基于总量控制的土地指标配置机制研究——以上海市某区为例

文/吕悦 江婷

引言

上海是全国最大的经济中心城市，近年来不断扩张，土地资源日益紧缺，带来了交通拥堵、能源紧缺、环境污染等问题。为了适应上海市创新驱动发展、经济转型升级的新常态，合理有效利用土地资源，2014年，上海市提出了“五量调控”土地管理基本策略，2020年初的全市土地利用计划和乡村规划管理会议上又提出“五大计划统筹管理”的要求。通过严格的规划管控，确定至2035年上海市建设用地总规模控制在3200平方公里以内。据统计，截至2018年，上海市建设用地总规模达3083平方公里，已十分接近“天花板”，部分地区甚至出现了建设用地指标倒挂的情况。但根据发展规划，未来还有大量的建设项目需要建设空间和指标，资源环境紧约束成为制约发展的现实问题。此外，部分现存建设用地利用效率低下，存量用地腾挪空间大。总的来看，在上海这样高度城镇化的地区，在“总量已锁定，资源紧约束，用地需求大，存量需腾挪”的背景下，如何对有限的土地指标进行合理高效的配置是亟需研究的课题。2020年6月，自然资源部提出要改革土地利用计划管理方式，提出坚持土地要素跟着项目走、坚持节约集约用地、坚持分类保障的三个总体要求。结合上海未来新产业、新业态、新提出的高质量发展的用地新需求来看，实行总量控制下差别化的土地指标配置是解决问题的有效途径。

经梳理发现，已有的研究多集中在新增建设用地计划指标的分配方面，关于总量控制前提下如何切实保障有效投资用地需求的研究不多。同时，在指标分配影响因素中，对土地指标来源和存量土地使用效率考虑不足。翟腾腾（2015）以江苏省为例探讨了总量控制下的建设用地指标区域差异配置机制，但未考虑指标供给来源情况以及存量指标使用效率问题。本文将统筹考虑总量控制下建设用地指标需求及指标供给，以上海市某区为例，探讨建立土地指标配置机制，并提出评定土地指标配置优先级的建议。

一、土地指标需求和来源分析

（一）土地指标使用需求分析

1.“十三五”期间土地指标使用情况。本文首先以上海市某区为例，分析“十三五”期间各年新增建设用地指标总量，发现“十三五”期间的土地指标使用呈现以下特点：

（1）新增建设用地面积呈现逐年显著上升的趋势。2019年新增建设用地总量是2016年新增建设用地总量的近5倍。虽然建设用地指标和建设空间日益紧张，但是发展用地需求仍旧呈现逐年大幅增长的态势，且根据未来的发展规划，这种增长态势还会继续。

（2）基础设施建设类项目用地需求量大，经营性项目用地需求相对趋缓。统计显示，某区近几年新增建设用地指标主要用于市政基础设施、保障性住房项目、城中村项目、经营性项目、产业类项目、公益民生保障项目建设等几个方面。统计发现，在历年的新增建设用地中，市政基础设施项目新增建设用地量均占50%以上，且近两年呈现翻倍增长的趋势。随着近年来大型市政基础设施建设、旧区改造及其他各类项目带来的居民动迁、农民集中居住等，近两年来保障性住房项目用地量也在逐年增加，相应地，学校、医疗卫生、农民建房等公益民生保障项目用地也在逐渐增加。经营性项目新增用地量增长趋缓（图1、图2）。

图1 2016-2019年项目数及新增建设用地面积统计单位：公顷

图2 各类项目新增建设用地面积统计单位：公顷

2.基于规划要求的土地指标需求。2035总体规划中明确，截止到2035年，全区的建设用地总量控制在805平方公里以内。其中开发边界内建设用地总规模控制在708.24平方公里以内，开发边界外建设用地总规模控制在96.76平方公里以内。根据统计，某区现存建设用地总规模为781平方公里，其中开发边界内591平方公里，开发边界外190平方公里。按照规划，至2035年，开发边界内尚有72.76平方公里建设空间，平均每年可净增建设空间约4.5平方公里，开发边界外建设用地则需要减量93.24平方公里，平均每年需要减量5.8平方公里。

理论上看，年度减量化腾挪出的指标可以满足开发边界内建设用地的需要，但从实际情况看，开发边界外近80%的建设用地是道路交通、农村宅基地、公共基础设施等用地，无法实施减量化，或近期减量化难度大。因此，仅通过每年的减量化腾挪的指标和空间来满足年度发展用地需求较困难，仍需要拓宽土地指标的来源渠道。

（二）土地指标来源分析

为了更好地分析土地指标来源，本文根据可能的建设空间腾挪方式将土地指标分为存量指标和流量指标两大类。

1.存量指标梳理。存量指标，即需要通过批而未供土地清理、建设用地转型升级、闲置土地处置、名实不符建设用地处置等方式腾挪的建设空间和用地指标。

本文以某区为例，详细分析城市开发边界外底版建设用地情况。梳理出可通过各种途径腾挪的建设用地总量，并提出有建议性的指标腾挪方式。详见图3、表1和表2。

从梳理情况来看，有两方面值得注意：一是批文清理空间较大，但是目前缺少相关政策支持，需要尽快完善批文清理工作政策体系，打通批文清理工作通道；二是宅基地腾挪空间大，因此，需要完善农民集中居住相关政策。

图3 建设用地及空间释放路径梳理

表1 开发边界外不同情况建设用地空间释放路径

表2 某区开发边界外建设用地空间释放梳理表

2.流量指标梳理。流量指标是指下达的年度新增建设用地计划指标和建设用地减量化产生的建设用地指标。上海市年度新增建设用地指标仅用于市级重大项目，不分解至各区，各区建设项目使用的新增建设用地指标均需要通过建设用地减量化等手段腾挪获得。因此，对上海市各区而言，流量指标主要是减量化产生的土地指标。

（1）减量化实施情况。在“五量调控”土地利用综合策略的指导下，上海市从2014年起集中开展城市开发边界外低效建设用地减量化的探索与实践，形成了一整套的减量化支持政策体系，取得了显著的成效。

本文梳理从2015年到2019年某区减量化立项情况。统计获得5年间市局共下达减量化任务1236公顷，某区实际完成减量化立项1943.82公顷，预计全部实施完成后共可释放建设用地指标约1750公顷。各年减量化明细情况见图4。

图4 2015-2019年减量化情况统计图

从数据统计看，随着减量化的实施，近两年下达的减量化任务量越来越大，减量化的超额完成度越来越低，主要原因是减量化工作的难度日益增加。在减量化工作开展的初期，纳入减量化范围的主要是城市开发边界外高耗能高污染且违法或无证使用的集体土地，减量化成本较低且推进难度较小；此外，第一轮减量化工作恰逢上海大力开展“五违四必”环境综合整治，以此作为抓手，减量化工作的推动相对容易，每年可超额2-4倍完成减量化任务。随着减量化工作的开展，上述违法、无证土地已应减尽减，城市开发边界外剩余的建设用地多为农民宅基地或其他公益性设施用地，或有证，或为国有土地，权属复杂，实施减量化难度大、成本高，且工作推进缺乏抓手，仅靠镇、村与企业谈判难以推动。因此，未来更应该拓展土地指标的来源渠道，从存量中挖潜。

（2）减量化潜力情况。减量化可以提供的土地指标，一方面是已经立项可以腾挪产生的指标，另一方面是未来可以通过建设用地减量化提供的土地指标，即减量化潜力空间。

随着减量化工作越来越难推进，开展减量化潜力空间的摸底调查变得十分必要。通过对某区开发边界外建设用地进行梳理，结合二调底版、现状、影像、权属等影响减量化实施的客观因素，经综合分析判断，梳理出某区近期可减量的建设用地减量化空间。根据摸底调查梳理，剔除现状公路、铁路等交通运输用地，学校、机关团体、行政办公用地，水利设施用地，墓葬地等特殊用地后，能作为减量潜力的，主要是农村宅基地、工矿仓储用地、商服用地等建设用地。经梳理，某区具有减量化潜力的建设用地总量约为1600公顷，较难支撑未来发展的建设用地需求。

二、指标配置体系研究

无论是存量指标还是流量指标，都需要付出很高的成本和代价获得，且可腾挪产生的指标量也十分有限。因此，十分有必要研究形成一套科学合理的指标配置体系，将有限且珍贵的土地指标用在能切实保障有效投资且最需要的地方。

（一）指标配置原则

1.供需平衡原则。往年的用地政策一般从需求出发确定供给，而新的用地政策则在土地的供给侧作引导，以资源潜力和承载力的考量为前提。但无论是现在的“以供定需”还是以前的“以需定供”，都存在一个供需平衡问题。在进行建设用地指标配置时，必须遵守供需平衡原则，通过供给与需求之间的反复协调，找到两者之间的最佳平衡点。上海市现状建设用地总规模已接近规划“天花板”，在资源环境紧约束的大背景下，将通过实行“以减定增”的方式来满足用地需求。供给指标主要来源于存量指标清理和现状建设用地减量化，需求指标应控制在供给量上限范围内，以达到建设用地指标的供需平衡。

2.差别化配置。差别化配置，即指标配置时不能一刀切。指标供给量有限，指标需求量往往大于指标供给量。指标需求涉及领域繁多，建设用地指标分配应充分考虑各领域间的差异，并根据这些差异实施不同的建设用地管控策略。差别化是建设用地指标分配的基础，无论建设用地指标分配是追求效益最大化还是遵循重点区域优先，都应以差别化原则为基础。建设用地指标分配时忽略此原则将会产生一系列的问题，导致配置方案无法实施。

3.效益最大化原则。土地利用具有多种效益，如经济效益、社会效益和生态效益。采取何种利用方式使土地产生最大的效益一直是我国政府和许多专家学者研究的内容。在我国的土地利用中，部分地区过于追求土地的经济效益，忽略了土地的社会效益和生态效益，引发了社会矛盾以及水土流失、土地污染等问题，影响了社会稳定与可持续发展。因此，在建设用地指标分配过程中，应同时兼顾经济效益、社会效益和生态效益。

4.重点区域优先原则。重点区域的发展对周边区域的发展具有辐射作用，聚集了众多人才、经济与创新要素，作为承载体的土地资源要素也需合理配套才能保证其正常发展。因此，建设用地指标配置应优先满足重点区域建设用地需求，以落实国家、市、区发展战略。

综上所述，在建设用地指标配置中，应以差异性原则为基础，以效益最大化为核心，以供需平衡为约束，以重点区域优先为指导。

（二）指标配置约束条件

指标配置是供给与需求的一个平衡过程，指标配置受供给量与需求量两者关系的约束。供给总量为指标的可供数量，是指标配置的基础，只有存在可供指标，才能对指标进行分配。供给量多，可配置的指标数量多；供给量少，可配置的指标数量少。

影响指标供给量的因素主要分为两类：一是存量空间腾挪，包括名实不符地块空间腾挪、批而未供指标清理和存量建设用地优化；二是建设用地减量化，包括已立项规模和未来减量潜力两个方面。两部分之和决定了可供建设用地总量。

需求量小于供给量时，供给能够满足需求，可直接分配指标；需求量大于供给量，供给量不能满足需求，此种情形下不仅需要考虑分配对象，而且需要考虑分配多少的问题。

因此，供给量和需求量的多少决定了指标是否需要配置以及该如何配置。

（三）指标配置影响因素

在“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理思路下，目前上海市净增建设用地指标极为有限，所配置的土地指标主要来源于存量挖潜指标。根据配置原则，现阶段土地指标配置主要受历年指标利用情况、预期效益和相关规划三方面因素影响。

1.历年指标利用情况对指标配置的影响。土地高质量利用是未来土地利用导向，不仅仅在于新增用地的高质量利用，还在于对存量低效用地的盘活。为符合未来土地利用的发展方向，需要对存量建设用地的利用效率进行考察，根据不同的结果采取不同的措施。不清理低效存量用地是土地低效利用的表现，按现有政策，可通过限制指标分配来倒逼其提高利用效率；清理低效存量用地会产生新的指标，增加指标可供数量。因此，历年指标利用情况会影响未来指标配置。历年指标利用情况根据指标状态可分为供而未用指标情况和实际已用指标利用效率两种。

（1）供而未用情况。这种情况占用了指标但不产生经济效益，剥夺了其他建设项目的发展机会，阻碍了社会、经济的发展。指标配置应重点考察项目建设单位历年指标是否存在供而未用情况。

（2）历年指标利用效率。历年指标利用效率反映了现有土地利用集约节约度。符合高质量利用标准，则可以考虑配置指标；不符合现行高质量利用要求，则应先提高存量建设用地效率，再考虑指标配置。

2.拟用指标预期效益对指标配置的影响。指标配置的核心目的是保障社会民生及社会经济的和谐发展。经济作为社会发展与进步的基础，是指标配置时的重要考量依据，传统的经济扩张以资源消耗为代价，指标效益往往体现在经济效益上，然而随着经济发展阶段的变化，有学者分析发现，建设用地对经济增长的贡献率降低了（郭杰等，2016）。由于人们对效益的关注点逐渐发生变化，现阶段对指标配置效益的定义也应发生变化。通常意义上的效益包括经济效益、社会效益和生态效益，目前对配置有较大影响的为经济效益和社会效益。

3.相关规划对指标配置的影响。规划是引领城市创新转型、促进区域协调发展、优化空间资源配置的战略蓝图、政策平台和行动纲领。国外学者研究发现，土地利用规划在某些制度环境中有较高的适应性效率，能够对土地配置进行有效干预（唐莹 等，2016）。我国作为公有制国家，对土地实行严格的管控，土地规划一方面承担着发展中管制土地的责任，另一方面肩负着明确区域未来一段时间的发展方向及发展重点的任务。规划常常以项目形式得到具体落实，项目由土地来承载，指标配置时应优先保障重点区域、重点项目的用地需求。

（四）指标配置体系构建

1.表征指标建议。影响因素通常以指标（为与建设用地指标进行区别，下文称之为表征指标）的形式进行衡量。表征指标选取的合理与否直接影响到建设用地指标分配的多少。因此，表征指标的选取既要体现影响因素的特征，又要能够进行量化且数据可获取。根据研究区域目前土地利用与管理的特点，建议选取11个表征指标，详见表3。

表3 建设用地配置表征指标体系

2.配置体系构建。指标配置体系的构建是进行指标配置的基础和关键。体系由配置主体、配置客体、配置原则、配置约束以及配置决策因素构成。

配置主体：区规划和自然资源局。

配置客体：建设用地指标。

配置原则：供需平衡，差别化配置，效益最大化，重点区域优先。

配置约束：供给量与需求量。

配置决策因素：历年指标利用情况、拟用指标预期效益、相关规划。

本文构建的指标分配体系如图5所示。

图5 某区指标配置体系结构图

指标配置涉及多个用地部门与主体，表征指标数据收集难度大，需要主管部门的协调。限于目前数据的不可获得性，本文主要通过对指标利用情况的梳理发现问题，通过阅读相关文献及借鉴地方经验，从理论上探讨指标配置体系的构建。实际配置中，可通过确定各指标的权重，构建合适的数学模型，最终计算出各指标配置对象与配置数量。

三、结论和建议

指标配置是建设用地需求大于供给情况下的一种管理行为。结合目前的土地政策，本文在遵循供需平衡、差别化配置、效益最大化和重点区域优先四大原则的前提下，分析了指标配置影响因素，并通过选取一些表征指标构建了土地指标配置体系。为使指标配置机制能更好地指导日常管理工作，本文提出以下建议。

（一）尽快完善指标配置机制

由于部分数据的不可获得性，本文主要是从理论层面构建指标配置体系，并根据国内学者相关研究成果确定了各指标权重，简单地测算了各类型项目分配比例。但目前国内研究主要集中在新增建设指标区域间的分配，存量指标和流量指标区内分配尚无相关研究，致使影响建设用地指标数量配置的因素与表征指标选取的合理性有待进一步验证，表征指标权重大小也需根据区域发展情况予以修正。

（二）预留一定比例的机动指标

本文是在不突破供需平衡的原则下进行的指标配置研究，而实际管理中往往存在一些具有不确定性的情况。若对指标全部进行刚性配置，计划外的一些重大项目则无法落地，可能阻碍地方的发展。因此，在指标配置时，本文建议预留一定比例的机动指标，以保证用地的弹性。

（三）探索跨区域统筹用地指标

资源环境的紧约束使建设用地指标获取成为发展中的一个难题。中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出“加强土地统一管理，探索建立跨区域统筹用地指标、盘活空间资源的土地管理机制”，这为解决发达地区建设用地指标紧张问题提供了一个方向。上海市也可在该纲要的指导下，探索跨区域用地指标配置，以突破发展瓶颈。

（四）建立指标监督机制

建立指标配置监督机制，实时掌握指标状态及利用效率。用地单位所取得的指标，一定期限内若不使用，则应及时有偿回收，并制定指标闲置的处罚措施，如几年内不提供建设用地指标等。对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管，通过健全用地准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，实现土地利用管理的系统化、精细化和动态化。