基层人民银行财务监督体系建设研究

范翠琴

【摘 要】近年来，随着人民银行大会计理念的深入，人民银行财务管理工作越来越规范，财务风险防控工作逐步向规范化、标准化推进，形成了较为完善的财务风险防控体系。但人民银行财务监督、特别是基层人民银行财务监督尚未形成系统化、科学化、标准化的监督体系，财务监督制约机制尚不健全，不能很好地发挥出人民银行财务监督的作用，有效防控财务风险，本文基于基层工作实践，就基层人民银行（以下均指县市支行）财务监督体系建设问题进行探讨，提出相关的建议和意见。

【关键词】财务风险；必要性；监督体系

目前，我国基层人民银行实行的是独立的财务预算管理体制，即人民银行总行以上一年度财务收支差额纳入中央财政预算，分支机构的各项费用支出以核定指标的方式加以控制，不核拨资金。在这种体制下，人民银行财务管理侧重于各项费用支出控制和核算，财务监督则更加侧重于预算编制与执行、财务核算、费用支出、集中采购、资产管理等。财务监督的目的就是推进财务工作标准化，堵塞财务管理漏洞，提高资金使用效率，确保各项财务收支合理、合规。

一、目前基层人民银行财务监督存在的问题

1.财务监督结构不合理。基层人民银行内设部室基本上都包括以下几个：综合业务部、金融管理部、货币金银部、保卫部、综合办公室、纪检监察内审室。在这个“四部两室”中，财务工作归属于综合业务部。可以说，大多数基层行都未成立类似工会经费“经审委”那样的监督机构。因而，财务部门既是财务的执行部门，又作为财务监督部门，自己监督自己，监督效果自然被打了折扣，财务监督在结构上存在明显的欠缺。

2.对决策层财务监督乏力。即，基层行财务部门难以对领导个人的财务决策或“拍脑袋”决定进行有效约束。一方面，由于目前基层人民银行都实行的是行长负责制，财务开支“一支笔”审批成为目前普遍的费用审批制度。财务部门负责人的选拔和任用都由行领导最终决定，其对领导的财务决策难以产生有效的监督；另一方面，无论是上级行财务规章和制度，还是基层行内部规章和制度，均没有对财务监督做出明确的、可操作性强的规定。三是财务重大支出集体研究制流于形式。在基层行，对一些重大支出，包括支出数额较大或固定资产购建支出项目的立项、审批等方面，实行领导集体研究决定，但实际工作中执行不到位。甚至，有时会出现一言堂、某一个人说了算的情况。

3.对下级行的财务监督未能充分发挥作用。目前基层人民银行实际的是财务报账制度，即基层行在上级行下拨的周转金额度内先行开支，然后定期（每月）将财务凭证带往中心支行进行财务费用审核。财务报账制其实就是一种财务监督方式，但由于是先开支后审核，故这种监督存在一定的不足，难以发现超预算开支、预提虚列、批量（集中）采购或设备采购过程中滥用职权、徇私舞弊造成重大损失的以及财务开支程序违规等深层次问题。

二、建立基层人民银行财务监督机制的必要性分析

基层人民银行的财务风险主要表现为制度管理风险、预算编制风险、预算执行风险和财务核算风险。具体为：

1.制度管理风险。制度管理风险主要是指财务制度不健全、不完善、存在制度设置漏洞或因制度建设跟不上业务发展变化需要，出现控制盲点等而形成的风险。目前人民银行的财务管理制度下发于2000年，16年来，人民银行会计科目及预算管理体制发生了很大的变化。如在事业性支出中增加了反洗钱经费，预算管理体制也由原来的大预算变为独立的部门预算，而现行人民银行财务制度相对陈旧，无法适应人民银行财务管理和财务风险防控的要求。

2.预算编制风险。预算编制风险主要是指基层央行在预算编制过程中存在的专业不强、以及少预算、漏预算、超预算等情况而形成的风险，表现为编制预算时财权部门与事权部门未实现有机的结合，没有体现预算编制信息的预测性和计划性，造成预算编制与实际脱节，要么差的很多，要么高出很多，有的仅依据上年实际执行数字进行适当增加或减少而形成的滚动式预算，有的预算编制部门为事权部门而非会计财务部门，有的预算编制仅凭领导或部门负责人一句话而形成的“拍脑袋”式预算。

3.预算执行风险。预算执行风险是指基层央行在预算执行中由于法规和制度观念不强而产生的超预算花钱、串科目列支、人为调账、相互挤占、违规列支等而形成的风险；在具体的预算执行时，往往不按预算事项执行，导致下达的预算指标与实际执行相脱节，容易造成无预算事项得到执行，有预算超预算执行等情况的发生。再如就是财务审核和把关监督不到位，有的未将报销资金转往发票上所列供应商账户，而是转往商户法人账户或另一与发票无关的账户，有的只审核发票的要素而不查验发票的真伪，类似这种制度执行不严、制度落实不到位的现象，一定程度上增加了基层央行财务风险，使人民银行财务资金受到损失。

4.财务核算风险。财务核算风险是指财务人员在费用报销审核、会计财务核算、财务系统录入、业务处理过程、财务印章及重要物品保管、账务核对等过程中因违规章、违规操作而形成的风险。如岗位轮换、强制休假制度得不到落实，一些会计财务人员长期在一个岗位工作数年甚至数十年，在具体工作中，存在以感情代替原则、以习惯代替制度，离岗时不按规定交接，财务专用章、重要空白凭证及个人名章等未按规定入柜保管。这些情况都容易产生风险。

三、基层人民银行财务监督的操作流程与监督标准

1.总务库存现金情况

操作流程：监督财务相关账簿及库存现金、银行存款账簿，认真清点与核对。

监督标准：总务库存现金与现金日记账完全相符；无白条抵库等情况；财务系统与银行存款账余额核对相符。

2.重要物品保管情况

监督流程：核对转账支票、现金支票、电汇凭证等重要空白凭证是否按规定保管（是否建立登记簿、登记簿与实物是否一致等）；

监督标准：重要凭证和业务印章是否由不同人员分别保管使用。重要空白凭证做到连续使用，并认真销号登记，无跳号使用、无毁损、遗失情况，账簿、账实、账账核对相符。

3.岗位和人员管理

监督流程：监督财务工作岗位设置和人员安排情况，与财务管理系统相关设置进行核对；监督财务会计人员是否执行了重要会计人员定期轮岗和强制休假制度（查阅登记簿）；财务会计人员是否具备规定的任职资格和条件；财务核算岗位设置是否合理，是否按规定进行操作，是否存在“一手清”现象。

监督标准：岗位设置合理、内控制约机制完善，内控制度落实到位。

4.内外部监督检查

监督流程：监督财务工作接受内、外部检查情况，相关检查监督资料是否齐全、相关的问题是否到位及时整改、相关检查资料是否整理归档；分管会计财务工作的行领导及会计财务负责人对会计财务工作的检查是否定期进行并符合合规定（查阅登记簿）。

监督标准：手续齐全、资料完整、问题整改到位、及时归档。

5.账务核对

监督流程：监督财务部门各项账务及发生情况是否与开户银行对账单及流程相符，是否及时对账，银行存款余额不符时是否及时查清，每月对账单是否妥善保管。

监督标准：内外账务核对相符，资料保管完整。

6.财务凭证及账表管理

监督流程：监督财务凭证、财务账表是否按规定打印、装订、保管。（账表包括：总账、分户账、现金日记账、银行存款日记账、损益明细表、余额表、科目汇总表、财务收支报账表、资金平衡表）.

监督标准：账簿设置正确，账簿表打印齐全完整，归档及时。

7.财务预算编制及支出情况

监督流程：查看财务预算报表，监督财务预算编制是否做到科学、合理，是否存在“拍脑袋”现象；查看财务支出凭证，关注大额财务开支，监督财务开支是否符合国家法规、财经制度和人民银行财务制度的有关规定；是否存在收入不入账、私设账外账和小金库现象、是否存在虚假发票、滥发津补贴等财务违规问题。

监督标准：预算编制科学合理，财务支出合规，无违违纪现象。

8.资产管理

监督流程：监督自行购建、上级行调拨的资产是否及时入账；是否定期开展资产清查；资产账实是否相符；固定资产卡片、报表、清查资料是否按要求打印、装订保管（月度打印固定资产基本情况表、固定资产增减变动表；季度打印固定资产折旧情况统计表、资产处置情况统计表、固定资产调拨登记簿。

监督标准：资产管理有序，购建及处置程序合规，账务核算完整，管理登记齐全。

通过以上监督体系的设立，最终形成一整套完整的基层人民银行财务监督体系，实现基层行财务监督工作制度化、规范化和科学化。