，也注重社会舆论和人民群众的监督。如果说土地革命时期的工农通讯员制度与20世纪50年代的监察通讯员制度是中国共产党放手发动群众、以群众运动式监督践行权力监督理念，那么改革开放以后特约（邀）监察员制度则是渗入了民主监督理念，注意发挥民主监督的作用。监督理念指导下的监督模式伴随了权力监督的全过程，只不过特约监察员制度理念经历了从监督一切权力到监督行政权力再到监督监察权力的转变。

（二）特约监察员制度变迁受制于纪检监察体制改革

“历史制度主义倾向于认为制度的变迁来自于平衡被干扰或破坏，这种变化总是与环境有关，制度变换依赖于环境变化。”〔11〕可以说，历史制度主义关于制度供给和行为选择的解释是基于制度背景的情境性逻辑。脱离历史情境的制度研究是不全面的，而特约监察员制度生成与变迁的制度环境则是纪检监察体制改革。土地革命时期，一切制度建设是围绕政权的取得与巩固。处于初创时期的纪检监察机关，一方面要实现监督检查的目的，维护新生政权廉洁性，促进党风廉政建设。另一方面，作为政权的职能部门，工农检察部着手发动群众，以运动式的群众监督作为专门监督的重要补充，既有利于工农群众主动了解苏维埃政权，也有利于吸取积极分子加入苏维埃政权。尽管20世纪50年代初期的监察通讯员制度继承了土地革命时期工农通讯员制度的实践，但由于当时党的纪检机构与政府的监察机构属于两套监督体系，监察通讯员作为行政监察机构序列而存在，行政监察机构是监察通讯员制度存在与运行的制度空间与保障。伴随行政监察部门的撤销，监察通讯员制度也就无法继续生存。20世纪80年代特邀监察员制度的恢复发展得益于行政监察机构的恢复重建。刚组建的监察机关注重依靠社会各个方面的支持和帮助，尤其是民主党派与专家学者的党外监督，逐步建立健全了行政监察与群众监督相结合的监督机制。进入新时代以来，党政机构改革统筹推进纪检监察体制改革，而纪委监察委合署办公以及纪委监委权力重构推进了特约监察员制度的革新，新建立的特约监察员制度在监督对象、监督方法、监督内容等方面与改革后的纪检监察体制相互呼應。

（三）特约监察员制度变迁存在路径依赖

路径依赖影响制度起源和变迁。“最初所选择的制度在回报率递增机制作用下，加之政治权威和权力具有非对称性特征，政治生活复杂性、不透明性以及政治制度是维持现状的基础，形成了政治制度自我强化的路径。”〔12〕制度的路径依赖可为我们理解特约监察员制度的稳定与连续提供解释的视角。一方面，从监察通讯员制度到特邀监察员制度再到特约监察员制度，制度存有过去的经验与痕迹，群众监督、民主监督的形式、对象保持着相对稳定。即监督形式是群众监督、民主监督;监督对象是国家机关及其工作人员等。另一方面，特约监察员制度中的人员管理、工作机制不断朝着制度化、规范化方向发展。以特约监察员制度的规范性文件为例，尽管解放战争初期华北人民监察院重设的通讯检查员制度在内容上基本沿袭了土地革命时期工农通讯员制度，但华北人民监察院还特别制定了通讯检查员的聘请办法等相关工作制度。〔13〕与土地革命时期相比，群众监督制度更具操作性、规范性。20世纪50年代监察通讯员时期的制度化进程则更向前推进一步。中共中央先后制定了《中央人民政府政务院人民监察委员会聘请监察通讯员试行办法（草案）》《省（市）人民监察委员会组织通则（草案）》《关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》等多种规范性文件，群众监督、民主监督的制度化趋势不断得到巩固和强化。改革开放以后的特邀监察员制度与特约监察员制度则更是注重从制度层面回应特约监察员队伍建设、职责界定。①这些迹象表明特约监督已经稳定化、规范化，特邀监察员制度与特约监察员制度之间的继承性与惯性使特约监督制度自我强化功能得到了充分体现。

（四）特约监察员制度化过程存在转折关键时点

新制度形成初期被称为“关键性支节点”时期。〔14〕在“关键时点”，行动者往往突破现有制度关于权力的安排，政治冲突各方力量对比关系被打破，新制度在“关键时点”的形成成为可能。如果将“关键时点”看作是重大事件发生的时段，那么特约监察员制度变迁则存在三个关键时点。20世纪50年代的监察通讯员或通讯监察员制度能够在中央与地方得以确立得益于新生政权在全国范围的建立与巩固。政权新建初期，权力不是分散而是集中在执政者手中，执政集团可以集中权力进行制度建设，以确保国家干预的有效性。因此，包括监察通讯员制度在内的各项政治制度能够在短时间内得到创设与执行。改革开放后，特邀监察员制度得以完善得益于20世纪80年代末期中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立与完善。尤其是1989年12月中共中央印发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》与2005年2月出台的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》两个规范性文件，标志着多党合作和政治协商进入新的历史阶段，特邀监察员制度成为多党合作和政治协商制度的展示平台。此后特邀监察员制度的发展沿着多党合作、民主监督的方向前进，并随着统一战线政策的发展而不断被完善。进入新时代以来，尤其是2018年3月国家监察委员会的成立与《监察法》的出台，成为特约监察员制度重新建构又一关键时点。特约监察员制度内容出现新的变化，即特约监察员监督对象与监督内容转向为对机构改革后的纪检监察机关及其工作人员就其权力规范使用情况进行监督。

三、特约监察员制度的实践价值

制度的价值是制度存续的重要源泉，也是制度生命力的重要体现。制度的价值体现为制度具有规范、指引、约束等作用。作为纪检监察体制改革的重要组成部分，特约监察员制度的理论基础是权利保障与权力监督。因此，特约监察员制度的实践价值主要体现为特约监察员制度在保障公民监督权利、规范纪检监察机关权力运行等方面具有积极作用。

（一）以政治参与形式保障公民监督权的实现

监督权是《宪法》与《监察法》赋予公民的法定权利。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第41条也规定了公民享有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，以及对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《监察法》第54条规定监察机关应接受民主监督、社会监督、舆论监督。因此，特约监察员制度既是实现社会监督、民主监督、舆论监督的具体制度形式，也是公民实现监督权的重要途径。在某种程度上说，社会主义法治建设是权利本位，而权利必须通过具体的行动实践才能彰显其真实性，尤其是以政治参与实现政治权利。早期的监察通讯员制度规定特约监察人员可以享有信访接待、监督建议、参与调研等权利，行使本属专职监察干部的检查和调查等职权，享有一定的政治待遇，凸显了以政治参与实现公民监督权利的真实性。尽管改革后的特约监察员制度取消了这些规定，但依然赋予特约监察员监督权利，如参加监察委员会组织的调查研究、监督检查、专项工作等。此外，各级纪委监委制订与完善特约监察员工作办法，拓宽特约监察员监督渠道、途径、方式，为公民实现监督权利提供了机制保障。

（二）通过权力的监督与制约保障纪检监察的工作实效

特约监察员制度“是群众路线在纪检监察工作中的一个客观要求，也是加强对纪检监察机关自身监督，将人民智慧运用于纪检监察工作以强化纪检监察队伍建设的一个有力抓手”〔15〕。作为纪检监察体制的重要补充，特约监察员制度的创设核心定位于对纪检监察机关及其工作人员依法依规履职情况进行监督。一方面，特约监察员可对纪委监委工作的缺点和不足提出意见和建议，有利于纪检监察机关不断改进工作方式，不断推进纪检监察工作合法与透明。尤其是目前的《监察法》对监察对象范围、留置措施等规定略有宽泛，导致纪检监察机关拥有较大的自由裁量权，如果对纪检监察机关及其工作人员权力行使情况不加约束和监督，很可能导致被调查人的合法权利受到侵犯。在纪检监察实践中，个别领导和工作人员利用权力侵害公民权利现象时有发生，如何保障被监察对象的合法权利是纪检监察体制改革的重要内容。特约监察人员在履职过程中如果发现存在被监察对象合法权利被侵害情形，可以向监察机关提出意见或建议。另一方面，特约监察员还可以积极参与到党风廉政建设和反腐败工作中，在反映社情民意上充分发挥桥梁纽带作用，在反腐败舆论引导上充分发挥宣传引领作用，促使纪委监委反腐工作不断取得新进展，党风廉政建设不断取得新成效。

（三）打铁自身硬，破解监督者“灯下黑”困局

从纪检监察体制改革的历程来看，纪检监察机关独立性越来越大。伴随纪检监察体制改革深入推进，尤其是纪委监委合署办公以及《监察法》出台，不仅将一切行使公权力的公职人员纳入监察视野，而且还赋予监委法定监督权、调查权与处分权，纪委监委监督范围明显扩大，权限明显增加。由于纪委监委是反腐的前沿阵地，也是党和国家反腐防腐的重要利器，作为反腐的专门机构，决不能让纪委监委成为滋生腐败的温床。因此，纪委监委自身建设的重要性不言而喻。监督纪委监委及其工作人员是一项复杂性系统工程，特约监察员制度正是破解这一难题的措施之一。作为纪检监察体制的重要配套制度，特约监察员制度是对“由谁来监督监察委”的有力回应，是纪委监委规范自身权力的制度设计，是防止纪检监察机关出现“灯下黑”的制度创新，彰显的是“监督者更要接受监督”的理念，表明了纪检监察機关要主动接受监督、自觉支持监督的鲜明态度。从特约监察员制度的具体内容来看，特约监察员“聚焦纪检监察机关中心工作，专注服务于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作大局，着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用”。由此可见，特约监察员的主要职责定位于对监察机关及其工作人员履职行为进行监督，更有利于特约监察员集中精力履行监督职责。

（四）补齐权力监督的制度短板，完善党和国家监督体系

全面从严治党向纵深发展的新形势下，必然要求对各级党政机关权力运行过程与运行结果进行约束与监督，要求建立健全全覆盖的监督体系。特约监察员制度的确立与运行表明，即使纪委监委作为专门的监督机关，也应当是实现权力监督全面覆盖的重要环节。况且纪委监委合署办公是党政机构改革中的新事物，各项制度、机制有待健全，在加强纪检监察机关内部监督以及人大监督、司法监督的同时，也需要注意发挥群众监督、党外监督的作用。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”〔16〕特约监察员制度是体制外人员对监察权力进行监督的重要形式，是纪检监察机关以社会监督、民主监督、舆论监督等手段强化自我监督的制度探索。通过对纪检监察机关进行外部监督，实现体制内监督与体制外监督的结合。并且，特约监察员制度同其他监督制度一道不但有利于形成监督合力，将权力置于严密监督之下，也有利于“推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通，健全和完善监督体系”〔17〕。由于《监察法》是监察机关及其工作人员履行监察职责的法律依据，特约监察员对监察机关及其工作人员履行《监察法》职责进行监督，也使特约监察员制度成为法律实施监督体系的重要辅助性制度。

四、特约监察员制度的完善路径

应该清醒认识到，由于纪委监委接受监督的制度设计还处于完善阶段，科学规范纪检监察权力还处于探索时期。受此影响，特约监察员制度在实际运行中也存在着一些比较突出的问题，制度建设还存在一定的提升空间。为巩固民主监督、社会监督、舆论监督的时效，避免特约监察员制度成为“花瓶”，充分发挥特约监察员的监督力量，应积极稳妥地继续坚持与完善特约监察员制度。

（一）强化政治和法治意识，加强主管部门工作人员与特约监察员履职观念

特约监察员是纪委监委聘请、管理并且是对纪检监察机关进行监督的一支特殊队伍，特约察员制度是纪检监察制度的辅助性制度。因此，纪委监委主要领导需要重视特约监察员制度的实施，并对特约监察员工作给予关心与支持。首先，纪检监察机关要树立和表明主动接受监督、自觉支持监督的鲜明态度。通过强化服务意识，主动为特约监察员履职创造外在支持条件。目前，各级纪委监委负责特约监察员工作的办事机构一般设在办公厅（室），为体现对特约监察员工作的重视，可确定由一名纪委副书记或监委副主任亲自主抓特约监察员工作。其次，主管特约监察员工作的工作部门与工作人员要树立党性思维与法治思维，强化特约监察员制度的政治意识和执行意识。既要重视坚持“四个意识”“两个维护”的政治原则，也要重视监督细则和办法的切实执行，及时督促特约监察员履行本职工作。最后，特约监察员也需要在思想认识上重视特约监察工作，切实履行好特约监察使命，避免“老好人”心态作祟。由于特约监察员是对专门纪检监察机关进行监督，党纪法治意识与监督业务素质是其履行监督职责的必备条件。为加强特约监察员的党纪教育与法治教育，增强其党性修养与法律意识，纪委监委可以聘请相关法学专家、党建学者定期开设专题培训班，尤其应强化特约监察员对宪法、党内法规、监察法、刑事法律等知识的掌握。

（二）完善人员遴选机制，组建数量适当、结构合理的特约监察员队伍

由于各级纪委监委出台的《特约监察员工作办法》对特约监察员聘任數量没有具体规定，很多地方在聘任特约监察员时存在一定随意性。特约监察员数量过多可能导致办事效率低下，不利于充分发挥其最大效能;数量过少也可能导致监督不到位、不全面，特约监督流于形式。组建数量适当、结构合理的特约监察员队伍是保障特约监察员履行职责的必要前提。首先，就其人员数量来看，监察委员会应当统筹规划，通盘考虑，规范选聘。特约监察员数量可由各级纪委监委根据本地区纪检监察机关部门数量、工作人员数量自行决定。并且，不同层级纪委监委应以制度形式对所聘请特约监察员在数量方面予以设限。其次，就特约监察员结构来看，各地新修订的《特约监察员工作办法》对人员来源筛选作了一定限制，强调特约监察员应主要从人大代表中聘请，在其他单位领域中优选聘请。此种选聘机制凸显了特约监察员来源精英化趋势。问题在于，按照《监察法》规定，监委本身要接受人大与人大代表的监督。因此，特约监察员的人大代表来源应当控制在一定比例之内，否则容易与人大监督功能产生重叠。并且，特约监察员的遴选应注重实际履职能力。最后，特约监察员制度不同于特邀监察员制度，统战部门不再参与特约监察员筛选，特约监察员制度统一战线色彩弱化。因此，不应过分注重特约监察员的党派比例或行业比例，而应当注重其实际监督履职能力。此外，应增加各行业之中非领导岗位人员的遴选，以保证特约监察员有充裕的时间履职监督。

（三）完善工作机制，使特约监察员工作真正落地、落实、落细

首先，应当制订和完善特约监察员履职工作方式机制。纪委监委主管部门可以制定特约监察员工作纪律手册，告知特约监察员履职方式，使特约监察员履职方式合规、合纪。工作手册可规定特约监察员会议召开的时间、频率，以便于特约监察员定期反馈其监督事项。其次，由于特约监察员既行使监督权利，同时又承担宣传、调研、参谋等角色，容易导致职责不清。因此，各级纪委监委应当明确特约监察员监督对象与监督内容。如可以让某些特约监察员负责监督固定工作部门使其监督对象精确化，分工负责监督纪委监委的政策制定或特定类型案件以使其监督内容精细化。尤其是特约监察员应将执法监督和廉政监督作为特约监督的重点，避免“胡子眉毛一把抓”。再次，纪委监委要建立健全跟踪反馈机制。纪委监委内部干部监督室应当与特约监察员保持密切联系，对特约监察员反馈的问题和线索应及时跟踪，及时处理，确保监督渠道畅通。最后，应当完善特约监察员工作考核机制。考核机制既包括对负责管理特约监察员工作的主管部门与工作人员的考核，也包括对特约监察员的考核。考核机制应定期、规范、常态，以考核倒逼责任落实，以考核压实责任，确保特约监察员制度真正得到贯彻执行。

（四）完善相关法律法规，推进特约监督法治化进程

现行《监察法》并没有明确规定纪检监察机关应当或可以设置特约监察员制度，各级纪委监委出台的《特约监察员工作办法》均是以规范性文件形式，既非法律，也非规章。特约监察员制度的非强制性规定造成特约监察员监督效果打折、问责机制虚化。推进特约监察员制度法治化是解决上述困境有效措施，完善的法律法规配套措施可以推动制度落地生根，扎紧制度笼子，推进特约监察员制度真正落地、落实。鉴于纪委监委合署办公的现实，推进特约监察员制度法治化可从国家法律与党内法规两方面着手。首先，《监察法》应明确规定各级监委应当设置特约监察员制度，使特约监察员制度存在与运行有法律依据。其次，赋予市级以上监察委相应立规权限，具有立规权限的监察委可制定具有法律效力的特约监察员实施细则，增强制度的操作性和实效性。最后，完善专项党内法规以保障特约监察员权利得到真正实现。如在《中国共产党党务公开条例（试行）》中规定纪检部门党务信息公开应当接受党员特约监察员的监督，明确党员特约监察员申请纪检部门党务信息公开的权利、方式等，从而为特约监察员的履职提供有力制度支撑，提高特约监察员制度的权威性。

总之，从特约监察员制度的创设、撤销、恢复、发展及转型历程来看，尽管特约监察员制度名称几经变化，特约监察员制度的监督内容、人员管理、工作办法等也不断被修正调整，但特约监察员制度始终存在一个重要制度内核——对权力进行监督。对权力进行监督是特约监察员制度存续的核心动力。作为党和国家纪检监察制度的补充性制度，特约监察员制度是党领导下完善纪检监察体制改革的有效举措，也是一项具有中国特色的监督模式。因此，各级纪检监察机关应高度重视特约监察员制度执行工作，尤其是主管特约监察员工作的相应部门应对特约监察员工作进行认真调研，查找問题，总结经验，为特约监察员充分履职创造有利条件，让特约监察员制度的活力充分释放，让特约监察员制度的监督作用得到最大限度发挥。

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