公安部食品药品犯罪侦查局行政执法权探讨

张志平

随着2019年公安机关体制改革方案的落实，国家层面大公安格局尘埃落定，森林公安体制归属发生重大变化，业务管辖和执法权限也将随之发生变化，现将森林公安所归属的公安部食品药品犯罪侦查局行政执法权分述如下：

一、公安机关行政执法权种类及依据

依据行政处罚的性质，公安机关行政执法权包括治安管理处罚权和行业行政处罚权。

第一，治安管理处罚权。一是依据《治安管理处罚法》的规定，公安机关治安管理处罚权包括对扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身、财产权利、妨害社会管理四大类100多种违法行为的处罚。治安秩序管理是公安机关作为行政机关依法应履行的职能和承担的业务，因此，治安管理处罚权是公安机关的法定职责，是本分。二是依据《反恐法》《禁毒法》《突发事件应对法》《铁路法》《民用航空法》等的规定，该类法律中“法律责任”一节，均规定了行为人违反相关管理规定应承担治安管理处罚的法律责任。

第二，由法律授权的公安行政处罚权。该类行政处罚权没有被包含在《治安管理处罚法》的规定中，而是规定由公安机关依据相关法律实施行政处罚，根据业务管理主体的范围不同，又分为以下两类：

其一，公安机关具有业务管理权限的行政处罚。例如《道路交通安全法》《出境入境管理法》等，公安机关承担道路交通安全、出入境管理职责，若行为人违反该法律规定，也由公安机关进行行政处罚，但该类行政处罚，不属于治安管理处罚。

其二，公安机关不具有业务管理权限的行政处罚。例如《森林法》第八十二条授权的公安机关可以实施的林业行政处罚权，因林业管理秩序不属于公安机关的职责范围，公安机关仅仅承担追诉违反森林法的相关规定导致的法律责任，因而该类行政处罚在公安部食品药品犯罪侦查局的职能范畴内比较特殊，也是本文探讨的重点。

二、公安机关林业行政处罚权主体和程序

2019年12月28日颁布的《森林法》，在其长达近10年的草案审议中，关于森林公安林业行政执法权这一项，几经周折，大起大落。在公安体制改革方案酝酿至落实这一段期间，好几个版本的《森林法修正案草案》都取消了森林公安林业行政执法权，直到最后颁布的《森林法》，出人意料地在正文最后一条即第八十二条规定了公安机关的部分林业行政处罚权。

综观我国行政管理法律法规，由公安机关实施的与自身管理业务无关的行业行政处罚，仅林业行政处罚一项。

（一）公安机关实施林业行政处罚权的意义

第一，落实以生态建设为主的林业发展战略。党的十九大提出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，林业是陆地生态系统的主体，林业建设、发展事关中华民族永续发展的千年大计和民生福祉，以公安强制手段为林业生产建设直接保驾护航，有利于落实以生态建设为主的林业发展战略。

第二，延续森林公安执法优势，弥补林业行政执法短缺。自1998年《森林法》颁布实施以来，全国绝大多数省、自治区、直辖市都设立或者完善了森林公安机构，20多年来，不仅执法人员数量多达6万余人，组织机构、执法能力、法律制度都得到了很大的完善和提高。1998年《森林法》授权森林公安四项林业行政处罚权，因公安体制改革前森林公安一直隶属林业主管部门，同时具有林业行政执法资格，所以长期以来，森林公安承担了绝大部分的林业行政处罚，目前无论是执法能力还是执法效果都属鼎盛时期，而林业行政管理部门，大部分地区由于长期缺乏实践实战，人员和经验都相对不足。

（二）公安机关实施林业行政处罚的主体

《森林法》第八十二条规定，公安机关按照国家有关规定，可以依法行使本法第七十四条第一款、第七十六条、第七十七条、第七十八条规定的行政处罚权。具体地说，就是公安机关可以以自己的名义行使非法开垦、采石等活动致使林木受到毁坏、林地受到毁坏的行为，盗伐林木行为、滥伐林木行为，伪造、变造、买卖、租借采伐许可证行为，收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木的行为。

该法律规定的执法主体“公安机关”，目前即森林公安，即使今后进一步的公安体制改革取消了森林公安建制，森林法授权的林业行政处罚权依然由森林公安警种所属的公安部食品药品犯罪侦查局行使。

法律对公安机关行政处罚主体的表述有两类：一类是法律规定的特定的公安机关，例如《道路交通安全法》第八十七条规定“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正”，该法律规定的违反道路交通安全的行政处罚，只能由交通警察行使，该种情形还包括1998年《森林法》第二十条的规定，即四项林业行政处罚权只能由森林公安行使；另一类是法律仅规定了由公安机关行使行政处罚权，具体没有指出由哪个部门或者哪个警种具体实施，例如《反恐法》《禁毒法》《铁路法》《民用航空法》等，也包括2019年颁布的《森林法》，这部分法律规定，行使行政处罚权的规定都是“大公安”。

众所周知，行政合法性和行政合理性是行政法最重要的两大基本原则，上述法律规定的行政处罚由“大公安”实施都是合法的。属地管辖是行政处罚管辖的重要原则，但有些由公安机关管辖的行业行政处罚或者与行业行政处罚关联密切的治安处罚，适用属地原则并不能完全解决问题。

以公安部食品药品犯罪侦查局为例，依照公安部各局职能划分，治安管理处罚一般不属于该局的职能，其职能是打击知识产权、假冒伪劣产品、森林草原、生态环境犯罪行为。但是，如果一线公安执法在受理环境行政主管部门在查处污染事件，或者质检部门在查处假冒伪劣产品时，遇到行为人扰乱执法秩序和暴力抵抗构成的治安案件时，由食品药品犯罪侦查局所属部门管辖则更为合理、方便，因为该局的职能和专业可以为查清案件事实、固定证据材料提供更加快捷和便利手段。该情形由食品药品犯罪侦查局管辖符合行政合理性原则。当然，由相关的治安管理部门管辖也是合法的，实践中，更多的是由治安管理职能部门行使管辖权。

同理，由公安部所属的森林公安管辖《森林法》（2019年）第八十二条规定的林业行政处罚，具有历史性和专业性的优势，更契合行政法的合法性、合理性、效率性原则。

同时需要特别指出的是，《森林法》（2019年）第八十二条规定的处罚种类是明确的，也就是说，除了该条法律规定的林业行政处罚种类之外，公安机关不能行使其他林业行政处罚权。在过去森林公安隶属于林业主管部门之际，由于森林公安具有林业行政执法主体资格，森林公安可以以林业主管部门的名义实施所有的林业行政执法权，转隶公安部后，森林公安失去了法律授权以外的林业执法主体资格。依据《行政处罚法》第十九条的规定，委托执法的主体必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，公安机关属于国家机关并非事业组织，因此公安部食品药品犯罪侦查局不仅不能行使《森林法》授权以外的林业行政处罚，也不能行使其他自然资源、环境保护、知识产权和产品质量法律法规规定的行政处罚。

（三）公安机关实施林业行政处罚程序

《森林法》（2019年）第八十二条第一款规定的第七十四条、第七十六条、第七十七条和第七十八条的林业行政处罚，法律不仅授权公安机关作为执法主体，法律同时更明确规定了林业主管部门对这类案件的行政处罚主体地位。也就是说，林业行政主管部门实施的林业行政处罚适用的是《林业行政处罚程序规定》，那公安机关实施林业行政处罚是否可以适用《公安机关办理行政案件程序规定》？

其一，法律授权公安机关的林业行政处罚权，决定了适用《公安机关办理行政案件程序规定》的实践必要性。如前所述，森林公安实施该部分林业行政处罚的专业、效率和优势，并不仅仅表现在传统的办案经验方面。从第八十二条授权的案件种类例如盗伐、滥伐、毁坏林木林地等等案件来看，这类案件大多案发地处偏僻，行为人具有流动性，现场很难确定行为人的身份，与一般治安案件案发无固定场所等性质非常相似，都具有现场处理的紧急性，都需要公安机关使用警察强制手段先控制行为人或者确定行为人身份。实践中，以往许多林业案件由于缺乏警察的当场人身强制，案件证据固定非常艰难，影响林业执法。

此外，林业行政处罚种类还有许多，例如《森林法》第七十三条“擅自改变林地用途”、第七十九条“未完成更新造林任务”，《种子法》第五十九条“生产、经营假、劣种子”等行政处罚，由于行为人具有相对固定的场所和身份，主管部门易于检查发现、容易查明、易于固定证据，所以没必要授权公安机关。

其二，法律授权公安机关的林业行政处罚权，决定了适用《公安机关办理行政案件程序规定》的理论可行性。《公安机关办理行政案件程序规定》第二条规定，本规定所称行政案件，是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。

早在森林公安隶属林业主管部门之际，国家林业局森林公安局确实出过文件和命令，森林公安以自己的名义办理林业行政案件不能适用《公安机关办理行政案件程序规定》。究其原因，一是对该法律规定的体系理解，认为《公安机关办理行政案件程序规定》的执法主体是办理公安业务的公安机关，而森林公安隶属林业主管部门，虽然也称为公安，但不是办理公安业务的公安；二是担心森林公安执法主体身份复杂，不能正确适用公安办案程序和林业执法程序的角色转换；三是有人认为森林公安实施的林业行政处罚，林业行政主管部门也在实施，认为同一种案件适用两种不同的程序，有悖公正。

首先，随着森林公安正式转隶公安部，林业行政执法身份角色单一不存在问题，在此不再赘述。其次，文意解释是最常见的法律解释方法。“公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚”，该法律表述无论怎么理解，都应包含《森林法》第八十二条的规定，从该条第一款的立法目的和《公安机关办理行政案件程序规定》第二条适用的社会效果考量，森林公安完全可以纳入其中规定的“公安机关”，从而适用公安办案程序。最后，同一种案件，能否适用两种不同程序处理的问题，需要考查《林业行政处罚程序规定》与《公安机关办理行政案件程序规定》的联系与区别。两个部门规章均属于《行政处罚法》的下位法，遵循的基本原则完全一致，所不同的仅仅是后者拥有一定的人身强制权，同时对涉案物品的查封、扣押的依据也更加直接和明确，而这些规定，正是体现了《森林法》第八十二条授权公安机关部分林业行政处罚权的目的所在。

所以，公安部食品药品犯罪侦查局所属的森林公安机关可以适用《公安机关办理行政案件程序规定》办理非法开垦、采石等活动致使林木受到毁坏、林地受到毁坏的行为、盗伐林木行为、滥伐林木行为，伪造、变造、买卖、租借采伐许可证行为，收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木的行为的林业行政处罚。