“案-件比”指标应用的实践与思考

崔国红

编者按：2020年 5月25日，张军检察长在十三届全国人大三次会议上作的工作报告中指出：“建立‘案-件比质效评价标准意在督导检察官强化责任意识、提升司法能力，努力把工作做到极致，避免不应有的程序空转。”2020年1月最高人民检察院印发以“案-件比”为核心内容的《检察机关案件质量主要评价指标》，同时在全国各级检察院展开应用实践。为使“案-件比”的指标体系更科学合理地发挥导向作用，把这一制度优势更好地转化为检察工作效能，本刊推出“案-件比”指标应用情况的系列文章，与读者共同探讨。

摘 要：2019年以来，山西省检察机关积极探索应用“案-件比”，提升刑事检察办案质量效率，取得明显成效。通过对山西实践取得成效的总结分析，提出“案-件比”在实践应用中需要关注的问题：“案-件比”指标的核心要义是强调质量优先、坚持问题导向、目标导向和结果导向;构建“案-件比”的理想状态和司法实践之间的动态平衡;认识“案-件比”指标和其它案件质量评价指标的辩证关系;考虑案件类型差异化给“案-件比”带来的影响等，以期为科学地理解和应用“案-件比”提供参考。

关键词：“案-件比” 检察办案 评价指标

“案-件比”是最高人民检察院提出的全新司法办案评价指标。本文立足山西省检察机关“案-件比”应用实践，对降低“案-件比”的做法和成效进行总结分析，提出指标运用中应当注意的问题，以期为更科学地理解和应用“案-件比”提供参考。

一、“案-件比”应用的山西实践

2019年4月以来，山西省检察机关在刑事检察领域全面应用“案-件比”指标，围绕有效降低“案-件比”，不断强化理念引导、改进办案方式、加强监督管理、深化沟通协作、建立长效机制，检察办案质效提升明显，一些长期困扰检察司法办案的问题得到了有效解决，“案-件比”由最高人民检察院第一次通报时的全国高位，降至2020年1至6月的全国第2低。

（一）山西“案-件比”的基本情况

1.相关数据情况。以最高人民检察院提出“案-件比”概念为时间分界，山西省检察机关“案-件比”经历了由高到低的变化。2015至2018年，“案-件比”分别是1.78、1.87、1.91、1.86，4年平均为1.85，整体上相对较高且变化较小。2019年上半年“案-件比”为1.87，依然处于较高区间。从2019年下半年开始，“案-件比”明显下降，2019年7至12月“案-件比”为1.36。2020年1至6月为1.39，以同期10723案数计，同比相当于减少了4000多个办案环节的“件”数。

2.影响“案-件比”的主要因素。从指标定义上分析，“案”数和“件”数都会影响案件比的比值。但“案”数是客观存在，是被动的，且其已设定为1，也已计入了件数，因此影响“案-件比”因素主要在于各类“件”数的多少。从纳入“件”数的各类案件来看，除去“案”本身，退回补充侦查和延长审查起诉期限两类件数占了绝大部分。以山西省检察机关为例，2015至2018年，案数与退查的比为1：0.49，案数与延期的比为1：0.35，退查、延期数量分别占纯“件”数的58%、39.5%，二者合计占纯件数的97.5%。相比之下，其他件数则占比较少。

3.“件”数较多的原因分析。从调研情况看，造成“件”数较多的原因是多方面的。有案件质量不高的因素，但主要还是检察人员司法理念不到位，没有养成良好的司法习惯，司法管理不足等。在最高人民检察院提出“案-件比”概念之前，各地虽然也特别强调司法理念的提升，但由于没有明确的指标指引，对司法理念的评判没有引入可量化的数据分析。在缺少相对明确的指引和评判情况下，司法理念向每一个具体司法办案活动的延伸不足，检察官在办案中缺乏求极致的内生动力。司法过程的控制还主要靠检察官自觉，司法随意性还不同程度存在。比如，刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》，都对适用退查和延期的具体情形作出了明确规定，这些具体情形主要是用以处理疑难复杂案件，属于例外情形。但由于其属于正当司法程序，因此，不时会被检察官们用来处理个案中的非例外问题。从程序管理角度来看，对退查、延期等的管理过于宽泛，也是造成此类办案环节较多的原因之一。

（二）降低“案-件比”的主要方法和成效

1.强化理念引导，压实办案责任。山西省人民检察院把降低“案-件比”作为落实新时代司法为民宗旨、做优刑事检察工作的重要抓手，把降低“案-件比”列为年度重点工作，作为“不忘初心、牢记使命”专项整治项目，纳入省市两级院巡视巡察内容，列入业务评价指标。全省检察机关认真学习张军检察长对“案-件比”的阐释，努力掌握核心要义，全面检视司法为民初心，努力以求极致、做大师的标准来办好每一起案件。省院检察长带队赴4个基层院进行了专题调研，阅卷820余件，与一线检察官直接对话，查找问题，分析原因。省院召开检委会，专题研究“案-件比”分析报告，提出16项要求和措施，全面部署降低“案-件比”。刑事检察和案件管理部门加强沟通协调和工作配合，层层压实责任，努力形成降低“案-件比”的浓厚氛围。

2.坚持质量为先，改进办案方式。案件质量是检察办案的“生命线”。在司法办案中，只有不断提升办案质量才能有效减少“件”数。2019年以来，山西省检察机关在提升办案质量上，主要采取了以下措施：一是充分发挥提前介入实质作用。针对“提前介入比例逐年增多，退补率仍居高不下”数据背后反映的介入成效问题，省市县三级院在提前介入时，坚持实地阅卷，引导取证提出具体意见，规范证据、程序材料，避免提前介入“形式化、走过场”。运城市检察院提前介入一起涉黑案件，主动参加公安案件分析会，根据侦查情况、时间节点及时跟进，通过阅卷及时提出有针对性的具体补查补正建议，案件进入检察环节后没有退查。二是强化证据补正指引。在审查逮捕、审查起诉环节，依法用好《逮捕案件继续侦查提纲》（原《逮捕案件继续侦查取证意见书》）《补充侦查提纲》《提供法庭审判所需证据材料通知书》，有效指导公安机关补强证据，提升侦查质量。2019年5月以来，《逮捕案件继续侦查取证意见书》《逮捕案件继续侦查提纲》文书应用比率由43%上升到60%。《提供法庭审判所需证据材料通知书》文书应用比率由8.9%上升到11.7%。退查提纲质量明显上升。三是注重发挥主导作用。检察机关在刑事诉讼中的主导作用依法而生。但实践中有的检察机关对此认识不到位，开展工作抓不住核心要领，职能发挥尚有欠缺。对此省院提出，各级院进一步压实检察责任，发挥好引领和监督作用，在司法办案的各个环节都将检察工作做充分、做到位。大同市检察院在办理两起涉黑案件中，为提高退查质效，先后两次组织公、检、法三家办案单位召开联席会议，引导取证，明确证据标准，就案件存在的问题统一共识，为慎重退查、高效退查树立了标杆。四是加强释法说理。释法说理是办案的重要环节。全省检察机关在案件办理的各个环节树立释法说理意识，对重大疑难復杂案件或公安机关可能存在认识分歧的案件，在文书释法说理的同时，跟进面对面沟通交流，努力达成共识。太原市尖草坪区检察院在办理两起不捕案件时，与公安机关面对面沟通说理，使其撤回拟提出复议的意向，收到良好效果。

3.严格监督管理，加强分析研判。针对调研中发现的退查延期随意，把法律规定的例外用做常态等问题，山西省检察机关从强化监督管理入手，案件管理部门加强送案审核，对退回补充侦查提纲内容不具体不详细，退查理由不充分的，认真审查并报检察长决定是否退查;对不属于重大、复杂的案件，一般不予延期。晋城市检察院对退查提纲内容不具体、不详细和理由不充分的，由案管部门检察官听取公安意见并及时反馈案件承办检察官，必要时报检察长决定是否退查，防止退查权的滥用。省检察院对全省所有检察院、所有员额检察官的退查情况进行了全面分析精准研判，提出“退查影响力”指标，对全省所有检察院、所有员额检察官的“退查影响力”进行排序。2020年，最高人民检察院印发案件质量主要评价指标，调整了“案-件比”的定义，并把“案-件比”列为核心指标。山西省检察院在全省检察机关部署“业务数据分析平台”，将“案-件比”的测算智能化精准化。同时，定期在内网发布市级院和所有县区院的“案-件比”排名，各级院可以适时掌握本单位的“案-件比”具体情况和在全省的位次。

4.加强协作配合，有效形成合力。“案-件比”是一个地区司法质效的反映，降低“案-件比”，需要政法机关全力协同，共同提升公安侦查、检察审查和法院审判质量。为此，山西省检察院专门就“案-件比”情况向省委政法委进行汇报，提出与公安、法院、司法行政机关协作配合意见。与省高级人民法院、公安厅会签43个常见罪名证据标准。阳泉市检察院积极协调政法委、公安、法院和司法行政部门，联合下发《关于加强案件流转监督管理全面提升司法效能的实施意见》，就加强案件流转监督管理、全面提升司法效能，提出16项规定，通过统一标准的案件规范性审查，推动各类案件流转无缝对接，有效降低司法成本，提高诉讼效率。长治市检察院和公安局共同建立重大案件同步跟进侦查机制，公安机关对重大案件移送起诉后，派员实时跟进，加强与检察人员定期联系，对检察人员提出需要补充的证据应当及时进行补充侦查。忻州市忻府区检察院分别与公安、法院会签《关于降低“案-件比”、提高认罪认罚从宽制度案件适用比例实现繁简分流的实施办法》。各地普遍与公安机关建立了联席会议制度，定期对刑事案件办理情况进行有效沟通。

5.巩固工作成果，建立长效机制。2020年，在降低“案-件比”取得一定成效的基础上，省检察院出台《山西省检察机关捕诉环节办案质效监督管理办法（试行）》，管理办法从提前介入和捕诉衔接、补充侦查的监督管理、延长审查起诉期限的监督管理、案件繁简分流、综合监督管理等方面对捕诉环节的办案活动进行了规范，在工作机制上保障提升办案质效、减少“三延两退”，降低“案-件比”。

經过一年多的指标应用，检察人员司法理念有了较为明显的提升，主导刑事案件的责任意识不断增强，办案程序日趋规范严谨，办案质效有所提升。检察官们在办案中一般能够更多地从案件当事人的角度来思考解决问题，在本办案环节能解决的问题基本上得到有效解决。退查、延期案件大量减少，一审公诉案件平均办案时长缩减7天。不捕复议复核、不诉复议复核比率大幅下降。不捕申诉、不诉申诉明显减少。

二、“案-件比”指标运用中应当注意的几个问题

（一）要深刻理解“案-件比”指标的核心要义是强调质量优先

最高人民检察院提出“案-件比”指标后，引起了社会各界重大反响。一些法律界人士对“案-件比”指标进行了分析解读，普遍认为“案-件比”指标是引领检察机关努力适应新时代检察工作要求的重要指标。但在司法实践中，有的检察人员对指标的理解还不够到位。比如在笔者对“案-件比”情况进行调研时，发现有一部分检察官将其视为效率指标，目的是减少退查、延期等。没有从提高案件质量的层面来思考，认识比较孤立、片面。因此，只有通过不断的反复强化，破除检察官思想上的片面认识，真正理解指标对提升办案质量和效率的重要作用，才能形成依据指标开展办案工作的行动自觉。办案质量是刑事检察工作的生命线。只有抓住办案质量这个主线，在各个检察办案环节，围绕案件事实和证据，加强对侦查的引导、加强对审判的主导，排除案件质量潜在隐患，确保案件质量，才能从根本上达到“案-件比”的指标要求。

（二）要始终坚持问题导向、目标导向和结果导向

“案-件比”指标的提出，为检察机关审视解决司法办案中的问题提供了明确的路径指引。实践中，要运用好指标，必须坚持“三个导向”。坚持问题导向，就是要找准多余“件”数产生的原因，深入分析数据背后的司法办案问题症结。比如，对于不捕不诉后公安机关复议复核案件，要准确分析提出复议复核的内在原因，是因为检察机关不捕不诉决定确实值得商榷，还是说理不透？坚持目标导向，就是要始终把提升办案质量作为司法办案目标方向，坚决不能为了减少“件”数而忽视案件质量。坚持结果导向，就要用政治、法律、社会三个效果来检验办案成效，努力把每一起案件都办成经得起历史检验的案件。

（三）要积极构建“案-件比”的理想状态和司法实践之间的动态平衡

“案-件比”指标，其理想状态是1：1，即一个案子进入检察环节后一次办结，没有产生多余的件数。但实践中，办案活动受各种主客观因素影响，由于案件侦查质量不高、取证不充分、案件情况复杂等各种原因，完全做到“不退不延”是不现实的。因此，应当允许指标的应然和办案的实然之间存有一定的张力。需要大幅度减少的，是不应退而退、不应延而延的那一部分案件。需要改变的是那种把刑事诉讼法规定的例外作为常态的司法办案习惯。这就要求在运用指标时要留有余地，掌握合理的度，这样才能保证指标真正发挥应有的作用。

（四）要正确认识“案-件比”指标和其它案件质量评价指标的辩证关系

“案-件比”作为案件质量评价指标体系中的一个重要指标，起着统领其它指标的作用。但由于各类“件”的基数差异较大，因此，在应用“案-件比”时，既要认识到“案-件比”的宏观指导作用，又要重视其它指标对具体问题的指引。不能仅靠“案-件比”一个指标来包打天下，而是要与其它指标相互制约，相互配合，共同反映办案活动的数量质量和效率效果。尤其需要注意的是，“件”数较少的案件中存在的问题有时候会被较低的“案-件比”表象所掩盖，不容易引起重视。比如在“件”中，当退查、延期数据远高于其它“件”数时，把这两个数据降下来，就能降低“案-件比”。但对不捕、不诉复议复核、撤回起诉、法院退回等其它“件”数上升的趋势就容易被忽略。所以，要综合运用好“案-件比”和其它指标，才能对办案质效上存在的问题做出准确的判断。

（五）要充分考虑案件类型差异化给“案-件比”带来的影响

目前，囿于现有检察业务数据统计手段，不易区分不同罪名对“案-件比”的影响。各地在计算、通报“案-件比”时，基本上都是以所有刑事案件来测算。实践中，由于各地办案所涉罪名差异较大，对“案-件比”的影响不容忽视。比如，危险驾驶案等轻微刑事案件一般情况下事实比较清楚、证据确实充分，在检察办案中退查和延期的案件数量相对较少，一个地区的危险驾驶案占比多少，就会对“案-件比”的高低产生较大影响。以全国检察机关为例，各省级检察机关中，危险驾驶案在所有刑事案件中占比平均约20%。但地区间高的可能达到25%左右，低的地区为10%左右。危险驾驶案越多，“案”的基数就越大，纯“件”数却不一定会同步增多，“案-件比”就会越低。这部分案件如果不从“案”的基数中扣除，则会掩盖其他案件“案-件比”的真实情况，也会引起评价偏差。因此，在应用“案-件比”指标时，应当充分考量不同案件类型占比对比值大小的影响。只有这样，才能更加客观准确地研判一个地区的司法办案真实情况。

张军检察长中指出：“检察官指控、证明犯罪的主要责任责无旁贷”[1]。检察办案就是要从案件受理、立案侦查、审查起诉等各个环节，强化证据意识，确保案件进入审判环节时事实清楚，证据确实充分;就是要从人民群众的司法感受入手，将每一个法定程序环节做到极致，避免空转，减少诉累，让当事人最大限度感受公正和效率，增加人民群众的司法获得感。

注释：

[1]张军：《关于检察工作的若干问题》，《国家检察官学院学报》2019年第5期。