“双责”运行模式下 检察官业绩考核制度的完善

傅君佳 薛晨光 陈颖

摘 要：检察官业绩考核是指检察机关根据法律、司法解释以及检察官岗位说明书、司法办案权力清单等规定的检察官职责，对检察官的履职情况、业务能力、司法作风、职业素质等进行考核评价，以此作为检察官任用、晋升、奖惩、培训、退出的客观依据，并将该评价结果反馈给检察官的过程。最高人民检察院《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》对检察官的业绩考评进行了规范，但检察官业绩考评仅限于办案业务的考评，并没有将检察官承担的综合业务内容纳入考评范围。以保定市检察院独创的司法责任制“双责”运行模式为基础，拟将司法综合业务纳入业绩考评体系，以使检察官业绩考核制度更加完备。

关键词：检察官业绩考评 司法综合业务 评价标准 考核程序

2018年起，最高人民检察院启动内设机构改革，整合全部检察职能，将现有的各个业务部门整合为十个检察办案部门与三个综合业务部门。内设机构改革后的各业务部门的职能和业务特点有很大差别，员额检察官办案类型与岗位职责也各具特点，如何对检察官进行科学、合理的业绩考核，既体现公平公正、突出实绩，又能兼顾到不同办案岗位、不同案件特点，使之具有普适性，是进一步深化司法责任制改革需面临的现实问题。

检察官业绩考核是指检察机关根据法律、司法解释以及检察官岗位说明书、司法办案权力清单等规定的检察官职责，对检察官的履职情况、业务能力、司法作风、职业素质等进行考核评价，以此作为对检察官任用、晋升、奖惩、培训、退出的客观依据，并将该评价结果反馈给检察官的过程。随着司法改革的深化、内设机构改革的完成，对检察官的考核评价提出了新的要求，建立适应新形势的检察官业绩考核制度正当其时。

一、检察官业绩考核制度的背景和意义

（一）建立检察官业绩考核制度的背景

我国检察系统的内设机构改革工作是在外力的驱使以及内生的需求推动之下深入开展的。一方面，党的十九大明确了我国社会主要矛盾的变化，在人民的生活条件、环境得到极大改善的基础之上，也对民主、法治、公平等方面提出了更丰富、更高层次的需求。另一方面，在我国司法体制改革和监察委员会制度设立的背景下，检察机关的职责发生了重大的变化。为了更好地贯彻“全面依法治国”理念，检察机关开始了深刻的自我审视，在实践中不断探索如何实现职能优化配置从而解决转型发展的难题。简言之，当下法治环境的变化以及人们对物质文化的要求促使检察系统内设机构改革工作不断推进。

检察官业绩考核制度是在内设机构改革的基础之上发展、完善起来的，是当前司法责任制改革下推进检察官职业化的强有力举措。检察官是法律秩序的守护者，肩负着维护国家法律统一、惩治犯罪、保障人民合法权利的重要使命，检察官专业化发展是检察官职业发展的必然趋势。从我国目前检察工作实践来看，业绩考核机制已成为检察机关内部管理的一项不可或缺的举措。

2020年4月，最高人民檢察院印发了《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》（以下简称《规定》），对检察官业绩考评进行了规范，明确了考评的内容、方法和程序等，并根据检察业务类型对考评内容进行了细化，从一定程度上解决了检察官业绩考评无据可依的问题。但纵观《规定》全文，仅将检察官的办案业务纳入到了考评内容中去，并没有考虑到司法综合业务的内容，考评办法的导向作用，因此，建立科学合理、全面客观的检察官业绩考核制度势在必行。

（二）完善检察官业绩考核制度的意义

完善检察官业绩考核机制是检察机关落实党的十九届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是落实司法责任制改革和员额制改革的重要措施，对于加强检察机关业务管理、促进提高检察监督体系和监督能力现代化具有重要意义。具体而言，建立科学合理、全面客观的检察官业绩考核制度有以下意义：

1.促进检察官办案质量与办案效率的提升。检察官业绩考核需对检察官在一定时间内的办案质量、办案效率、办案效果以及能否适应现行工作、正确履行职责等情况进行评价，这一评价既能为加强检察工作管理、合理协调与统筹兼顾各项检察工作提供客观实在的科学依据，确保检察工作任务的及时完成和整体工作目标的实现，又能使关系到检察官奖惩、培训、升迁等切身利益的事项有据可依，有效促进检察办案质量和效率的提升。

2.促进检察机关激励效应的形成。“能者上，庸者下”是检察官业绩考核制度的最终目的。检察官业绩考核制度的实施必然会对检察官产生无形的工作压力，督促检察官积极履职，确立较强的竞争意识，形成良好的激励效应，使之自觉进行横向比较，深刻反省自身不足，努力增强主观能动性和工作活力，不断提升办案技能和办案水平，这对充分发挥检察官办案主体作用、促进检察官队伍的专业化也具有积极作用。

3.促进检察工作的持续发展。对于检察院机关而言，公正透明的业绩考核结果不仅为其人员管理、资源分配、惩戒和退出员额提供有力的参考依据;也可使组织管理者因与检察官的相互沟通，合理调整工作部署和节奏，及时改进与完善各项管理制度，提升检察队伍专业务管理水平，确保检察工作的科学、协调与持续发展。这对于保障检察机关依法独立行使职权，将司法责任制真正落到实处，进一步提高办案质量和效率同样具有积极意义。

二、检察官业绩考核制度的现状评析

（一）检察官业绩考评的现状及特点

最高人民检察院印发的《规定》，以《检察机关案件质量主要评价指标》为基础，明确了检察官的业绩考评内容、考评方法、考评组织实施、考评结果及运用等内容;设置了分层分类的检察官业绩考评指标，确定了79类业务、160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标，明确了三类指标的计分规则和方式，建立了以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价指标体系和考评机制。《规定》有以下几方面的特点：

1.着眼于检察官办案业务工作。《规定》根据最高人民检察院《2018-2022年检察改革工作规划》关于检察官业绩评价机制的任务要求，聚焦检察官办案，与案件质量主要评价指标相衔接，建立了以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价体系和考核体系，把政策、政治要求转化为直观可见的工作要求，激励检察官办案的政治效果、社会效果和法律效果高度统一。

2.推动检察官责权利相统一。《规定》将检察官业绩考评与岗位职责和检察官退出员额等工作紧密结合，将业绩考评结果与评优奖励、交流任职、等级管理、员额退出、绩效奖金发放相挂钩，真正发挥考评激励先进、鞭策后进的目的。

3.尊重检察工作规律，分层分类设定考评指标。《规定》紧扣检察业务运行关键环节和重点内容，区分不同层级、不同业务类型，对“四大检察”“十大业务”中不同岗位的检察官，分别设置不同的考评指标、计分细则，促进各条线检察官更好履职。

（二）《规定》在检察官业绩考评设置中有待完善

最高人民检察院《规定》从顶层设计的层面，解决了实践中存在的考核导向不明确、指标设置不科学、重数量轻效果、与检察官职业特点规律不相符等问题，为各级人民检察院开展检察官业绩考评工作提供了依据。但我们仍应看到，《规定》在全国四级检察机关的适用还需要一定的过程，在内容设置上还存在一定的疏漏。主要表现在以下两个方面：

1.《规定》的内容不具有普适性。《规定》从顶层设计的层面解决了检察官业绩考评没有明确依据可以依从的问题，为各级检察机关开展检察官业绩考核提供了基本依据。但恰恰因为《规定》是最高人民检察院顶层设计的产物，其内容无法做到详尽而具体，这是由检察机关的特色决定的，也是不可避免的。我国检察机关共有四级，每一级检察机关的业务类型与业务特点各不相同;同一级别的检察机关因其地域特点，其检察业务也呈现不同的特点;另外，即使同一个检察机关内容，不同的业务部门，其业务特点也是不同的。《规定》不可能（也不应该）涵盖上述所有情况，只能提供基本的参考和依据，考评工作的实施仍需各级、各地、各部门制定具体的实施细则，将《规定》的精神落实下去。换言之，最高人民检察院各业务部门需要根据本条线业务特点制定具体的考评细则，各省级检察院需要制定符合本地地域特点和业务特点的考评细则，以此类推，各市级院及其业务部门、各基层院也需要结合本地特点制定适用于本市（本部门）、本院的考评细则。目前，最高人民检察院各业务部门已经制定了符合本部门业务特点的考评细则，各省、各地检察院也在积极落实当中。如此看来，《规定》真正的落实尚需一个过程。

2.考评内容尚不完善。《规定》以《检察机关案件质量主要评价指标》为基础，将办案质量、效率和效果作为检察官业绩考核的基本内容，也就是说，检察官的业绩考评是对检察官办案业务的考评。将办案业务作为检察官业绩考核的主要内容无可厚非，员额制改革的目的本就是赋予检察官独立的办案权限。但我国检察机关的组织体系和领导体制决定了检察工作并不仅含有司法办案工作，也包含对下业务指导、机制建设、调查研究等诸多的司法综合工作。内设机构改革后，业务部门主要由检察官、助理和书记员三类人员组成，这些人员既应承担司法办案工作，也应承担司法综合工作，且司法工作的主要承担者为员额检察官。如果仅仅将办案业务作为检察官业绩考评的内容，司法综合工作势必被边缘化、模糊化，将大大影响检察工作的发展。综上，应进一步拓展检察官业绩考评内容，将司法综合工作纳入其中。

三、“双责”运行模式下检察官业绩考核制度的完善建议

将司法综合业务纳入检察官的业绩考核内容，其依据是保定市检察院在全市范围内推行的司法责任制“双责”（“办案业务+综合业务”）运行模式。司法责任制“双责”运行模式是指：在一个业务部门内，员额检察官“一岗双责”肩负起办案业务和综合业务两项工作，两项工作分别按照相应的流程运转，同时实行责任制，年终“一体化”考评。

（一）明确检察官业绩考核应遵循的基本原则

检察官业绩考核既是对检察官业务能力的考评，也是检察官等级晋升、绩效奖金分配、实施奖励惩戒的重要依据，对员额检察官业绩考核应遵循以下原则：

1.全面考核的原則。检察官业绩考核应首先坚持全面考核的原则，在考核内容的确定上不仅应包含检察官应承担司法责任的办案业务，也应包含由检察官不承担司法责任的综合业务。坚持全面考核的原则，就是要将检察官承担的司法综合业务也纳入年终考核体系。检察官年终业绩考评应为司法办案业务与司法综合业务的总评，通过强化考核指引，也有助于使综合业务工作成为员额检察官本职工作的一部分。

2.分类考核的原则。检察官业绩考核的人员范围应包含本院内纳入检察官员额管理，依法履行法律职务的全部检察官，但根据最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》（以下简称《意见》）中的规定，检察长、副检察长、检察委员会专职委员（以下简称“院领导”）办理案件的方式与职责与普通检察官办理案件的范围和方式有所区别;同时由于院领导承担综合业务工作的内容也与普通员额检察官不同，故在考核中应遵循分类考核的原则，对入额院领导单独考核，部门负责人以下的员额检察官按照部门考核。

3.原则性与灵活性相结合的原则。内设机构改革完成后，检察机关设置13个检察业务部门，对每一个业务部门的职责权限进行了明确的设置。综合来看，每一个业务部门的业务范围均不相同，每个业务部门在办理案件范围与综合业务范围方面均各有特色，在这种情况下，对检察官的业绩考核不能简单的一刀切，既要制定基本的考核规范作为标准和依据，也要综合考虑到每个部门在办案业务与综合业务方面的具体特点和实际情况，将考核的权力赋予检察官所在部门，由检察官在部门内进行比较、评价，并给予各部门对考评内容和评价标准依部门业务特点进行相应调整的许可。

（二）将司法综合业务纳入检察官业绩考核内容

根据司法责任制“双责”运行模式的要求，检察官同时承担司法办案业务与司法综合业务，那么检察官的考核内容同样应由司法办案业务与司法综合业务两部分组成。因最高人民检察院《规定》对办案业务的考评规定的科学、合理，笔者在此不再赘述，仅就司法综合业务的考评内容进行具体论述。

1.司法综合业务的考评内容。司法综合业务是指检察官在承担办案业务之外，根据“双责”运行模式承担的司法综合工作，主要考察综合业务工作量、综合技能、综合评价三部分内容。

（1）综合业务工作量。检察官综合业务工作量为检察官独立或者带领检察辅助人员共同完成的综合业务数量总和。综合业务工作内容包括：第一，检察官承担业务指导性案例编纂、司法解释调研、专项业务分析、规范性文件调研起草等情况。第二，检察官承担所在综合业务工作组任务，完成对下业务指导，工作计划类、总结类、讲话类、经验类材料撰写，调研信息、文章撰写编辑等的工作情况。

（2）综合技能。主要考察检察官从事综合业务工作所取得的成果及荣誉奖励情况。包括：参加最高人民检察院、省级院、市级院业务竞赛获得奖励;在国家级、省级、市级刊物发表调研文章、信息的;撰写的案例、司法解释建议被最高人民检察院、省院采纳的;办案办公经验获上级部门批示肯定或被转发的。

（3）综合评价。综合评价主要是对检察官的司法能力、司法作风、司法廉洁、遵规守纪等情况进行的评议。

2.司法综合业务的评价标准。司法综合业务的评价标准应为加分的计分方式，但因具体考核内容的不同又有差别。综合业务工作量采用加分的方式进行，每完成一项加若干分;综合技能同样采用加分的方式进行，但根据奖励表彰级别设定不同的分值，并设定最高得分;检察官综合评价则由分管院领导会同部门负责人进行评议，根据评价结果给出评分。

（三）对入额院领导单独进行业绩考核

因入额院领导的办案方式与范围、承担综合业务的内容与普通员额检察官不同，入额院领导的业绩考核应遵循分类考核的原则，与普通检察官区分开来单独考核、独立核算。按照全面考核的原则，入额院领导业绩考核同样应包含办案业务与综合业务两部分，并以同样的比例进行综合评价。

1.办案业务的考评内容。依照最高人民检察院《意见》办理的案件，办理案件数量单独核算，建立台账。

2.综合业务的考评内容。检察长、副检察长、检察委员会专职委员承担的综合业务主要包括：在上级院年度考评中的争先进位情况;分管部门在上级院的排名情况;处理机关的工作事务情况。检察长、副检察长、检察委员会专职委员承担综合工作情况，根据上述三部分内容进行核算，建立台账。