集体经营性建设用地入市所面临的问题与对策

文/李贵东

一、提出问题的背景

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，新修订的《土地管理法》规定，在符合规划和依法取得的前提下集体经营性建设用地可以入市。这一规定破除了长期以来集体经营性建设用地入市的法律障碍，在中国土地管理制度发展史上具有划时代意义。当然，允许入市和实施入市之间还存在不小的现实距离，但毋庸置疑，法律越早落地，经济和社会效益就越大。要解决法律政策落实中的“难点”、“堵点”，打通落地“最后一公里”，需要尽快出台相应法律的实施细则和配套政策文件。2015年2月起至2019年底，上海市松江区作为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，成功开展了集体经营性建设用地入市试点，探索形成了“1+5”入市细则和配套文件体系，为上海市出台市级层面的实施细则和配套文件提供了可供借鉴的样本。

二、上海市全面推开集体经营性建设用地入市的现实意义

集体经营性建设用地入市是近年来政府大力推进的三项农村土地制度改革之一，对于破解本市土地资源发展瓶颈和激发农村土地资源活力、保障农民权益和提高农民财产性收入、促进乡村振兴和城乡融合发展具有重要意义。

一是极大缓解上海市土地资源紧张的压力。本市城市建设用地规模“五量调控”设置“天花板”，给本市经济社会发展带来了空前压力，土地资源配置的形势愈加严峻。一方面，经济社会发展需要土地。按照一般规律，城市边界会持续扩展，城镇建设用地面积会持续增加。这与本市建设用地减量化之间形成矛盾，难以调和。近年来通过城市的“逆生长”，最大限度地释放了城市地区存量土地的潜能。另一方面，本市农村地区存在大量的集体建设用地没有得到有效利用。与本市土地资源紧张形成鲜明对比的是，占本市建设用地总量四分之一强的集体建设用地，大量处在低效利用的状态，土地资源浪费严重，这是本市土地资源的最大宝藏。集体建设用地入市可以有效盘活存量土地资源，缓解目前土地资源紧张的局面。

二是让利于民，缩小城乡居民之间的收入差距。上海市是典型的大城市小农村式结构，城乡发展不平衡，这与本市打造全球卓越城市目标极不匹配。一方面，农民、农业、农村在社会经济中长期处于弱势地位，农业受关注度低，农村居民收入相较于城市居民长期偏低，农村经济面貌多年来未有根本改变，与临近的江浙地区相比存在一定差距。另一方面，农村集体建设用地作为巨量资产却长期处在沉睡状态，农民无法通过土地增值收益合理分享工业化和城镇化的“红利”。集体经营性建设用地入市带来的资本分配格局的重塑将在很大程度上改变本市城乡居民收入差距较大的现状。

三是推动上海市集体经营性建设用地高质量利用。通过发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用，来实现集体建设用地资源的高质量利用。一方面，将集体经营性建设用地通过城乡统一的土地市场进行配置，其根本目的在于充分运用市场机制提高土地要素的配置质量与效率。关键在于盘活存量土地和低效利用土地，让无形之手驱动土地资源流向高质量利用。另一方面，通过集体经营性建设用地入市后的合同管理和共同监管，可以加强土地的全生命周期管理，可以从机制层面上改变目前集体建设用地使用无人管和管不了的局面，让有形之手为土地资源的高质量利用保驾护航。

三、上海市全面推开集体经营性建设用地入市面临的问题

上海市松江区的试点在积累丰富经验的同时，也发现了农村集体经营性建设用地入市可能存在的问题，本市在全面推开集体经营性建设用地入市的过程中应予以关注。

一是全面推开集体经营性建设用地入市是否会形成新的土地资源浪费。上海市松江区在试点期间规定，只有存量集体经营性建设用地方可入市。新的《土地管理法》中明确：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”显然新法相较试点有了进一步的突破。据测算，目前本市集体建设用地已占全市建设用地总量的四分之一，规模庞大，有在城市开发边界区内的，也有位于边界外的。这些存量土地利用水平参差不齐，布局散乱。允许农村集体经营性建设用地入市是否会加重这一情况？究竟哪些土地可以入市、怎么入市？这些都需结合本市实际研究确定。

二是集体经营性建设用地的入市主体是否适格。上海市松江区的试点表明，清晰明确的集体产权制度和规范运作的集体经济组织是实现农村集体经营性建设用地入市决策和收益分配的前提和基础。根据新的《土地管理法》的规定，各级集体经济组织作为集体经营性建设用地的入市主体当无异议，问题是集体经济组织如何组成，形式如何，如何规范运作，成员资格如何认定，法律对此均无明确规定。如何建立主体身份清晰明确、运作民主规范的集体产权制度和运作机制？这一问题亟需得到解决。松江区“以镇级为重点，变共同共有为按份所有的农村产权制度改革”是否可在本市复制推广，也需实践检验。

三是集体经营性建设用地入市的规则是否已完善，目前国有土地出让已经有一套成熟的规则和办法，但农村集体经营性建设用地入市不宜照搬。从松江区试点经验来看，“1+5”规则体系的出台是试点工作有序开展的重要保障。目前，国家和本市层面的入市实施细则均未出台，具体入市方式和入市程序等事宜待明确，土地估价、金融抵押、全生命周期监管等配套政策体系和机制也尚未建立。因此，要在全市层面实现“同地、同权、同价、同平台”的城乡统一土地市场尚有很多工作需要进一步细化落实。

四是集体经营性建设用地入市的增值收益如何分配。收益分配问题直接关系到农村集体经济组织和农民的切身利益。上海作为大城市小农村结构的典型，郊区的土地价值高，受到的关注也多。对在分配中如何兼顾集体经济组织与政府、集体经济组织与农民、当前与远期等利益，最大限度保障农民权益、激发集体经济组织的活力、促进乡村振兴等，需要进行深化研究。这个问题处理不好，不仅会影响集体经营性建设用地入市，更会对乡村振兴和农民增收产生不利影响。松江试点期间征收增值收益调节金的做法有一定的借鉴意义。

五是对集体经营性建设用地入市带来的冲击是否有足够的预判。全面推开农村集体经营性建设用地入市可能会改变既有土地利用格局，对现行国土空间规划及落实、征地制度、土地市场秩序等造成冲击。如何处理集体土地和国有土地入市在数量、时序、结构等方面的关系，考验着改革者的智慧。若处理不好农村集体经营性建设用地入市和征收之间的利益平衡，可能会造成激烈对抗；若控制不好集体经营性建设用地入市的节奏和规模，一哄而上，可能会造成市场秩序混乱和规划执行失效；若集体经营性建设用地入市没有强有力的后续利用监管，可能会造成新的土地资源浪费。

四、上海市全面推开集体经营性建设用地入市的对策建议

针对上述问题，笔者认为，在本市全面推开集体经营性建设用地入市过程中，要以维护农民权益、增加农民财产性收入为核心，以盘活存量低效用地为重点，以严格规划管控为前提，以落实农民集体对集体经营性建设用地自主管理和民主决策为保障，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度。为此提出如下建议。

一是尽快依法界定农村集体建设用地入市的条件和范围。首先，建议将本市郊区的城市开发边界范围以外的集体经营性建设用地纳入入市的范围。显然，这样做是符合新《土地管理法》的要求的，但需要说明的是，在具体实施时，只有符合郊野单元规划和用途管制要求的地块才能入市。国土空间规划编制要因地制宜，严控新增集体建设用地。其次，建议对城市开发边界内的集体土地（即“城中村”）统一实施先征收为国有土地后入市的模式。上海作为成熟的城镇化地区，大量“城中村”已消失在城镇化的进程之中，若允许仍少量存在的“城中村”实施集体经营性建设用地入市，可能会因利益分配带来严重的社会问题。尤其是对部分跨城市开发边界的地块，要从城市规划、产业发展和利益均衡等方面综合考虑，妥善处理。最后，严禁集体经营性建设用地用于新建普通商品住房。由于历史原因，目前仍存在部分所谓的“小产权房”，要密切关注借集体经营性建设用地入市之名将存量小产权房合法化，甚至以各种明目新建农村住宅的情况。探索适宜集体建设用地的土地用途及管理措施。

二是鼓励存量集体经营性建设用地优先入市，促进土地高质量利用。首先，存量集体建设用地在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，可以多种方式灵活入市。本市存量集体建设用地布局分散、类型多样，单一入市形式很难满足需求。因此，结合郊野单元规划，应允许其就地直接入市，也可以采取土地整治等方式进行区位调整而入市，还可通过指标统筹平移入市，或采取带建筑物的形式入市。其次，在确保建设用地总量不增加的前提下，编制郊野单元规划时可适当增加复合型用地和规划留白用地的数量，允许农民在自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地按市场需求转变为集体经营性建设用地入市，以增加市场的有效供给和农民的收益。最后，建议从规划指标、财政补贴、税收优惠、金融支持等方面充分调动各方积极性，鼓励各方参与农村存量建设用地的更新利用，助力乡村振兴。

三是尽快出台市级层面的集体经营性建设用地入市指导意见。新的《土地管理法》能否落地生根，关键在入市管理细则能否出台。入市管理细则应对入市主体、入市规程、交易平台、使用方式、权利义务等作出具体规定。就本市而言，有以下几点尤为值得关注。首先，建立包括集体经营性建设用地在内的全市统一的供地计划管理体系，加强集体土地入市、国有土地储备和供应以及用途管制制度的衔接，在供地的总量、结构、时序和布局等方面，实现与国有土地统一的供应管理，防止对市场的冲击，以此为契机促成供地计划落实到地块。其次，建立集体建设用地开发利用联合监管制度。推广松江区试点经验，按照“谁提出、谁监管”原则明确监管主体，建立分工合作机制，对约定事项实施有效监管，促进集体经营性建设用地合法合规高效利用。同时，考虑农民集体民事行为主体的特点，研究建立违约救济机制，保障集体经济组织和农民权益。最后，研究出台税费、地价评估、抵押融资、中介管理等相关配套政策。加强集体经营性建设用地入市与相关配套政策的协调衔接，尽快形成符合集体土地入市特点并相互适应的配套政策体系。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。首先，当前可先参照松江区试点经验建立完善增值收益调节金制度。建议按入市方式、土地类型、区位条件等细化明确具体的调节金计提比例，以适应集体土地不同地块入市收益差异较大的特点，实现入市增值收益在区域之间的平衡。当然，土地增值收益调节金制度并非长久之计，应探索以税收的方式调节入市收益。其次，探索建立集体经营性建设用地入市收益的使用管理办法。土地收益作为农民和集体的共同财富，在分配和使用上，要兼顾集体和成员个人利益，兼顾当前和长远利益，确保农民当前收益有增加，长远生计有保障。最后，尝试土地增值收益的多样化实现形式。对于经济发达地区，可鼓励采取由农民集体经济组织统一投资购买物业获取后续收益；经济欠发达地区则主要考虑以货币的形式进行分配。

五是尽快完善农村集体经济组织有关制度建设。首先，出台集体经济组织成员资格认定办法。明确认定成员资格是集体经济组织运行的基本前提，是进行各种产权制度改革的基础。目前国家或本市层面尚无规范集体经济组织的法律法规，建议尽快总结各地经验并形成制度规范。其次，研究明确集体经济组织的法律地位，明确其在成立、经营管理、收益分配、破产处置等方面的规则和程序。集体经济组织作为集体经营性建设用地入市的实施主体，应符合独立市场主体的特征，依法设立，组织边界明确，权责清晰，行权规范。目前集体经济组织尴尬的存在形式严重影响其进行正常的经济活动。应尽快赋予集体经济组织相应的法律主体地位。最后，建立集体经济组织规范的运行机制。产权制度改革后，不管集体经济组织以何种形式存在，都应严格按章程行使权利，严格村民会议召开程序，依法行使组织权利，以期通过程序公正最大限度确保内容公正。