检察工作中程序空转的减抑： “案-件比”的作用向度

湖北省武汉市人民检察院课题组

摘 要：刑事诉讼中的程序空转不仅拖延了诉讼周期，造成办案效率低下和司法资源浪费，而且增加了当事人诉累，降低了人民群众对司法办案的正面评价。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系旨在实现“有数量的质量、效率和有质量、效率的数量”的办案目标，在纾解程序空转中发挥重要的作用。 “案-件比”通过引导检察人员追求极致工作，强化引导侦查，并与其他制度形成良性循环等，可以有效减抑办案过程中“两退三延长”等程序空转现象。在运用“案-件比”评价指标体系时，要正确认识“案-件比”在评价案件质量中的作用，同时还需高度警惕“案-件比”对程序救济的限制。

关键词：“案-件比” 程序空转 作用向度 理性认知

一、问题的引出：检察工作中程序空转现象频发

随着社会主要矛盾的转变，人民群众对司法产品的期待不再局限于合乎实体正义的审判结果，更增加了对诉讼程序流转的有序和高效性的要求，而诉讼过程中的程序空转则降低了人民群众对司法的满意度。刑事诉讼中的程序空转是指在刑事案件侦查、起诉、审判过程中，办案人员假借启动正当诉讼程序而行延长办案期限之实的非必要、缺乏实质作用的程序流转。这本质上是对程序的过度适用，是办案人员未将工作做到极致而引发的程序回流，不仅拖延了诉讼周期，造成办案效率的低下和司法资源的浪费，而且增加了当事人的诉累，降低人民群众对程序公正和办案效率的正面评价。刑事诉讼中滥用退回补充侦查、延长审查起诉期限以达到“借时间”目的的情形较多，退查、延长审查起诉期限在受理案件总数中占比均较高，主要原因在于办案机关未能在每一个诉讼环节合力将工作做到极致，导致大量的非必要性程序回流和程序暂缓，即程序空转问题突出。

二、以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的提出

以“案-件比”为核心的质量评价指标体系（以下简称“案-件比”）是2020年1月9日最高人民检察院印发的《检察机关案件质量主要评价指标》中确定的，旨在努力实现办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受最好“三个效果”最优的办案目标。根据《检察机关案件质量主要评价指标》，“案-件比”是指发生在人民群众身边的“案”，与“案”进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比，形成的一组对比关系。即“案-件比”是“案”的数量和“件”的数量所作的对比。“案”是指发生在人民群众身边的具体案件，“件”是指这些具体的案件进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件。需要注意的是，此处的“件”有其特殊的含义。由于“案-件比”重在引导检察官在每个办案环节将工作做到极致，从而最大限度地挤压非必要的、可避免的程序，那么将那些工作已经做到极致但仍然无法避免的必经诉讼程序统计到“件”的总数中来，则违背了该评价指标体系设立的初衷。因此，纳入“件”统计范畴的包括了那些原本可以避免，但由于上一环节工作未做到极致而引发的，容易使人产生负面感受的一系列不必要的诉讼程序。而“案-件比”越高说明“案”经历的不必要诉讼环节越多，诉讼周期越长，当事人对办案活动的评价越低，社会效果也越差，则“案-件比”与案件质量呈负向相关。通过分析发现，影响“案-件比”的主要指标包括延長审查起诉期限（三次）和退回补充侦查（两次），而这也正是容易引发程序空转的重要因素。那么，如何降低“两退三延长”[1]适用率既是减少程序空转的关键因素，也是降低“案-件比”需要考量的因素。换言之，“案-件比”也是衡量诉讼活动中程序空转多少的重要指标，“案-件比”指数越高，则反映出诉讼活动中程序空转现象越多。因此，有效降低“案-件比”对于减少办案活动中的程序空转现象意义重大。

三、“案-件比”在纾解程序空转中的作用

“案-件比”的建立以部分办案人员业务活动的粗疏为问题导向，致力于通过保障诉讼程序的常态化运作，从供给侧为人民群众提供更优质的检察产品。那么，“案-件比”是如何发挥其在减少程序空转上的作用呢？主要有以下方面：

（一）正向引导：求极致办案理念下减少程序赘余

一般而言，“案-件比”的理想状态是1：1，即案件按照法律规定的既定程序线性流转，中间不存在任何非正常的、例外的程序倒流。由于之前的案件质量评价体系仅仅关注案件质量，缺失对办案效率的评价指标，部分检察人员办案理念落后，仍然坚守底线办案思维，[2]认为只要不违反法律规定，充分利用相应措施在办案期限内审结案件即可，缺乏对办案程序的整体把控，导致部分案件表面上“程序合规、合法”，实质上工作停滞、程序空转、质量效率滑坡，[3]严重影响人民群众对司法公正与效率的感观。但是，“案-件比”是对办案质量和办案效率的双重评价，其以“求极致、过得硬”为整体导向，检察人员为避免获得于己不利的评价后果，必然会认真对照评价指标查摆不足，逐步更新司法理念，主动挤压“多余”不必要的业务以降低“案-件比”。一方面，树立“极致”办案理念，尽力在每个诉讼环节将工作做到极致，以最大限度地挤压启动下一个非必要程序的空间。另一方面，理顺公正与效率的关系，充分认识到效率公正对实体正义的重要性，更加注重程序启动的必要性和有效性。对于退查、延长审查起诉期限的适用严格审查，严禁利用“两退三延长”行延长办案期限之实。

（二）反向倒逼：过硬业务能力巩固审前主导地位

“案-件比”在纾解程序空转问题中不仅发挥了正向引导作用，而且形成了一种反向倒逼机制，倒逼员额检察官练就过硬业务能力以适应质量评价指标体系对办案质效的高标准和严要求。

其一，着力提升求极致业务能力，注重从整体上把控诉讼流程。以“捕诉一体”办案机制改革为契机，缺乏批捕或者审查起诉经验的检察人员交叉互助，深入学习相关业务知识，补齐业务短板，不断提升业务能力。在办案过程中不仅要把本环节的工作做到极致，尽量不遗留任何可能引发程序倒流的风险点，避免因工作不深入而造成程序繁冗，人为增加当事人的诉累;而且要树立诉讼全局和整体观念，立足于诉讼全局把工作做极致，对上下游关联环节的工作目标做好预演和铺垫，把前连侦查、后接审判的检察主导责任落实到位，确保诉讼环节的有序衔接和顺畅进行。[4]

其二，强化引导侦查实效，充分发挥诉前主导作用。充分利用审查批准逮捕和审查起诉两个诉讼环节，最大限度地促使引导侦查“双向发力”。一方面，提前介入引导侦查。针对疑难复杂、重大敏感案件，检察人员要主动或应侦查机关要求提前介入侦查，共同研判案件，从案件定性、证据收集、法律适用、侦查方向等方面引导侦查;另一方面，审查逮捕向后发力。批准逮捕后，要从起诉证明标准的要求出发，及时引导公安机关继续侦查取证，捕后继续侦查提纲不仅要列出需要补充侦查的事项，而且要将侦查方法、切入点和补侦目的等罗列清楚，这有助于缓解侦查人员对补侦的抵触心理，进一步提升补充侦查的可操作性和有效性。同时，审查起诉向前发力。检察人员要实时跟踪补侦的进度和效果，及时拨正侦查偏差，弥补侦检对接的“空窗期”，对侦查人员怠于取证、违法取证等活动全程监督，拓宽监督的时空维度，[5]确保侦查机关及时、合法、精准补充证据。并且要充分利用审查起诉期限，对于不需要退回补侦即能够达到补侦效果的，可以要求侦查机关同时补侦，或者变被动为主动，在条件允许的情况下自行侦查，以此减少非必要程序启动，简化办案流程，提高办案质效。

（三）溢出效应：良性互动共促程序高效利用

“案-件比”是一个综合性的指标，其将贯穿整个刑事检察的多项业务活动联系在一起，聚合后的溢出效应尤为明显。[6]

第一，与认罪认罚从宽制度和速裁程序良性互动：“案-件比”的考核促使认罪认罚从宽制度落地落实，适用率大幅攀升，而认罪认罚从宽制度的适用则最大限度地压缩“案-件比”中的“件”数，从而降低程序空转。认罪认罚从宽制度是刑事诉讼制度现代化的体现和要求，具有控辩协商程度高、认罪伏法率高、化解矛盾快、诉讼便捷高效等制度优势。但过去案件质量评价体系无法对认罪认罚从宽制度的适用情况作出有效评价，只要程序合法、如期结案，不论是否适用认罪认罚程序，均不影响案件质量，因此部分检察官适用认罪认罚从宽制度的主动性不强，存在“不会用、不敢用、不想用”的情况。[7]而“案-件比”崭新评价指标体系下强调系统优化办案流程，用最少的司法资源定纷止争、案结事了，认罪认罚从宽制度的制度优势正好符合要求，故客观上提高了认罪认罚从宽制度的适用率。承办检察官通过法律政策答疑、思想认识疏通、值班律师解惑、量刑建议传导等多种方法，[8]促使犯罪嫌疑人认罪认罚，搭建起客观证据和主观证据间完整的证据锁链，保障诉讼活动顺畅，进而提高诉讼效率。尤其是认罪认罚从宽制度下速裁程序的广泛适用，更是完全将“两退三延长”程序的启动排除在外，极大程度上降低了程序空转现象，能够直接降低“案-件比”。

第二，带动侦查机关和审判机关办案能力的提升，共同纾解程序空转问题。一方面，为最大限度地减少程序空转，承办检察官将对侦查质量和补侦效率的更高要求传达给侦查人员，这就促使其不断提高侦查水平，规范办案流程，及时收集、固定证据，切实提高侦查办案质量;另一方面，在降低“案-件比”目标指引下，充分发挥检察机关法律监督的职能，主动监督人民法院审判活动的合法性和高效性，更加严格把控检察机关建议延期审理程序的启动和适用。这就基本上切断了人民法院因办案时限不足而要求检察机关申请延期以达到“借时间”的途径，倒逼人民法院更加及时审理案件，也能有效降低程序空转。同时，人民法院及时开展审判活动，能够有效避免因刑期倒挂而引发“人为”增加被告人刑期的情况发生，有助于降低被告人上诉的概率，减少“案-件比”，而且从一定程度上保证了量刑均衡。

四、对“案-件比”减抑程序空转作用的理性认知

（一）正确认识“案-件比”在評价案件质量中的作用

首先，“案-件比”是“案”与“件”相对比并将“案”的数量取值为1时，所形成的一组对比关系，不能将其简单的看作一个比值。且此处的“件”被赋予了特殊的涵义。其次，“案-件比”是一个趋势性判断，不能用于直接评价所谓符合法律规定程序的个案。由于技术上无法进行常态的跟踪查询和统计，目前阶段计算“案-件比”主要采用同时段测算法，即选取同一时间段内所有计入“案”的数据和所有计入“件”的数据的对比。此种计算方法无法确保“案”和“件”是一一对应的关系，因此只能从整体趋势上反映某一检察机关一段时间内办案活动的质效情况。这也就决定了其在评价整体和个体时需有所区别。当评价某一检察官工作时，要根据工作做到极致能否避免来决定是否扣除“件”数，必要时可以由办案人员作出说明并提供辅助材料，以证明工作已经做到极致，只是因客观原因而导致程序回流。最后，“案-件比”在评价案件质量中处于统领而非孤立的地位，与其他评价指标共同作用，一起反映办案活动的质量和效率。“案-件比”属于检察机关的内部评价，具有客观性强、说服力强等优势，但也有其局限性。因此有必要引入外部评价机制，例如通过采访诉讼参与人了解其对诉讼过程的感观、邀请人民陪审员对办案过程进行观察评估、与检察官面谈等方式收集信息，综合评估出相对准确的结论。[9]

（二）高度警惕“案-件比”对程序救济的限制

“案-件比”是检察人员业务管理的指挥棒，其本身不会限制或剥夺当事人程序救济的权利，但检察人员在“案-件比”指引下的行为选择可能会影响或者限制程序救济。例如，为避免承担“案-件比”过高的负面评价，承办检察官在诉讼过程中尤为注重引导侦查质效，尽量在审查起诉期限内要求侦查机关同步补充侦查或者自行补侦。这无疑能够提高办案效率，避免程序空转，但很有可能出现对新证据的固定、收集不全面，审查不到位等问题，部分案件可能无法达到退查的补侦效果。而且，部分检察官可能在前期怠于引导补侦，后期盲目为降低“案-件比”而在没有充足准备的情况下匆忙起诉，不仅影响案件质量，而且可能会损害当事人的程序救济权。

注释：

[1] 即一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限和一次退回补充侦查、二次退回补充侦查。

[2] 参见董桂文、郑成方：《“案-件比”：新时代检察机关办案质效的“风向标”》，《人民检察》2020年第11期。

[3] 参见范仲瑾、罗向阳、王峰：《“案-件比”的控制和优化——以河南省许昌市检察机关“案-件比”情况为样本》，《人民检察》2020年第6期。

[4] 同前注[3] 。

[5] 参见马贤兴：《依托“捕诉一体”降低“案-件比”》，《人民检察》2020年第6期。

[6]  同前注[2] 。

[7] 参见樊崇义、李思远：《由理念走向制度——评检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系》，《人民检察》2020年第9期。

[8] 参见杨银如、李长胜：《降低“案-件比”：适时提前介入强化管理考评》，《检察日报》2020年1月23日。

[9] 参见熊秋红：《“案-件比”质量评价指标体系的学理观察》，《人民检察》2020年第9期。