基于政府职能运行视角的我国社会企业发展

安鑫

摘要：社会企业作为兼具商业与社会双重属性的组织体，愈发成为人们关注的焦点，孕育着无限的可能。担任社会发展重要角色的政府应当顺势而为，积极推动。目前社会企业在本土处于发展初期，相关法律法规缺失、全能“家长”角色尚未彻底消除、三方联动机制不够完善，促进社会企业与政府协同发展是重要的疏导路径，包括打造联动互通的制度平台、强化服务引导、构建协调机制等，以更好地促进社会企业发展。

关键词：社会企业 政府职能 运行困境 疏导路径

中图分类号：D632  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）17-0233-03

自20世纪90年代始，我国经济国际化水平迅速提高，社会企业兴起。与此同时，社会步入新的转型期，人口、环境等问题急剧变化，社会压力增大，如何应对庞大的新增弱势群体成为政府的一大难题。而这一状况在客观上也推动了社会企业在我国的初步发展，使得以社会价值实现为首要前提的社会企业如雨后春笋般在中国大地上快速铺开[1]。虽然中国特色社会主义市场经济大背景为社会企业发展提供了广阔前景，但仍不可否认其在我国尚属于新生事物，并未形成成熟模式。政府作为社会和市场成长的助推器，使之面对极具创新潜力的社会企业务必有效运行其相应职能，从而推动社会目标的实现。

一、相关概念及理论阐述

（一）社会企业

社会企业一词最早出现于1998年，由法国经济学家蒂埃里·让泰提出的社会经济概念，他认为“社会经济不是以人们衡量资本主义经济的办法即工资与收益等来进行的。它的产出是把社会效果和间接的经济效益结合在一起的”[2]。英国社会企业联盟将其定义为运用商业化手段实现社会目标的组织体，美国学者狄兹则认为社会企业是非营利组织与私人部门之间的连续体。结合外国发展经验与我国本土实践，我国学者大多认为：社会企业是处于纯商业企业和纯公益慈善组织中间地带的，以社会目标为基础，兼具商业属性和社会属性，具有创造性和可持续性的一种组织体。其中，商业属性强调通过产品和服务的供给获取市场收益来维持自身发展，社会属性强调通过促进就业、缩小贫富差距、改善生态环境等方面发挥职责从而努力解决社会痛点。

（二）政府职能

政府职能理论是围绕政府角色展开的，即通过对政府赋予人的特征，从而审视其作用与功能。西方政府职能角色经历了“守夜人—全能家长—掌舵人”的演变过程。中华人民共和国成立初期百废待兴，奉行的是高度集中的计划经济体制，政府职能与国家职能相一致，充分发挥政治职能，稳定社会秩序，促使经济活动正常有序进行，这对我国政权稳定及经济建设产生了深远影响。伴随着国内外环境的变化，全能管制型政府弊端出现，政府职能在微观经济领域的作用范围限制了经济发展的活力与生命力，政府职能转变势在必行。目前，我国社会正处于转型期，人们愈发关注公共服务的质量，政府职能也更加强调以市场和社会现实需求为基础运行，不断朝着“管少管好”努力。

二、我国社会企业发展中政府职能运行困境

（一）相关法规政策的缺失

政府建立权责明晰、公开透明的法规政策可以为社会企业的创新奠定坚实的基础，对社会企业的核心使命实现提供有效保障和支撑。目前，我国社会企业尚处于发展初期，政府对其属性定位不明确，如果对他国已有政策法规进行单一模仿，则缺乏符合本国实际、立足本土的创新。在认证办法上，我国主要以深圳市中国慈展会为代表的民间组织出台了社会企业认证办法（试行），但通过认证的社会企业数量有限，与现实认证诉求形成现实冲突。在法律层面，我国并未对社会企业的认证进行相关规定，使得许多社会企业仍然在纯商业企业与纯慈善组织之间进行“抉择”，难以确立其应有的合法地位，直接影響了政府相关政策的出台与运行。理性规定欠缺，诸多社会企业向认证角色方向发展，政府与社会企业的匹配难以达成，二者相关关系无法明确，政府职能发挥暴露出定位不准确、限度难以衡量的问题，社会企业的创新性特质得到抑制，与其原有发展方向大幅偏离。同时，政策法规的缺乏使得政府职能运行得不到充分的监督制约，极可能会转化为专权化，从而导致社会企业的管理方式滞后，失去了发展的创新力，影响其自主权和社会目标实现。

（二）全能“家长”角色尚未彻底消除

目前，我国政府正处于角色转型期，其在社会管理中的“家长”角色并未完全改变。鉴于社会企业的商业和社会双重属性造成的矛盾，政府放权管理十分有限。

1.对商业属性的抑制

一是诸多小型社会企业建设初期财力供给不足，只能依靠街道办和社区提供免费或廉价服务场所。在此过程中，政府相关部门会因强调公益属性从而对社会企业提供的产品或服务的价格进行限制，使得其不能充分利用市场规律获得预期收入，长此以往对政府依赖性愈发强烈，自身创造力严重压制，与可持续性目标渐行渐远。二是政府购买帮扶的有限性。政府购买无疑是诸多社会企业发展初期的必然选择，而在现实市场环境中，招投标的组织体会以远远低于市场的价格为政府进行生产和提供，对于实力薄弱的社会企业商业价值无法实现，发展受阻。

2.对社会属性的限制

出于政府定位的特殊性，其侧重社会问题解决的广度和深度两方面，会对社会企业的对象、种类、范围进行不同层次的管制与约束。比如，政府会更加希望社会企业在其所辖区域内开展系列活动，并会要求优先考虑该区域内政府所认为的合适对象，甚至会要求社会企业实现就业、养老、教育、环保等多个方面的业务拓展。反观社会企业本身，其专业能力提升十分有限，过快的发展要求会使之出现服务对象错位化、服务种类粗略化、服务范围狭窄化的问题。此种介入所实行的地区保护主义客观上促使了社会企业的过早崩塌，对长久发展形成巨大挑战。

（三）三方联动机制不够完善

社会企业、政府、社会三方联动有效性发挥不足。

1.政府未能有效运用市场

缺少通过有效手段引入市场资本与资金，积极性刺激不足。社会企业作为运用市场手段运营的有机体，势必会与市场上同类经营内容的企业形成利益矛盾，但规模、目标的差异性也会使得二者相互弥补欠缺，利于完整产业的构建。政府是否愿意、是否能够动用主体优势加以有效引导，促进二者有机联动，是政府有效发挥职能的良好机会，也是一大考验。

2.人才供给出现巨大漏洞

社会中涵盖潜在可吸纳人才与潜在服务对象，公众对社会企业的认知情况直接影响了对以上两类群体的吸引力。且就业协作者多为社会工作者或志愿者，极少有具备专业背景的人才，强度大、薪酬少、压力大的工作特性加大协作者的流动性，人才严重缺失，对社会企业的可持续发展带来极大挑战[3]。

3.社会企业与民众之间的良好关系尚未构建

我国企业大多由非营利组织转变而来，社会认知不全面、欠包容的社会环境使得社会公众采用同情甚至蔑视的态度，既不利于员工的角色树立，也阻碍了社会企业的良性发展。政府作为社会治理的重要主体，其暂未充分运用职能调动多方的有效协作，不利于协调关系的建立。

三、我国社会企业发展中政府职能运行疏导路径

（一）制度创新：打造联动互通的制度平台

1.社会企业的创新离不开其独立自主的发展

合法地位的取得是社会企业在市场竞争中占据一席之地的基础。因此，政府务必建立健全认证制度。通过官方政策对社会企业给予定义解读，并施以认证制度一定的规范，从而给予社会企业合理定位，使之与纯慈善组织和纯商业组织区别开来，在确立独特性基础之上进行创新。

2.建立政府与社会企业监督制度

一方面，对社会企业实行监督，使之在制度范围内合理行使自己的权益，不断规范自身经营行为，切实保障属性的落实，为其在我国的发展提供一定的自由度;另一方面，对政府权力进行规范监督，杜绝政府对社会企业管理的全面性、主观性、短视性，切实落实依法行政[4]。强化政策认同，消除后期社会企业政策的冲突壁垒，且在制定可持续发展标准时，秉持客观的态度，实现效率与公平的双重兼顾。

3.创新政策扶持制度

社会企业建设初期缺乏人力、物力、财力，因此政府的财政补给显得尤为重要。在制度范围内划定拨款力度，通过法人责任、额度管理、自主支配[5]三方面来扩大社会企业初始资金支配权，为其社会使命实现创造基础，也应健全税收优惠等政策来加大市场资金与资本的补给，改变单一绩效评价，更加关注其活力与生命力，支持社会企业更好发展。

（二）理念创新：强化在社会企业发展中的服务引导

理清政府与社会企业的职能边界，转变全能“家长”管理理念，少微观干预，多服务引导。

1.政府应当破除行政中心主义

社会企业是社会新兴需求，且每家社会企业立足点与定位也不尽相同，政府不必要也不可能对所有社会企业进行统一化管理，而应当给予其更多的自主权。于政府而言，应当从宏观层面予以指导，改进服务方式，消除精管细管滥管，在行政审批方面简化程序、规范运行，使得社会企业有充分行使管理自主权的环境氛围，并且使之更好完成社会使命。让社会企业立足自身特点，明确定位，消除同质化运营，找准特色创新，在社会属性与经济属性中寻求到合适的均衡點。

2.政府对社会企业应当给予充分激励

直视并积极解决社会痛点是社会企业的使命所在，政府应当激励其积极创新，从员工招聘、人才引进等方面给予充分的肯定和引导，为适岗、适职的人员提供精神层面的激励，降低流失率，保证人员供给。并要鼓励社会企业积极参与市场竞争，通过特色化产品与服务的提供创新社会供给内容和形式，切实保证经济属性实现，打造与市场价值规律相一致的特殊竞争模式，弥补市场空缺，更好满足社会异质需求。

（三）机制创新：构建社会企业发展的协调机制

在社会企业的发展中，政府、社会、社会企业三方的联动关系建立显得尤为重要。

1.打造社会企业与市场合作机制

市场既是挑战，也是契机。政府通过引荐方式打通市场与社会企业的沟通路径，从而使社会企业引进市场资本为自身的初期发展营造足够的物质供给，支持和鼓励相关企业对社会企业提出需求标准，通过该种互通增强运营抗压力，破除不合理的制度约束，在平等自由的市场中不断提升自身的发展水平，转化环境劣势，更好地适应社会竞争。

2.推动社会企业与民众的协调机制

通过认证制度的实施确立社会企业的合法地位，从制度上增强民众的认同感。政府也应当积极采取号召性文件、扶持性政策加大对社会企业的宣传力度，表明政府认可与支持的态度，增强民众对该类组织的认同与信赖，营造平等、宽容的认知环境，使其更好吸纳专业人才、为潜在服务对象所信任，实现实际的认同。

3.推动建立第三方评估机制

综合多元治理理论[6]，引入独立于社会企业与政府两大主体之外的第三方评估将成为趋势，其既可以评估社会企业的运营，也可以抑制政府过度管理。不可否认，社会企业的双重属性矛盾加大了其偏离自身使命的可能性，专业的第三方评估机制则可通过数据、性质分析得出结论，从而及时给出纠正意见，促使社会企业向自身原定目标努力。同时，第三方评估也是监督，其不仅可以监督政府权力发挥，也可以使政府通过社会力量寻求监督，及时接受利益相关者的反馈意见与建议，有效利用结果，促进社会企业的社会使命完成与可持续发展。

四、结语

作为社会新兴组织体，社会企业的创新特质为创业者提供了新思路，也为纯商业企业和纯慈善组织的转型提供了新出路。面对日益增长的需求，政府应当适度放权，从制度、理念、机制等多个方面给予充分的关注和支持，为其发展壮大创造良好的外部环境。而社会企业自身也应当充分运用政府职能发挥所产生的良好效应，通过商业模式的运用在市场竞争中不断调整发展方向，提升自身的发展实力，与政府和社会期望达到一定的匹配，为社会、利润、环境等多重使命实现提供更多的内在动力，不断增强社会认知与认同，在双重属性的矛盾与调和中实现发展目标。

参考文献：

[1]张广迎.我国社会企业的发展现状及对策分析[D].北京：北京邮电大学，2017.

[2]戴维·伯恩斯坦.如何改变世界[M].吴士宏，译.北京：红星出版社，2006.

[3]朱健刚，严国威.从庇护性就业到支持性就业：对广东省残疾人工作整合型社会企业的多个案研究[J].残疾人研究，2019（1）：48-57.

[4]姜英华.中国社会主义市场经济思想发展研究[D].兰州：兰州大学，2016.

[5]陈荣荣.对国有资本营运的几点认识[J].经济与管理研究，1997（6）：30-32.

[6]黄晓春，嵇欣.非协同治理与策略性应对：社会组织自主性研究的一个理论框架[J].社会学研究，2014，29（6）：98-123+244.

责任编辑：赵慧敏