“案-件比”评价指标下刑事案件管理 精细化路径初探

李保军 王磊

摘 要：最高人民检察院提出“案-件比”的案件质量评价指标体现的是以人民为中心的办案理念，要求以求极致的精神办理案件，不仅提高案件效率更提升案件质量和效果，必然要求案件管理的精细化。刑事案件存在的问题表面上是退补率、延期率较高，本质上是检察官执法理念落后、能力不足和案件管理的滞后。通过在刑事案件受理前的提前介入，受理后的精细化管理，精细化的业绩考核，倒逼检察官办理案件求极致。

关键词：“案-件比” 求极致 精细化

一、“案-件比”评价指标下刑事案件管理精细化的意义

（一）案件管理精细化是检察工作现代化的内在要求

管理的精细化源于社会分工的精细化，是现代管理的必然要求，检察机关执法办案虽不是生产工业产品，但同样是创造社会成果，为社会提供公共服务，所以仍需要对案件进行精细化的管理。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、公平、法治、正义等方面有着更高水平的需求，对检察工作有着更高的期待。新时代、新形势、新任务，检察机关面临着重大挑战和重要发展机遇，这就要求检察机关必须创新履职方式，充分履行法律监督职责，努力为人民群众提供更高水平的检察产品。

（二）案件管理精细化是提升办案质效的必然要求

张军检察长多次强调，进入新时代，人民群众对检察工作的期盼和要求已经从过去的“有没有”向“好不好”转变。随着我国法治建设的推进，人民群众的法治意识逐渐提高，人民群众对检察产品的质量、效率和效果，有了更高的期盼和要求，不仅要求实体公正，更要求程序合法，并且要求过程和结果公开透明，经得起历史的检验和人民群众的监督。狭义的“案件质量”，就是依据对事实、证据的认定，对性质、情节的判断，准确得出犯罪事实是不是犯罪嫌疑人所为的结论。广义的案件质量，不仅包括狭义的案件质量还包括效率、效果两个维度。只有办更好的案件，才能更好地满足人民群众对检察工作的新期待和新要求。检察产品的质量需要由检察工作质量来保证，需要科学的案件管理模式来促使检察产品质量的提高。

（三）案件管理精细化是规范司法行为的有效抓手

部分干警司法理念陈旧落后，重惩治犯罪轻保障人权，重实体轻程序，重案件保密轻检务公开的执法理念根深蒂固。案件管理部门的设立，统一业务系统的上线，通过对案件的入口管理、涉案财物监管、重点环节监控，将检察权运行的各个环节规制在科学的标准化范围内，实现了对办案全程的实时有效监控和动态管理，为案件管理精细化管理提供了条件。案件管理的精细化管理可以由案管部门以第三方的视角来审视案件，促使案件办理、司法行为的规范化。

二、“案-件比”评价指标下刑事案件管理存在的问题

刑事检察实务中使“件”数增加的情形共有15类，但主要还是退回公安（监察）机关补充侦查（调查）和延长审查起诉期限。以某县检察院为例分析刑事案件管理存在的问题，该县检察院2019年受理刑事案件共计384件，“案-件比”为1：1.901，高于全省平均水平，而影响“案-件比”的主要原因是退回公安机关补查侦查和延长审查起诉期限，分别占比36.4%和63.3%，主要存在以下问题：

（一）补充侦查提纲质量不高，补查效果欠佳

以该县检察院为例，经分析退补提纲退查原因有三种。第一种情况是侦查卷宗中证据不足以认定指控的犯罪事实，需进一步补充证据，该种情形占83.5%。其中需要调取物证、书证、视听资料、电子数据等客观性证据的20件，占退补案件的18.5%。第二种情况是卷宗中显示可能遗漏犯罪嫌疑人或遗漏犯罪事实，该种情形共6件，占退补案件的5.5%，该种情形案件虽经退查，但提起公诉时实际能够追加漏罪或者漏犯的分别只有1件。第三种是因案情重大复杂，社区矫正机关不能及时出具报告，需延长办案期限而退补，该种情况共12件，占退查案件的11%。

补充侦查提纲存在的问题主要是：第一，补查提纲制作简单，补查要求笼统，甚至存在一句话的补查提纲，比如建议公安机关进一步查明诈骗犯罪嫌疑人的主观故意。不能有效地引导公安机关通过侦查手段获取案件必须的证据材料;第二，补查提纲说理性不强，没有说清为什么要求公安机关补查;第三，退补内容不具有必要性。部分案件仅仅因为缺少前科资料、犯罪嫌疑人是否系党员的证明等问题退补，不排除是承办人以退补的方式变相借用辦案期限;第四，两次退补提纲雷同，引导侦查能力不足。部分承办人沟通协调的办事能力不足，案件退补后不能有效地监督侦查机关补查。

经对补查情况进行分析，公安机关经侦部门、食药环部门、刑侦部门的案件退查率明显较高。通过对退查提纲分析，退查事项相对比较集中，同类问题反复出现，二次退查内容与第一次退查内容反复，主要表现在以下几方面：取证工作不全面，该收集的证据没有收集，比如现场证人未询问;鉴定意见的制作不规范，鉴定意见不符合相关司法解释的要求，遗漏必要的鉴定事项;证人证言的收集调取不符合法律规定，比如存在同一侦查员在同一时间询问两名证人的情况;言词证据间存在明显矛盾未予合理排除，比如对于同一证人证言在两次询问笔录中的证明内容不一致，且未询问不一致的原因;犯罪主观故意，尤其是共同犯罪中的共同犯罪故意、主观明知等方面缺少有力证据证明;赃款赃物去向未查明，比如在非法集资类犯罪中，赃款的去向既影响追赃挽损，也影响案件的定性，该类案件往往缺乏完整的证据链条来认定查封财产是否系犯罪所得;在缺乏直接证据仅靠间接证据定案时，因未及时全面收集证据致使难以形成完整的证据链条。

实践中，公安机关办案人员往往不希望案件被退回补充侦查而怠于补查，或因警力不足等原因，往往是退而不查、查而不清。许多办案人员对《补充侦查提纲》上列明的补侦要求敷衍了事，往往以时过境迁、证据灭失、证人找不到为理由，退而不查。有的侦查人员虽然进行了补侦，但往往书证内容不清，证人证言反复，证据之间的矛盾无法排除，造成退回补充侦查效果甚微。有的案件，虽然经过了两次补充侦查，但案件存在的问题仍然没有得到根本解决。检察机关面对存疑的案件事实只能作不予认定的处理，造成了放纵犯罪的结果。

（二）延长审查起诉期限随意，延期质量不高

统一业务系统中延长审查起诉期限的理由均填录为案情重大复杂，但第一次延长审查起诉期限的149件中，危险驾驶9件，交通肇事3件，故意伤害21件，盗窃17件，这些相对轻微的刑事案件合计占第一次延长审查起诉期限的26.8%。第二次延长审查起诉期限53件，其中危险驾驶2件，交通肇事5件，盗窃23件，占二次延长审查起诉期限的56.6%。经调阅卷宗并与承办人沟通，发现危险驾驶与交通肇事案件的延长审查起诉期限均是案件到期后承办人借用时间，案情并不复杂。对于故意伤害、盜窃案件的延长审查起诉期限，也存在上述情形，包括已适用认罪认罚、自首、退赔的案件或者是案情简单，不属于案情重大复杂的情形。不排除部分检察官将延长办案期限作为缓解办案压力的方法，严重影响了诉讼质效。

（三）办案效率不高暴露的是执法观念落后、执法能力不足和案件管理的滞后

案件性质、公安机关侦查员对刑事案件的重视程度对诉讼效率的影响具有普遍性，但根本原因还在于检察人员的执法观念、执法能力有待提高。在刑事诉讼中，检察机关不仅是诉讼程序的参与者、承担着，更是诉讼质效的掌控者、监督者。第一，部分干警存在着重实体轻程序的观念，认为法律规定可以退回补充侦查，可以延长审查起诉期限，存在程序服务于实体的思想，对退回补充侦查、延长审查起诉期限造成的司法资源浪费、增加诉讼参与人程序负担等负面影响不敏感，影响了刑事诉讼质效和检察公信力。第二，部分干警证据分析能力、引导侦查能力、沟通协调能力不足。部分干警分析证据不能抓主要矛盾和矛盾的主要方面，不会运用证据。多数检察干警缺乏侦查业务知识和侦查工作经历，不能有效的引导侦查，捕后继续侦查意见书、退补提纲说理不充分，抓不住重点。第三，检察机关员额制改革后，取消了刑事案件的三级审批制，对检察官的管理、监督过于宽松、简单粗放，部分部门负责人甚至成为“甩手掌柜”，对退回补充侦查、延长审查起诉期限等放任监管。

三、“案-件比”评价指标下刑事案件管理精细化路径探索

（一）建立检警协作机制，共同提升证据质量

减少退补、延期等诉讼环节关键在于提升案件证据质量，对于公安机关办理的重大复杂、新类型、新罪名的案件;有较大影响的案件等实践中批捕、起诉难度较大的案件，可以派驻公安机关执法办案中心检察室的名义，在公安机关对犯罪嫌疑人采取刑拘的强制措施后提前介入。提前介入可以帮助公安机关及时收集固定证据，提出法律适用的意见，共同提高案件证据质量，提升侦查工作效率。

检察机关通过与公安机关建立联席会议、情况通报等工作机制，加强沟通，定期通报双方工作的重点、难点，研判刑事案件侦查工作中存在的问题，评析证据收集和固定上存在的问题及争议，会签文件明确案件的证据标准;不定期选择一些疑难、复杂或者在证据方面具有典型性的案件，邀请侦查员观摩庭审，听庭后从组织、运用证据指控犯罪的角度进行座谈交流，增强侦诉互信、共同提高刑事证据质量。

（二）完善收案审查机制，助推案件质量提高

检察机关受理刑事案件后，侦查机关往往怠于补查，所以，案管部门在对案件形式审查的基础上，办案部门应对受理案件的实体把关。传统的受案模式仅按规定对案件是否属于本院管辖、案卷材料是否齐备等形式方面进行审查。该审查模式的弊端是案件进入办案部门，公安机关往往不能按照办案部门的要求及时补充证据，致使案件诉讼周期较长。

（三）建立案件诉讼进度提醒机制，助推案件效率提高

案管部门受理案件后，向承办人发出案件诉讼进度提醒表，督促承办人及时审结案件。比如，受理刑事案件后向承办人发出《刑事案件诉讼进度提醒表》，对于批捕后的案件，四次提醒承办人督促公安机关按照《继续侦查意见书》补充完善证据;对于无逮捕必要的案件，同样向承办人发出《刑事案件诉讼进度提醒表》，三次提醒承办人督促公安机关完善证据材料后及时移送审查起诉;对于存疑不捕案件，三次提醒承办人督促公安机关按照要求补查证据，避免公安机关在存疑不捕决定作出后，将案件搁置不予处理。

（四）建立精准的案件流程监控机制，助推提升检察效能

一是通过流程监控，发现案件办理中的共性问题，提出解决办法，提升检察效能。比如，通过流程监控发现建议法院延期审理案件大幅增加的情况，及时向业务部门通报，共同分析建议法院延期审理案件增多的原因，提出解决问题的办法。二是针对特定案件进行重点监控，比如对不批捕、不起诉、侦查机关撤回等案件，案管部门通过流程监控查明实体、程序方面是否存在问题。三是对受理的符合适用认罪认罚程序的案件及时提醒承办人适用认罪认罚程序。通过流程监控审查承办人是否制作认罪认罚从宽制度告知书、量刑建议书、规范填录案卡。

（五）建立精细化的业务数据分析研判机制，助推检察职能极致发挥

业务数据分析研判是检察机关案管部门的中心工作，也是统领案管其他各项工作的总抓手。第一，业务数据分析报告不仅统计到业务类型，而且精确到每位员额检察官;精确分析每位检察官退补率、延期率、上诉率高的原因;精准分析检察官没有适用认罪认罚程序的原因，促使每位检察官把工作做到极致。第二，定期在院务会上通报业务数据分析报告，与业务部门一起研判业务工作中遇到的问题和发展趋势，针对影响检察职能全面发挥的短板弱项提出的建议。比如，针对危险驾驶、交通肇事、盗窃等常见犯罪量刑不均衡的问题，通报分析检察官提出量刑建议的情况，法院采纳量刑建议的情况，为检察官精准量刑提供参考。

（六）建立有效的外部监督机制，助推案件公平公正

阳光是最好的防腐剂，通过案件信息公开能够把检察机关的办案情况及时向人民群众公布，让人民群众关注、监督办案情况。第一，完善案件程序性信息发布、法律文书公开和重要案件信息发布工作。对于在当地有影响的案件，及时发布逮捕、提起公诉等情况，接受社会的监督。第二，充分发挥人民监督员监督职能，倒逼规范司法。邀请人民监督员参加重大案件、有争议案件的听庭评议，促使执法办案规范化。

（七）建立重点案件公开听证机制，助推检察公信力提升

对于刑事申诉案件、拟不起诉案件和其他有争议的刑事案件，通过公开听证的方式促进社会矛盾化解，使案件的处理取得较好的社会效果。案件公开听证可以使诉讼参与人充分了解案件认定的事实和依据，从根本上消除抵触情绪，从内心接受检察机关的决定，使司法办案更加有公信力。在听证地点的选择上，尽量到案发地，比如当事人所在单位、村委会或者居委会，更有利于当事人接受听证的结果。在案件的选择上，尽量选择重大疑难复杂、经过审查不支持申诉的案件和可能引发信访的案件，检察官通过与诉讼参与人面对面进行辩论，将是非观点放到桌面上，有利于澄清案件事实，消除当事人的疑虑。在听证员的选择上，根据案件的不同特点邀请不同行业的听证员参加听证，比如邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员或者相关领域的工作人员、律师、记者、专家学者等。

（八）建立精细化的检察官业绩考核机制，倒逼检察官综合素质提升

检察官业绩考核围绕办案的质量、效率、效果等方面进行考核，案件质量，重点考核检察官办案中证据采信、事实的认定、法律适用、文书制作、案卡填录、卷宗装订等内容;办案效率综合考虑案件性质、复杂程度等，细化办理每类案件的诉讼时长。比如对于危险驾驶案件，承办人在3日内提起公诉的为合格，超过3日的需要评查承办人没有及时起诉的原因，来判定承办人是否将工作做到极致;办案效果应当着重评查检察官履职是否考虑到服务大局，是否追赃挽损，是否提出促进社会治理的检察建议，是否实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。 在对案件质量、效率和效果全面评查的基础上，重点评查延长审查起诉期限、退回补充侦查的理由是否充分，是否利用审查起诉期限督促公安机关补查;重点评查继续侦查取证意见书、补充侦查提纲，是充分阐明补查的必要性、可行性;是否围绕犯罪构成要件、案件事实认定及证据的真实性、合法性、关联性，阐明补充侦查的内容要点、方式方法及标准要求;要求补查的证据材料是否具备收集固定的可行性。

综上，通过对刑事案件的精细化管理，促使检察官树立整体质量意识，养成“精密司法”的办案习惯，把每个环节的工作做精细，以过得硬的作风，努力实现办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受最好。