房屋“权属存在争议”的合理认定

文/樊奕辰

“权属存在争议”状况自《城市房地产管理法》1994年颁布实施时便已存在。《城市房地产管理法》明确要求，存在权属争议的房屋不得进行转让。2014年《不动产登记暂行条例》颁布，从行政登记角度再一次强调了权属存在争议的不动产不得办理物权登记。因此，房屋权属清晰是允许进行物权变动的前提之一。近年来在法院审理的房屋行政登记案件中，以“权属存在争议”为争议焦点的案件占据了较大比例。然而，尚没有法律法规对“权属存在争议”的理解与适用提出规范且统一的判断标准与执行路径，对于哪些情形属于权属争议也没有加以规定。因此，有必要对“权属存在争议”一词的认定与适用进行探究和分析。

一、房屋“权属存在争议”的认定现状及困境

依据《房地产管理法》的规定，权属存在争议的房屋不得办理登记。因此，明确“权属存在争议”的认定标准，是关系房屋能否发生物权变动、真实权利人合法权益能否得到保护的关键环节。然而，由于目前尚不存在明确的权属争议认定标准，法律条款操作性有限，导致部分不动产登记机构未将权属争议纳入审查范围。同时，这也导致法院在面对房屋权属争议案件时，作出的解释不尽相同，不可避免地产生同案不同判的局面。

（一）法院对权属争议案件的同案不同判

以孙某与沈阳市房产局颁发房屋所有权证纠纷一案为例，一审法院认为，权属争议应当理解为司法机关、行政机关依职权告知的争议，当事人个人向不动产登记机构主张的权属异议不能构成登记阻却事由。二审法院认为，权属争议应当从不同的角度看待。就转让方与受让方而言，存在法律法规禁止的情形即不得出卖；对于不动产登记机构而言，申请人提交的房屋登记材料在内容及形式上不存在司法或行政等有权机关的禁止办理登记行为，因而应当为申请人办理登记。然而，再审法院认定，法律虽然对“权属存在争议”仅作了比较原则性的规定，没有明确具体的适用范围和内容，但是不能因为法律规定不明确就会使真实权利人的合法权益无法得到保护。因此，法院在认定房屋权属是否存在争议时，应当以解释法条的方式探究立法原意，修正法律规定的不足。

从本案中可以发现，在审理房屋权属争议案件时，对于“权属存在争议”的情形，法院作出的解释存在不同程度的差异，某些观点甚至完全相反。这也进一步表明房屋权属争议在司法实践中的确存在认定标准不统一的问题。

（二）部分不动产登记机构未将权属争议纳入审查范围

经向部分不动产登记机构咨询，得知若非存在查封、扣押以及其他有权机关作出的限制房屋权属的行为，不动产登记机构都会正常办理登记，“权属存在争议”并非办理登记业务时的主动考察内容，即以“权属存在争议”为事由，要求不得办理登记的法定情形，在部分不动产登记机构的登记实务中并未得到有效应用。

法院之所以会出现同案不同判的情形，不动产登记机构之所以未将权属争议纳入审查范围，主要是由于无论是现行的法律法规还是部门规章、规范性文件，对“权属争议”包括的情形在实务中如何认定缺乏规范，使司法部门在适用法条时容易产生分歧。这些问题的存在不仅会造成法院的裁判矛盾现象频发，也使不动产登记机构、登记申请人还有房屋利害关系人都无法合理预期涉案房屋是否构成“权属存在争议”的情形。这进一步增加了物权交易的不稳定性与不可预期性，给房屋真实权利人的合法维权也带来了困难和不便。因此，对房屋“权属存在争议”的法律条文进行解读，明确争议的认定标准，是一项亟待解决的问题。

二、房屋“权属存在争议”的法律性质剖析

法律对房屋“权属存在争议”的规定并不明确，因此在确认究竟哪些情形属于权属争议时，需要作出进一步的探寻与解释，明晰其含义，并与其他类似概念进行区分。

（一）对房屋“权属存在争议”法律条文的解读

1.房屋权属争议的内涵。《土地权属争议调查处理办法》中明确，土地上所存在的权属争议应当是对所有权和使用权实际上属于哪一方的争论，而不包括其他权利争议。不动产的范围涵括土地和房屋，因此，房屋权属争议可以参照土地权属争议的内涵，将房屋权属争议界定为所有权和使用权上的异议。

此外，考虑到两者是不同的客体，还需要进一步分析房屋权属争议的特殊性。

2.房屋“权属存在争议”与有权机关告知行为的关系。在孙某与沈阳市房产局颁发房屋所有权证纠纷一案中，原一审法院认为“存在尚未解决的权属争议”应当理解为有权机关对不动产登记机构进行告知的争议。对于个人向不动产登记机构主张的房屋权属异议，并不属于权属存在争议范围。

从法条设置上看，有权机关告知的争议符合《城市房地产管理法》中“司法机关和行政机关以其他形式限制房地产权利”的情形，从而可作为房屋不得办理登记的其中一项条件。然而，根据第三十八条第（五）项中对“权属存在争议”情形的明文规定，两者在法条设置上分别属于房屋不得办理登记的两种不同条件。因此，房屋“权属存在争议”与有权机关限制房屋权利的行为，并不是包含与被包含的关系，而是不得办理房屋登记的两种并列情形。

3.房屋“权属存在争议”与房屋处在诉讼期间的关系。在行政登记实务中，利害关系人向不动产登记机构提交起诉材料或法院受理材料，证明房屋权属存在争议，从而要求登记机构拒绝为申请人办理登记的情形并不少见。但房屋处在诉讼期间，不能必然成为不动产登记机构判断涉案房屋“权属存在争议”的依据。

第一，并非一切涉及房屋买卖的诉讼都存在权属纠纷。例如，利害关系人提起的要求对方支付合同价款、交付房屋等诉讼，涉案房屋完全不存在权属问题。不动产登记机构以该诉讼作为拒绝办理房屋转移登记业务的依据并不合理。若案件涉及权属争议，裁判结果可能会导致房屋权属发生变动，则不动产登记机构需要等待法院作出最后的判决，以明确房屋的最终归属，此情形下才能够以“房屋在诉讼期间，存在权属争议”为由而拒绝办理登记。

第二，法院受理了利害关系人的起诉，不代表房屋必然存在权属争议，也可能存在利害关系人恶意诉讼的情形，即明知房屋权属不存在争议，但为阻止申请人对涉案房屋进行物权登记而提起诉讼。但这种恶意诉讼的情形相对较少。考虑到这种情况，《不动产登记暂行条例》第十九条第二款明确规定，登记机关要对权属存在争议的情形进行审查核验，以确定涉案房屋是否客观上存在权属争议和纠纷。

（二）房屋“权属存在争议”的客观性

对房屋“权属存在争议”的性质进行分析，关系到权属争议的认定标准和不动产登记机构对房屋权属的审查义务。

最高人民法院在孙某诉沈阳市房产局行政登记一案中，将权属争议认定为客观争议，并对客观争议的概念作出了解释：客观上存在争议，是指办理转移登记的房屋产权可能不属于或者不完全属于转让一方所有，存在转让一方无权处分、办理转移登记可能侵犯他人合法权益的情形。刘某诉海门市人民政府不履行房屋抵押登记法定职责一案中，法院认为，权属不明是指申请人提交的登记材料存在矛盾或冲突，并且有足够的证据证明这种矛盾和冲突是客观存在的而非不动产登记机构的主观认知。由此可以得知，权属争议应当属于客观争议，其不以登记机构工作人员的主观认知为依据，只有相关材料和证据能够充分证明房屋权属存在争议的，不动产登记机构才能够拒绝办理登记。

同时，权属争议的客观性对不动产登记机构的登记审查义务也作出了要求。登记机构工作人员在审查材料时，应当履行审慎审查义务，对房屋产权作出充分的调查核验，以充分的证据证明房屋权属确有存在争议的可能性，避免仅依靠自身的主观认知来判断房屋权属是否存在争议。经过审查发现房屋权属的确可能存在争议时，应当暂停办理登记手续。等到权属纠纷解决后，房屋回到权属明晰的状态，不动产登记机构才能依据权属争议的处理结果，继续办理登记或拒绝办理登记。

（三）不动产登记机构对权属争议的审查方式

房屋权属争议审查方式的确定，关系到不动产登记机构在登记实务中如何对权属争议开展调查核验工作。从宏观角度看，对房屋权属争议的审查，属于不动产登记机构进行登记审查的内容之一，而不动产登记机构对登记的审查方式，自始便存在着形式审查说、实质审查说与折中说三种学说。因此，房屋权属争议审查自然也涉及审查方式的争论与选择。

形式审查说认为，不动产登记机构只需要对登记申请材料形式上是否齐全、真实、合法进行审查即可，材料未体现的内容不在登记机构的审查职责范围内。而实质审查说认为，除了进行形式上的审查外，不动产登记机构还需要核实不动产物权是否真实存在，当事人意思表示是否真实等，即不动产登记机构审查的内容应当超越材料本身，对材料内容的真实性与材料所反映的民事法律关系也要进行审查核验。折中说认为，单独使用形式审查还是实质审查都存在缺陷，不动产登记机构的审查应当是以形式审查为主，实质审查为辅。形式审查在一定程度上无法保证登记材料的真实性，实质审查虽然能够最大程度地降低错误登记发生的概率，但考虑到登记工作量的庞大，工作人员不可能对每一项登记申请都进行实质审查，并且存在问题的登记申请毕竟只占少数。因此，不动产登记机构在登记实务中，应当以形式审查为主，对登记材料明显存在问题的，可以启动实质审查。

就房屋权属争议而言，不动产登记机构仅仅依靠形式审查，可能完全无法查清房屋是否具有存在权属争议的可能。因为房屋权属存在争议，除了在书面形式上表现为登记申请材料前后不一致的情形外，更体现在房屋涉及权属纠纷诉讼或利害关系人的告知中。

对于房屋涉及权属纠纷诉讼的情形，登记申请人出于自身利益的考虑，可能并不会将房屋涉诉情形告知不动产登记机构。然而，登记机构如果只对登记材料进行形式审查，不主动查询房屋涉诉情况，则无法知悉房屋权属争议情形。而明晰房屋是否存在权属争议也是不动产登记机构的法定义务。因此，登记机构需要主动查询房屋的司法状态，确认房屋是否涉诉，并进一步判断诉讼性质是否属于权属争议纠纷。对于利害关系人声明房屋权属存在争议，请求不动产登记机构暂时不予办理登记的情形，不动产登记机构往往需要对房屋权属作出进一步的审查，包括实地勘验，调查询问等，以明晰房屋权属是否可能存在争议。由此可以得知，无论不动产登记机构采用何种方式发现以及审查房屋权属争议，这些对不动产登记机构的要求明显不属于形式审查的范畴，而是登记机构进行实质审查才能得到的结果。

此外，从法律规定层面上而言，《城市房地产管理法》规定了不动产登记机构在审查核验阶段，可以在必要的时候对房屋进行实地查看，进行调查询问，这也是实质审查的主要形式。由此可以得知，不动产登记机构对房屋权属争议的审查，更加偏向于实质审查的形式。

三、完善房屋“权属存在争议”的认定方法

（一）由地方制定权属争议实施细则

由于《不动产登记暂行条例》和《城市房地产管理法》对“权属争议”只进行了较为概括性的设定，所以，不动产登记机构与法院较难进行实践操作。因此，各地可以结合实际情况制定具体实施细则，进一步强化该条文的可操作性。实践中已经有部分省市进行了探索试验，将符合当地实际情形的，可以确定为属于权属争议的情况，列举并纳入实施细则中，为不动产登记机构以及法院判断权属争议提供依据。《南昌市人民政府住房制度改革办公室印发的关于印发〈南昌市出售非成套公有住房实施细则〉的通知》第二条规定，出售非成套共有住房时，若该共有住房的合法承租人存在异议，则属于房屋权属存在争议的情形，在争议没有解决期间，不得提出物权登记申请。《广州市房屋交易监督管理办法》规定，新建商品房在买卖合同签订后，若没有办理完毕转移登记或解除合同手续，不得与其他人再次签订买卖合同。法院依据该条文，将未办理完毕前一次房屋买卖手续即再次向第三人签订买卖合同的行为视为“存在尚未解决的权属争议”情形，从而禁止进行物权登记。原因在于若申请人未办理完毕前一次房屋买卖手续，则此时房屋的所有权处在由出卖方向买受方过渡的阶段，权属并不明晰。如果出卖方在这个阶段将房屋转手给他人，不动产登记机构和法院难以确认此时房屋应当归属于哪方，此时允许其进行无权登记，可能更容易发生权属纠纷。

（二）完善权属争议调查制度

从不动产登记机构的角度考虑，对于在审核登记材料阶段应当尽到什么样的责任，采用什么样的方法对房屋权属争议进行调查核验，需要进行更加深入的思考。

首先，基于不动产登记机构工作人员自身的专业性以及丰富的职业经验，对于经常发生权属争议的登记类型，不动产登记机构应当着重进行审查。由于各地情形不尽相同，经常发生权属争议的登记类型也往往不同。这需要不动产登记机构工作人员不断积累工作经验，把握当地的具体情形，审慎审查，进行工作总结，以更为妥善地应对登记业务，降低因未发现权属争议而作出错误登记的概率，为真实权利人合法维权提供保障。

其次，强化业务人员对权属争议进行主动审查的意识。在登记受理阶段，如果利害关系人没有主动提出权属争议申请，则需要不动产登记机构在审查材料的过程中主动审查房屋权属状况。工作人员如果发现申请人提交的登记资料之间存在矛盾，或者是材料的关联性和匹配性不强，则应当谨慎对待，主动对申请人进行询问，并借助不动产登记机构已有的档案材料进行比对，以明确申请人是否为房屋真实权利人。同时，根据《不动产登记暂行条例》的要求，不动产登记机构也可以向有关人员开展询问调查，确定房屋权属状况。如果经调查发现当事人递交的登记材料确有问题，无法证明房屋权属，不动产登记机构应当要求当事人限期提交能够进一步证明房屋权属的补充材料。对获取补充材料后仍无法证明房屋权属情况的，则不予登记。若申请材料已经完全证明房屋权属确实存在争议，没有进一步补充材料的必要，不动产登记机构也可以直接作出不予登记决定。

再次，经调查房屋权属可能存在争议的，可以进行实地勘察。《不动产登记暂行条例》第十九条赋予了不动产登记机构对房屋进行实地查看的权力。考虑到行政资源的有效利用以及工作效率，一般只有在办理复杂业务时，不动产登记机构才会对房屋进行实地查看。然而，对房屋权属争议而言，不动产登记机构的错误登记可能会导致真实权利人后续维权困难。因此，如果涉及权属争议问题，无论工作人员主观上将该业务认定为复杂业务还是非复杂业务，都需要在实操时将该业务视为复杂业务，对房屋开展实地查看，以确定房屋权属状况。这也是对书面审查材料无法确定房屋权属情形的应对方法之一。

最后，采用公告等措施寻找利害关系人。如果不动产登记机构在受理阶段发现房屋权属可能另有其人，但却找不到该利害关系人，或者利害关系人处于不特定的状态，在穷尽其他调查方法后仍不能确定房屋权属时，可以采用公告的方式找寻利害关系人。公告应当在当地影响力较大的媒体上发布，在不同的地方可以采取不同的公告方式。例如：在农村，可以采取村委会张贴公告的方式；在城市居民住宅区，可以采取物业公告以及在报纸或者网络媒体上发布公告的方式。

（三）明确房屋登记当事人的义务

在房屋登记过程中，涉及的主体主要包括申请人、不动产登记机构以及利害关系人。而三者的义务及职责范围，决定了不动产登记机构对房屋争议情形是否能做到合理认定。

1.申请人的义务。在广州市国土资源和规划委员会、练某资源土地行政管理裁定书中，法院认为，不动产物权登记行为尤其是转移登记、抵押登记，都是属于对房屋进行重大处分的行为，所以确认房屋权属是否明确，应当是申请人需要谨慎对待的责任。

根据《不动产登记暂行条例》第十六条的要求，申请人对其递交的材料，应当自行承担真实和有效的责任。因此，如果申请人未尽到审慎审查义务，没有明晰房屋是否存在权属争议，或明知房屋存在权属争议却故意隐瞒而向不动产登记机构申请办理登记，经不动产登记机构审查核验后确认房屋存在权属争议而拒绝登记的，产生的后果应当由申请人自己承担。

2.利害关系人的义务。由于不动产登记机构对登记材料的查验主要为形式审查，此时如果利害关系人不曾提出房屋权属异议，不动产登记机构或许无从知晓房屋权属争议情况。因此，为防止涉案房屋被转移登记以及保护利害关系人自身的权利，利害关系人应当在知悉房屋权属产生争议后，主动向不动产登记机构提出房屋权属异议，并提交相关证据材料。

2.不动产登记机构的义务。在利害关系人提交了证明房屋权属存在争议的材料后，不动产登记机构即负有主动审查核验的义务，以判断房屋是否在客观上存在争议。对于客观上确属存在权属争议的，应当拒绝办理物权登记；对于权属争议在客观上不存在的，可继续办理登记。

同时，由于法律并未明确规定利害关系人向不动产登记机构提出房屋权属争议所需要提交的材料和程序步骤，不动产登记机构需要作出履职行为进行补充，以使真实权利人的合法权益得到保护。在利害关系人提起权属争议申请后，未提交材料或提交材料无法判断房屋权属是否存在争议时，不动产登记机构需要履行释明义务，及时地一次性告知利害关系人需要提交或补交的相关材料。若利害关系人限期内未提交材料或提交的材料不足以证明房屋存在权属争议，不动产登记机构应当认定利害关系人的权属争议申请不成立。

结语

对权属存在争议的房屋不予办理登记，一方面是为减少不动产登记机构的错误登记，另一方面也是为了保护房屋真实权利人的合法权益。近年来，涉及房屋权属争议的行政案件逐渐增多，法院也需要对涉案房屋是否存在权属争议作出实质认定。但“权属存在争议”的认定标准在法律中的规定并不明确，所以需要从多个角度对权属争议作出认定与解释，以化解司法适用的困境。在解决权属争议认定问题后，当事人后续权利的维护与保障，是未来需要进一步探讨的问题。