构建多层次公诉模式探析

天津市西青区人民检察院课题组

摘 要：随着认罪认罚从宽作为刑事诉讼一项基本制度被确立，现阶段我国已基本实现了刑事诉讼由“普通程序-简易程序”的二元模式向“普通程序-简易程序-速裁程序”的多元模式的转型。在此背景下，检察机关以认罪认罚为基础初步建立起与之相对应的分层公诉模式，但该模式在实践中仍存在简易不简、认罪认罚案件分流效果不佳等问题。应通过构建“繁案精办，简案速办”的基本公诉模式，实现疑难、简易办案机构的分设，以不起诉权的适当扩张和控辩协商机制的完善确立检察机关审前分流的主导地位，实现刑事资源的优化配置。

关键词：认罪认罚 不起诉裁量权 公诉模式 控辩协商

2018年，新修改的刑事诉讼法正式将认罪认罚从宽确立为我国刑事诉讼的一项重要原则和制度。至此初步形成了刑事诉讼普通程序、简易程序、速裁程序相互衔接的多层次诉讼格局。在多层次诉讼格局形成的背景下，检察机关也需要构建多层次公诉模式，以更好发挥审前主导作用。目前，认罪认罚从宽制度的试点经验已在全国范围内推广，新的公诉模式正在构建中，但各地发展不均衡，且做法各不相同，并未形成较为系统的、统一的操作模式，传统的公诉模式仍占主要地位。因此，有必要对多层次公诉模式构建中出现的问题进行探讨，以促进公诉模式的完善。

一、构建多层次公诉模式的价值

党的十九大以来，司法体制改革进入纵深发展阶段，检察机关在践行全面依法治国新理念新思想新战略的同时，承担构建更合理的公诉模式，推进以审判为中心的诉讼制度改革，促进司法资源合理配置，以提供更加优质的检察产品，通过供给侧改革促进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。首先，构建多层次公诉模式有助于优化诉讼结构。检察机关在认罪认罚从宽制度的框架下，按照速裁程序、简易程序、普通程序对审查模式进行划分，推动诉讼结构的合理化、科学化，以适应现阶段越来越多样化的司法环境。其次，通过构建多层次公诉模式，能优化检察权运行。诉讼制度改革使检察机关强化了刑事检察的审前主导责任，无论是以证据为核心的引导侦查责任的提升，还是启动认罪认罚制度、诉讼程序的选择，量刑建议的提出，都使得检察机关需要通过构建多层次公诉模式，细化案件审查模式，实现刑事检察权的优化。再次，通过构建多层次公诉模式，能优化司法资源配置。多层次公诉模式的构建，实现“繁案精办、简案速办”，通过适用不同的程序，对刑事案件进行繁简划分，并分配不同的诉讼资源，从而将更多、更精的司法资源集中到疑难复杂案件上，实现司法资源的合理配置。

二、目前公诉模式存在的问题

（一）简易不简

设置简易程序的目的，就是在犯罪嫌疑人、被告人认罪的情况下，以庭审的简化来实现诉讼效率的提升。但在审查起诉阶段，适用简易程序的案件从办案期限到检察机关内部审查起诉历经的环节与普通程序并无区别，均包括告知、提讯、制作审查报告、制作量刑建议、提起公诉等。在适用认罪认罚从宽方面，普通程序案件和简易程序案件均可进行认罪认罚协商，程序的繁简程度和工作量差别也并不大。在出庭支持公诉阶段，刑事诉讼法虽然规定适用简易程序的案件不受送达期限、讯问被告人、询问证人、鉴定人、出示证据、法庭辩论程序规定的限制，但实践中一些审判人员为了规避责任风险，使有些可以简化的程序得不到简化，普遍存在法庭审理中仍然需要公诉机关进行举证、控辩双方进行质证，并进行法庭辩论的情况，其实际耗费的司法资源与普通程序并无大的差别。因此，简易程序几乎无法体现其提高诉讼效率的优势。

（二）速裁程序适用存在现实阻碍

一是办案期限短，基层检察院适用速裁程序自身动力不足。刑事诉讼法明确规定了适用速裁程序案件，检察机关应当在10日内作出决定，对可能判处有期徒刑超过1年的，可以延长至15日，对于检察机关来说办案期限十分紧迫。特别是制度推行初期，认罪认罚过程往往需要检察官与犯罪嫌疑人、辩护人多次协商，在案多人少的基层检察院存在现实阻碍。二是办案工作量大。认罪认罚协商的过程中，检察官需要与犯罪嫌疑人沟通，对案件的具体情况，包括案情、证据等进行说明，并进一步与犯罪嫌疑人或辩护人就量刑进行协商，听取被害人对于案件和认罪认罚情况的意见，必要时需对被害人进行说理。检察机关办理一起速裁案件可能比普通程序的案件耗费的工作量更大。并且检察机关在落实精准量刑上将承担更多责任和压力，也将占用大量的时间精力。

（三）认罪认罚从宽分流效果不佳

检察机关在认罪认罚从宽分流方面主动作为的空间有待提升。原因有以下几点：第一，实践中认罪认罚的主动权掌握在犯罪嫌疑人手中。对于一些事实清楚、证据充分，刑期较短的刑事案件，如果被告人不愿认罪，就不能适用认罪认罚，也就不能适用简易程序或速裁程序，实现案件分流的目的。第二，民事赔偿达不成协议也阻碍了认罪认罚从宽的适用。实践中有的犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，但由于无力赔偿或家人不愿代为赔偿致使民事赔偿达不成协議，导致大量案件无法适用速裁程序。第三，检察机关主动作为尚有较大提升空间。认罪认罚制度推广之始，社会对新的制度有一个逐渐接受、认可的过程。进一步提升认罪认罚适用率可能需要一定的时间，但检察机关在事实清楚、证据充分，刑罚较轻但被告人不认罪的案件中，还是可以发挥主观能动性，在认罪协商过程中还有较大的作为空间。

（四）检察官主体地位不足

检察官的自由裁量权范围过窄。一是量刑建议裁量权不足。我国的认罪认罚从宽制度中，检察官仅能在犯罪事实清楚、证据确实充分的情况下进行认罪协商，且只能在法定量刑幅度内与犯罪嫌疑人及辩护人就量刑问题进行协商，量刑裁量权受到严格限制。二是法律规定的不起诉裁量权范围过窄。检察官仅在作出微罪不起诉及证据不足不起诉时能行使不起诉裁量权。而刑事诉讼法规定的微罪不起诉范围过窄，仅能在犯罪情节轻微，不需判处刑罚或者免除刑罚的情况下作出相对不起诉。且犯罪情节轻微的情形并无相关法律条款或司法解释予以明确，也导致了相对不起诉在实践中操作比较困难。对于证据不足不起诉的限制也十分严格，检察官自由裁量权相对较大的附条件不起诉仅适用于未成年人犯罪案件。三是检察机关内部的考核制度和长期以来的诉讼观念对不起诉案件有严格限制。

三、完善多层次公诉模式的路径探析

（一）严格区分各类案件的公诉模式，做到“繁案精办，简案速办”

第一，做到简案速办。一是对于在侦查阶段即认罪认罚的案件，检察机关可严格按照刑事诉讼法规定的办案期限办理。对于移送检察机关时并未认罪认罚的案件，可给予检察官一定的协商期限，从犯罪嫌疑人认罪认罚开始计算办案期限，其未认罪认罚时依照普遍程序的办案期限计算。这样将大大缓解检察机关迫于办案期限的压力而无法适用速裁程序的困境，给予检察官一定的时间与犯罪嫌疑人及其辩护人沟通，拓宽速裁案件适用的空间。二是在制度施行初期，社会接受度不足给检察机关带来额外的工作量，对于可能判处1年有期徒刑以下刑罚的速裁案件，可在检察机关全部员额检察官范围内进行轮案。如危险驾驶案件、轻微的盗窃案件等，此类案件刑期较低，案情简单，且认罪认罚，不涉及复杂的证据问题，采取轮案制既能减轻公诉部门的办案压力，又能使全部员额检察官接触公诉业务，也为员额检察官轮岗打下基础。三是设立认罪认罚办案组。目前的刑检部门虽未以案件的繁简程度来进行设置，但在部门内部可设立专门的认罪认罚办案组，由专人办理认罪认罚案件，有利于检察官集中精力办理该类案件，更有利于诉讼效率的提高。

第二，做到繁案精办。一是证据的审查标准更加严格。庭审实质化要求检察官在审查案件的证据时，不能仅依靠侦查机关提供的卷宗，对证据三性的审查要求应更加严格。加强对证据的复核，如加强对证人证言的复核，必要时还需复勘现场、与鉴定人及有专门知识的人交流意见、与侦查人员交流案件情况，增强检察官对案件的亲历性，以此提高对证据把握的准确性。二是加强提前介入工作。传统以卷宗为中心的审查方式具有一定的局限性。其一，检察官面对抽象的纸质材料，对案件的亲历性不足，对证据的把握不够全面、准确。其二，容易丧失固定证据的最佳时机。在较为复杂的案件中，一些证据固定不及时将造成案件的重大瑕疵，更可能使指控失败。因此应加强检察官对案件的亲历性，使检察官时刻掌握案件侦查动态，并及时给出侦查意见，最大限度保证证据的及时获取、完整固定。捕诉一体改革也给检察官提前密切参与案件创造了条件。一个案件的审查逮捕和提起公诉均由同一名检察官完成，自侦查机关提请批捕时，检察官就可对案情做充分了解，提出补充证据的意见，且可就案件侦查进展及时与侦查人员联系，必要时可与侦查人员一起调取证据、复勘现场，这将大大增强检察官对全案证据的把控，有利于证据收集的充分性和准确性，同时也便于检察官在庭审时灵活应对。三是增强检察官庭审指控能力。一些被告人不认罪，案情复杂的案件，在庭审实质化要求下，证人、鉴定人出庭增加，控辩对抗将更为激烈，庭审变数增加。对此可开展加强庭审指控和应变的相关技能培训，并辅以观摩庭、示范庭等形式的公诉练兵活动，重点应加强对当庭作证的证人、鉴定人等询问的技能。四是增强检察官的专业能力，培养一专多能的专家型人才。随着以审判为中心的诉讼制度改革的推进，对检察官的要求将会越来越高。且实践中各种案件情况复杂，科技进步和网络的发展，使各种新型犯罪层出不穷，传统的知识往往不能应对指控的需要。检察官应走专业化道路，不断学习和积累经验，掌握较为专业的鉴定知识、网络知识、电子证据的知识等，才能达到高质量指控犯罪的要求。

（二）适当扩充不起诉权，确立检察机关审前过滤的主导地位

在我国司法实践中，扩大不起诉裁量权具有现实基础。第一，我国现行法律对检察机关不起诉权限制过严，法律有扩大不起诉权的空间。对于微罪不起诉，在开展认罪认罚从宽制度之下存在扩大适用不起诉的条件。相对不起诉限于轻微犯罪，其局限性无异于扼杀、割裂了该制度所蕴含的机能。[1]第二，实践中大量的轻罪案件具有适用不起诉的条件，如大量的可能判处3年有期徒刑以下刑罚的刑事案件，犯罪嫌疑人认罪认罚，并对被害方进行了赔偿，得到被害方的谅解，社会矛盾得到了有效化解，像这类案件也可以适用不起诉，而不必进入审判程序。对于可能判处有期徒刑1年以下刑罚的刑事案件，检察机关可根据案情，对符合不起诉条件的，作出不起诉决定;对于可能判处1年以上3年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，可参照现行适用于未成年人犯罪的附条件不起诉制度，对该类犯罪适用附条件不起诉。第三，检察机关应摒弃传统上严格适用和审慎适用不起诉的观念，勇于担当刑事诉讼审前主导责任，增强适用不起诉的魄力和信心。既保障犯罪嫌疑人的合法权益，也避免“带病”案件进入审判程序。另外，要完善相关配套制度，如完善考核制度，鼓励办案人员对符合条件的案件适用不起诉;细化相对不起诉、附条件不起诉的条件，制定规范以供遵循;收集发布相对不诉、附条件不起诉的典型案例，以供参照。[2]

（三）多层次公诉模式构建应以检察官主体地位为核心

第一，扩大检察官办案自主权。员额制改革以来，基本确立了检察官对承办案件的决定权，提起公诉不再需要部门负责人审批，但仍然需要分管副检察长的批准才可以决定。对此可根据案件具体情况分别对待，对于认罪认罚的刑事案件，可授权检察官全权决定整个案件。普通程序的案件可仍然保留分管检察长的审批权。第二，增强检察官的能动性。鼓励检察官加强对侦查机关的引导和对案件的提前介入，必要时行使自身的调查取证权。同时给予检察官发出检察建议的权利，可实行先发送后备案制度，加强检察官落实法律监督的能动性。第三，对于内部文书，检察官可根据案件情况予以简化。如适用速裁程序的案件，虽然审查报告与起诉书是必不可少的，但审查报告可适当简化，不必拘泥于傳统的格式。认罪认罚具结书和量刑建议书可合并为一个文书，传统的三纲一书也可简化，甚至可以不必要求必须具备三纲一书。

（四）完善控辩协商机制

由于实践中犯罪嫌疑人多数文化水平不高，法律知识储备不足，检察官与犯罪嫌疑人在协商过程中将花费大量的精力对其进行法律知识的普及，这无疑造成了司法资源的浪费。在认罪认罚协商的过程中，如果可赋予辩护人量刑协商的辩护权，使检察官可以直接与辩护人进行沟通，将大大减少因法律知识的隔阂而带来的沟通成本。检察官与辩护人就量刑达成一致意见后，如获得犯罪嫌疑人的认可，再由犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。由此可大大节约司法成本，可进一步避免检察官利用公权力优势迫使犯罪嫌疑人认罪认罚的可能，也有助于减少犯罪嫌疑人因对法律的误解而认罪认罚，在审判阶段又反悔而造成的程序回转。

（五）完善监督保障制度

第一，完善检察机关内部监督。一是可以案件管理部门现有的案件质量评查、流程监控、结案审核等机制为依托，在案件管理部门内设立相应的案件督查小组。虽然机构改革后一些检察院的案件管理部门与其他机构进行了合并，但其承担的职能并未改变，故可在原有的对刑事案件监督的基础上，进一步细化监督职能。由具有丰富公诉工作经验的检察官组成小组，主要通过流程监控和结案审核监督日常办案，以及结合结案后的案件质量评查来监督检察官的办案工作。对程序上存在的问题，应及时发现及时纠正。对案件实体问题，一般不干预检察官的办案，以案后审查为主。二是由案件督查小组对不起诉案件实现监督。自不起诉决定作出之日起，检察官应将案件交由督查小组进行审核，以确保案件质量，监督检察官在不起诉决定过程中是否依法办理。三是及时纠正检察官在案件办理过程中存在的问题，可通过口头提醒、书面通知等方式予以纠正，对办案中存在玩忽职守、权力寻租等违法行为的情形，依法移交纪检监察部门处理。

第二，发挥辩护律师的监督作用。一是在推行认罪认罚从宽制度时应当全面扩大法律援助的适用范围，将那些自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，纳入法律援助的适用对象范围。[3]同时要避免值班律师异化为见证人，确保被告人、犯罪嫌疑人获得实质性法律帮助，并探索值班律师转化为辩护人制度，实现辩护权对检察权的监督与制约。二是辩护律师对检察官权利的限制还可体现在不批准逮捕与不起诉程序中。自侦查机关提请批准逮捕开始，辩护人可就羁押必要性提出意见;在不起诉程序中，可构建检察机关居中，侦查机关、犯罪嫌疑人及其律师为两造的“小三角形”诉讼构造，[4]辩护人可就不起诉发表辩护意见，以保障不起诉程序的公正。

注释：

[1]参见马东新：《论不起诉制度的完善》，《中国刑事法杂志》2000年第5期。

[2]参见朱孝清：《检察机关在认罪认罚从宽制度中的地位和作用》，《检察日报》2019年5月13日。

[3]参见陈瑞华：《“认罪认罚从宽”改革的理论反思——基于刑事速裁程序运行经验的考察》，《当代法学》2016年第4期。

[4]参见朱孝清：《认罪认罚从宽制度中的“主导”与“中心”》，《检察日报》2019年6月5日。