深度解读临港自贸区和虹桥片区最新总体规划

文/余梦娜

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，要增设上海自由贸易试验区新片区。其后的一年里，对于自贸区新片区到底是虹桥还是临港，一直纷争不断，上海报送中央的文件中也将这两处一并提报。2019年8月终于尘埃落定：国务院印发新片区总体方案，自贸区舍虹桥，“嫁”临港。

今年2月份，上海市规划和自然资源局携手虹桥管委会、长宁、闵行、嘉定、青浦，拟定了“虹桥总规”（《上海市虹桥主城片区单元规划》），3月份，发布了《虹桥商务区规划建设导则》征求意见稿。

6月份，“临港总规”（《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国土空间总体规划（2019-2023年）》草案公示稿）与公众见面。

至此，通过总规，两方情况尽收眼底。回首一年前，众说纷纭的自贸区“择偶”一事，究竟是不是虹桥配不上自贸区呢？

一、自贸区是个“好媳妇”，一家有女百家求

上海各片区都希望自贸区能够“嫁”到自己这里，看中的是自贸区新片区带来的“嫁妆“和产下的“子嗣”。

1.提升片区战略地位。自贸区新片区较之以往有更高的定位，明确打造“国际高标准自贸区”，这块牌子就是一种身份的标志。

2.获取政策层面优势。自贸区从中央拿政策，“积极大胆闯、大胆试、自主改”、“探索不停步、深耕试验区”。自贸区内可允许外国船舶自由进出，外国货物免税进口，取消对进口货物的配额管制，是国家对外开放的一种特殊的功能区域。

3.提升区域经济能级。缔结自贸区之后，由于税收成本下降，区域内生产效率提高，资本积累增加，导致内部经济增长加快。

4.带动产业体系发展。通过投资环境、贸易监管、国际人才流动以及税收等核心环节激励政策，提出一系列配套措施，可引领新型产业高质量发展。

5.促进当地人口就业。自贸区对产业的带动和贸易的推动，可直接创造大量就业岗位，提升当地人口的就业率，提升人们生活水平。

当然，自贸区这个“巧媳妇”吸引人的不仅仅是以上五点，更多的是引发蝴蝶效应，通过以上五点，提升区域整体能级。

因此，上海各片区都积极对接，在重重筛选后，临港和虹桥在众多竞争者中摘得冠亚军，取得上报中央的宝贵机会，参与最终角逐。

二、自贸区是个“胖娃娃”，择偶要选面积大

根据总规，临港新片区规划范围为873平方公里，主体部分面积约819平方公里。虹桥规划范围为主城片区，总面积88平方公里，涉及长宁、 闵行、嘉定和青浦4个区，规划协调范围为虹桥扩展区范围，总面积为63.4平方公里。

临港片区定位为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田，有针对性地进行体制机制创新，强化制度建设，提高经济质量：

2025年，初步构建世界一流滨海城市的框架形态。

2035年，常住人口规模大约250万，建成世界一流滨海城市。

本世纪中叶，建成国际上公认竞争力最强的产城融合型自由贸易港城。

虹桥片区以面向全球、面向未来，建设引领长三角地区更高质量一体化发展的国际开放枢纽为目标：

2035年，常住人口规模45万人，就业人口70万-75万人，会展客流量平峰期8万-10万人，高峰期30万-40万人。虹桥枢纽1小时覆盖长三角县级以上城市比例超过60%。世界500强企业总部不少于50家，长三角企业总部不少于500家，培育本土跨国公司不低于30家，同时培育多元创新功能，集聚国际和长三角创新型企业不少于100家。

核心区：高端商务与枢纽核心区，发展高端商务、总部经济、商务创新、交通枢纽。

西虹桥：贸易会展拓展区，重点发展会展产业、平台贸易、国际交往、配套服务等功能。

南虹桥：公共服务创新区，重点发展国际服务、国际医疗、国际教育、特色创新等功能。

北虹桥：创新产业引领区，重点发展电子商务、文化信息、互联网、智能制造等创新型产业。

东虹桥：航空特色商务区，重点发展航空服务、智慧出行、人工智能、数字贸易、金融科技等特色产业。

临港主体面积为虹桥的9.3倍，面积大使其拥有更为宽裕的建设空间，相较而言，临港更像一张白纸。虹桥目前已经初步形成了自身的产业体系，并且各片区有明确的发展方向。

在总规中，临港和虹桥重视片区宜居性，对于卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施建设均高度重视。两片区差异在于，临港面积大，常住人口规模也较大，但人口密度较低，各项标准略低于虹桥。虹桥面积有限，商业对地下面积开发要求较高，并且住宅中小套型占比需达80%，高标准大面积住宅供应量有限，但该片区对风貌保护较为重视，也因此更具有人文风情。

更大的面积，更低的人口密度，更高标准的住宅，让自贸区有了更多发挥的空间，也有利于制定更多的优惠措施引进人才(表1)。

表1 临港和虹桥2035年规划对比

三、自贸区是个“林妹妹”，择偶首要选水路

从空间结构上来看，临港打造“一带三核、三廊九片”，虹桥打造“一网、六片、多组团、多中心”。两者格局上的差异是由其周边环境决定的。临港靠海，四方有两方海路、两方陆路。就内部发展而言，虹桥更具优势，但从国际贸易角度而言，对标香港、新加坡、东京湾等自由贸易港，临港建设自贸区的优势便显现出来了。

临港的“一带三核、三廊九片”，突出沿海发展集聚带，依托沿海交通走廊，串联滴水湖核心片区、各产业片区以及生活片区。贸易运输的成本是水运/航运 ＜ 陆路＜ 空运。运输货物的价值与成本呈正比，与运输的时间呈反比。

自贸区免税的对象主要是工业货物，如大型机械、大宗订单等，对时间要求不苛刻，运输成本较低，一般选择海运。因此，自贸区建设首选水路较为便捷的地方。

另外，由空间布局中可见，临港“一带三核、三廊九片”，布局结构较为均等，交通通行压力较小。“三核”是一主两辅：一主为主城区功能核心，强化集聚发展，重点发展新型贸易、跨境金融、总部经济、航运服务等功能；两辅为海湾、奉城功能核心，强化对周边地区的带动作用。“三廊”是大治河生态走廊、浦奉生态走廊、S3-浦南运河-大芦线-白龙港生态走廊3条主要生态走廊。

图1 临港空间结构规划图

依生态走廊划分规模适宜、功能完善的9个片区，包括滴水湖核心片区、综合产业片区、先进智造片区、新兴产业片区4个主城片区以及奉城宜居片区、海湾特色功能片区、绿野乡美片区、青村水韵片区、金汇居住片区5个周边片区，片区之间强调功能产业联动、交通互联互通、空间形态协调，实现更高水平城乡融合发展。在新兴产业片区和海湾特色功能片区规划两处生态绿心，分别为临港绿心和上海海湾国家森林公园。

图2 虹桥主城片区空间结构及规划图

虹桥按照“生态塑本底、组团促多元、中心强链接”的空间优化策略，形成“一网、六片、多组团、多中心”的空间结构。生态骨架为“T”字主脉、“五廊”和“三带”构成的生态人文网。空间板块形成六片、多组团格局。“T”字主脉延续并适度拓展嘉闵高速和吴淞江两大生态走廊，，功能上更加强调满足人的休闲活动需求，由隔离防护型绿带转向开放型的城市公园，并对主城片区空间进行整合。

五廊：沿“T”字主脉向外形成五条宽度为80-120米的公园廊道，通过廊道有机分隔城市组团，并衔接东侧外环绿带和西侧近郊绿环。

三带：控制虹桥主城片区东侧外环绿带、西侧的近郊绿环和南侧的沪渝高速间隔带，形成与周边地区之间的生态间隔，防止城市连绵无序扩张。

整体而言，临港呈现“放”的趋势，而虹桥呈现“收”的趋势。虹桥以中心为原点，围绕中心，布局片区，收紧主城区范围，“T”字主脉交点处会迎来较大交通压力，片区间交通重叠性较高。相对而言，在临港设立自贸区给交通出行带来的压力较小，且有利于航运货物的运输和存放。

四、自贸区是个“娇媳妇”，择偶首选婆婆少

2009年，为建设可与浦东经济总量相媲美的大虹桥商务区，形成“东浦东、西虹桥”的局面，上海成立了虹桥商务区管委会，当时由副市长担任管委会主任。十多年过去了，虹桥发展迅速，可是离陆家嘴还是有一定差距。

总规中，临港和虹桥发展方向的描述用了同样的词语——枢纽、产城融合、智慧、生态”，和相似的词语——全球/国际/世界，魅力/美丽。在一定程度上，两个片区的发展目标其实是一致的，提升区域整体能级为其最终目标。

临港发展目标：陆海统筹、城乡一体的空间体系；开放创新的全球枢纽；智慧生态的未来之城；产城融合的活力之城；宜业宜居的魅力都市。

虹桥发展目标：产城融合的国际社区；联通世界的交通枢纽；对标一流的生态环境；集约低碳的市政设施；品质高尚的美丽街区；智能互联的智慧虹桥。

目标明确后，最关键的是执行力。

虹桥的管委会携手四区，优势在于资源便于统筹调配，劣势在于行政执行力较弱，各区在操作层面上均有不同理解和不同程序。

从《上海市虹桥主城片区单元规划》中可见，拟定单位涉及上海市规划和自然资源局、虹桥管委会、长宁区人民政府、闵行区人民政府、嘉定区人民政府、青浦区人民政府六大政府机构。

虹桥商务区的发展存在以下不足：一是尚缺国际知名企业、大型龙头企业总部。销售额为5亿-10亿元的企业入驻比例高，但这种企业影响力较小，很难形成一个产业的规模效应。虹桥片区涉及的各区在招商中口径尚未统一。二是政策支持力度不足，对企业的吸引力较小。对比其他二、三线城市的招商政策，虹桥没有免费供地、免费盖楼、免费提供设备等政策，这也是嘉定没能留住特斯拉的首要原因。要突破四个区的限制，统一虹桥商务区的政策，才能促其发展。

临港由浦东新区直接管理，这和陆家嘴的垂直管理体系是一致的。

自贸区各项政策落地，各类措施执行，更需要的是一个简洁直接的主管机构，因此，临港脱颖而出。

五、小结：共同服务国家战略

要发展临港，落实习近平总书记2019年11月3日对上海自贸试验区临港新片区的要求，进行更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，努力使其成为集聚海内外人士开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田，有针对性地进行体制机制创新，强化制度建设，提高经济质量。

要发展虹桥，落实2018年11月5日习近平总书记在首届中国国际进口博览会上对长三角一体化的号召，支持长江三角洲区域一体化发展的国家战略，使其成为国际商务资源集聚、贸易平台功能凸显、各类总部企业活跃的经济增长极。

自贸区择嫁临港，不是虹桥配不上她，而是临港更适合她！无论临港还是虹桥，都是上海乃至全国发展的重点片区，相信在目标明确、方向清晰的新总规指导下，临港与虹桥将肩并肩，一同迎来新一轮发展，最终成为国际上靓丽的名片。