城市社区服务中的政社合作行为策略分析

颜德如 张树吉

[摘 要]政社合作是创新城市社区服务体系与社会治理体制的重要内容。基于理性选择制度主义理论构建制度规则、个体偏好、算计过程的分析框架，城市社区服务中政社双方的主体理性可以被激发，其背后也存在一定的行为逻辑。政社双方巧借正式制度传递确定信息，利用非正式制度维系与强化合作关系，实现了既定偏好的优化排列与阶段化分解及兑现，有意识地策略性博弈进行成本评估与最大化交易。政社合作共同形成的整体行为策略表现为渐进调适、能动联络与博弈均衡。社区在政社合作中凭借双重属性实现了资源整合与服务能力的建制性增长。

[关键词]理性选择制度主义;社区服务;政社合作;基层政府;社会组织

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）04-0086-10

一、问题提出

党的十九届四中全会以来，以“共建共治共享”为核心的社会治理理念优化了城市社区公共物品生产与提供的供给逻辑。以政府机构为代表的国家与以社会组织为载体的社会，围绕城市社区服务的供给关系，呈现“政社互动、政社协同转向政社合作”的进路。政府与社会组织合作，是建立在地方政府与社会之间“选择性合作”的基础上[1]，深化合作协商与合作过程的治理安排。尽管政社合作作为创新城市社区服务体系的制度优势之一，但其始终无法消除合作过程中资源均衡共享与权力不均衡支配的矛盾冲突。一方面，在合作议题的对话上，城市社区服务的官办历史传统与民主自治属性相互掣肘;另一方面，在合作议题的执行上，基层政府的治理策略虽由管制、领导转向引导，但维持与再生产国家权力与部门利益[2]（P88）的长远需要，使其持续垄断着建构基层社会秩序的话语权。

对此，学界围绕政社双方如何作出“选择性”的合作决策，构建合作关系，形成了两种理论观点。其一，考察了权力结构影响政社选择性合作的潜在挑战、动力及诱因等，探析政社双方合作与否的公共价值、理性权衡。该观点认为，政社合作的实践动力源自“回应地方治理需求”和“响应上级政府变革”[3]，二者在合作过程中具有相互增益正当性的优势，却形成了一种不对称的增益关系[4]，加之社会组织与政府对彼此的资源依赖具有不对等性，二者间依赖程度之差，造成了彼此间的权利不平衡[5]，扩大了合作中的增益差距。在合作项目中广泛存在的信息不对称与不确定性造成了事前、事中与事后的交易成本与交易风险[6]，其直接影响政社双方的目标一致性、合作意愿、合作机制及制度环境推动合作关系生成的持续性[7]。其二，揭示了组织行为背后政社各方选择性合作的运行过程及策略，聚焦政社各自的主体理性、组织目标的实现路径。政社合作要经历多种互动形式，资源在运作与治理过程中的差异性造就了不同的互动形态[8]。由于政社双方对自身与彼此的角色设定与角色期待不同，存在着角色错位的现象[9]，在转向相互作用、相互赋权、相互形塑的互嵌式共治过程中[10]，各方采取的策略选择各不相同。从政府来看，为提升国家治理能力，通过构建合作网络，对保护型社会组织与专业型社会组织实施孵化培育、竞争性购买策略[11];面对合作过程中社会组织产生的“政绩示范”与“连带责任”，基层政府通过优化学习方式，强化专业技术能力来回购外包社会组织的服务[12]。对社会组织而言，其不得不依附政府的管辖或庇护，以寻求发展[13];依据不同的组织能力，官办社会组织更侧重组织身份和组织信用策略，民办社会组织更倾向组织经营能力与组织信用策略[14]。上述分析深化政社合作的理论贡献在于：一是政社各自的主体理性不断增强;二是主体理性内在的成本交易权衡，更易影响政社双方的选择性行为;三是主体理性外在的制度规范强化了组织行为选擇与表达的策略性。而政社发挥主体理性，作出策略性选择的中间过程，是内在的主体能动性与外在的制度规范综合作用的结果。

简言之，政社各自的主体理性，是学习外部制度规则，转化规则知识，同时增进主体能动性，强化组织适应能力所习得的。那么，制度规则限定下的政社双方是如何转化规则知识并增进彼此的行为策略性，从而既实现组织目标，又维持合作关系的呢？这正是已有研究所忽略之处。事实上，改革开放以来国务院、民政部已陆续颁布了一系列政策文件相关文件有《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）、《基金会管理条例》（2004）及《社会团体登记管理条例》（2016年修订版）等。，明确传达了组织登记注册、财产管理、组织机构、法律责任及监督管理等系统操作要求，赋予社会组织参与社会公共事务的制度理性、规则意识及生存技能。在高度复杂化的制度逻辑下，社会组织已然具备了将政府推行的制度规范与国家机构行为间的竞争性矛盾转化为维护利益的行动[15]的能力。与此同时，政府制定的政策条例创新与优化了转借社会组织服务能力的工具手段。政社双方在具体化的政策文件、法律法规的约束下，各自的规则意识、知识学习与化解交易风险的主体能动性得以提升。转而在动态过程中，制度规则与主体能动性共同塑造的主体理性，恰恰成为政社双方由“选择性”转向“策略性”行为表达的基础。由此，在制度规则与主体能动性共同作用下，政社双方的主体理性是如何有策略地表达出来的？政社双方从组织行为选择，到组织行为表达，再到组织行为相互作用的过程中，形成了怎样的行为策略？

基于此，笔者从客观制度环境与行为者理性出发，运用理性选择制度主义构建分析框架，以2018年7月至2019年1月跟踪调研与实地访谈的J省H协会参与社区服务的具体案例为研究单位，旨在探讨政社合作共同形成的整体行为策略，并非单一的个体行为，以期考察整体意义上的政府与社会组织合作的行为逻辑，丰富本土化政社合作的理论知识。

二、城市社区服务中政社合作的分析视角：理性选择制度主义

（一）理性选择制度主义的理论特质及其适用性

理性选择制度主义作为政治学新制度主义的重要流派之一，在批判行为主义理论的基础上，坚持以理性经济人为出发点，运用政治学的经济分析途径创新了理性选择理论与制度理论的关系。新古典经济学认为，个体以追求自身效益的最大化为偏好，理性选择理论则反思该种基本假设带来的过分信任个体理性、忽视行为者欺骗性与机会主义的自利倾向，造成其根据个人偏好、意图和选择解释社会现象[16]（P37）的困境。

如“集体行动困境”“搭便车”现象，实则为“个体层面的理性导致集体非理性结果”[16]（P43）的典型。而理性选择制度主义恰恰洞察到缺少个体为增进整体利益交换与合作的制约规则[16]（P42），引入制度规则强制加以约束与调整，创新了制度与行为的互动关系。

理性选择制度主义的研究对象是理性人假设基础上的社会个体及行业集体行动者实现个体效益最大化的行为选择。其坚持个人方法论主义，将个体偏好置于客观制度环境中进行观察，探讨偏好在制度与行为的互动关系中呈现的行为策略。基本问题是制度如何影响个体和个体为何服从制度[17]。一方面，制度通过提供确切的决策信息，破解个体因信息不确定、信息获取成本高及认知能力有限而导致非理性的困境;另一方面，个体通过遵循制度规则发现其实现偏好的工具性与目的性意义，认识到一定程度上的利益让渡会换取长期稳定的利益供给。

这种聚焦于个体行为选择的理论适用于城市社区服务中政社合作的分析，主要是基于两方面考虑。其一，方法论层面的相对适用。该理论虽然坚持方法论个人主义，但没有割裂个体与公共组织间的关系，没有排斥通过个体行为观察其所在公共组织适应制度的组织行为过程。为便于研究，本文将每个公共组织假设为单一个体，即组织领导行为代表了组织行为，通过具体、微观的组织领导者行为审视抽象、中观的组织行为。其合理性有两点。一是公共组织领导行为是公共组织行为的高度融合，其行为更多地代表组织成员的共同利益、共同目标[18]。二是组织领导的公共性优先于私人性，将公共性作为理性衡量个体行为的前提。公共组织中的领袖会为组织下属代理人而行动，且忠实地执行委托机构的意愿[19]（P57）。其二，分析单位固有特质的契合。一是政社是理性的行动者且是有限理性的，双方因不熟悉彼此的组织逻辑易产生误解。二是政社合作是在制度规则与组织行为互动中建构的。三是政社双方均具有策略性思考的能力。

（二）城市社区服务中政社合作的分析框架

以理性选择制度主义分析城市社区服务中的政社合作，其前提是合理定位理论认知问题的技术解构点。一是制度规则中正式制度与非正式制度。制度分析依靠强制性执行规则突破集体行动困境的同时，暴露出正式制度的缺陷，这需要非正式制度予以修正。二是理性人假设的核心是个体偏好。偏好的实现要考察其既定形态及其在合作过程中的阶段性分解。三是个体偏好在制度规则中何时、何地、何种程度上实现有意识的策略性设计。这种动态过程中的策略性行为要依赖算计过程来挑选，核心是权衡行为预期结果的机会成本，进行成本-交易转换。

1.制度规则：正式制度与非正式制度。制度规则是理性选择制度主义解释复杂政治社会现象的工具依托，包括正式制度与非正式制度的双面向。其一，正式制度指法律、法规、政策及决议等程序正义与立法正义的要素集合体，具有权威性与制约力，发挥维系与支撑社会秩序的基础作用。其二，非正式制度涵盖观念、情感、文化、意识形态等非法定限制的因素，具有弹性与延展性，起到辅助主体增效的功能，具有维系与强化正式制度稳定性[20]的作用。具体来看，正式制度不仅传递给行为者准确的选择信息，同时检视与督促行为者资格条件的标准化与匹配度，奠定了基准要求。非正式制度通过激发情感联络、沟通帮扶等扶持差异化能力阶段的行为者快速成长，同时增强行为者对制度的认可与信赖，降低脱离制度轨道的可能性，弥补正式制度强制性执行下的主体利益折损。可见，正式制度塑造了行为者遵循的静态结构，非正式制度则在动态过程中推动行为者实现自我发展、自我增能。

一般意义上，城市社区服务中政府与社会组织开展合作有其隐匿的正式制度规范。社区居民需要“精准化、专业化、多元化”的公共服务供给，一是要求参与服务的社会组织应具备法人资格、组织合法性、运行能力、资金筹集能力及社会影响力等基本要件。二是要求基层政府充分转变服务职能，强化服务理念，推行稳妥有效的服务供给举措。经验事实表明，基层政府大多将有限的服务资源优先回应绩效考核范围内的服务要求，留置服务缺口寄希望于社区自我供给，这必然会转移给过渡阶段的社会组织承接。因此，非正式制度将提供正式制度规范下已注册登记及处于过渡期的社会组织活动的有效解释。

2.个体偏好：既定形态与变迁过程。个体偏好是理性选择制度主义分析问题的起点，通过观察偏好实现的动态演进过程，能够析出制度塑造行为的变动轨迹。由于个体偏好受内在既定属性与外在变迁属性的共同塑造，构成观察政治生活的载体。一方面，坚持以个体偏好的既定形态为起点。理性选择制度主义主张个体偏好是既定的，这源自理性选择理论对个体理性的概念认知，即行为者理性动机存在完全性与一惯性的偏好排列与结构顺序[16]（P37）的特点。有效洞察行为者的既定偏好，便能使主体行为有迹可循。另一方面，制度影响既定偏好的新认识，延伸出个体偏好的变迁过程。一是制度提供制约与塑造个体行为者偏好的变迁动力;二是制度限定的不可能实现目标的选择范围影响着个人偏好[16]（P49）的变迁形式。可见，个体偏好的双重属性，将多个行为者的行为选择具体化。而偏好的既定形态奠定了把握行为选择的前提，变迁过程则追踪了行为调试、捕捉偏好连续变动背后的行为表达。

在城市社区服务过程中，政府与社会组织均嵌入了实现组织发展的自利偏好。政府侧重溢出绩效与转接服务职能，社会组织倾向增强组织合法性与提升服务能力。政社双方深知达成既定偏好依赖于资源输入与资源输出，但受对方意愿、组织能力及利益动机强度的影响，增加了满足偏好的难度。在将实现既定偏好最大化的诉求延伸到制度明确的可行范围中，政社双方提高了实现价值目标的概率与可能性。在不同阶段不同合作程度的情况下，政府与社会组织依靠制度提供的准确信息会灵活调整既定偏好的排列顺序，形成可控的偏好变迁过程，将部分偏好优先兑现。

3.算计过程：“成本—交易”。制度规范、个体偏好为理性选择制度主义提供了结构认知与行为线索，而要判断二者影响下的行为理性，即有意识的策略性行为，则依赖行为者的算计过程。理性经济人以成本-交易的视角评估预期行为的收益并决定实施何种程度的行为策略。具体来看，行为是达成个体偏好的手段与工具，而能否最大化满足偏好取决于能否作出理性的行为选择。这有赖于理性行动者成本-交易計算过程的高效性[21]。这种算计成果将用于指导行为者何时、何地、多大程度上采取策略性行动、资源配置、组织协调形式。同时，算计过程中的成本-交易分析，将超越传统投资-收益的既有模式，扩大机会成本的外溢效应、收集制度传递出的行为者信息及可知的不确定性，实现策略性行为的动态调节。

在合作关系建立、合作渠道搭建及合作事务执行过程中，政社双方便承担了服务责任与义务，将政社外部性事务转化为二者内部性的公共议题，共同影响社区服务供给的质量数量、周期性及供给模式。这要求政社双方在认同共识合作契约的基础上，实现互利互惠。为此，双方或被动或主动牺牲部分利益，转而以成本-交易的算计方式，将损失利益嵌入下一个环节的博弈与谈判过程。在重复算计过程中，政社双方会增进组织能动性，未来阶段性行动会更具理性，彼此注重有意识的设计与谋划，达成最大程度上的策略性行为。当然，这样的算计过程是渐进持续的，需要双方具备同等博弈的能力。因此，现实中社会组织往往采取迂回的策略性行为，借助基层社区、街道进行联络。

三、政社合作供给社区服务：基于J省H协会的考察

（一）研究设计与案例简况

城市社区服务中政社合作的行为策略，实质上要在定位双方个体偏好的基础上，在互动过程中考察制度-行为共塑下组织兑现偏好的策略性行为选择。由此，本文采用半结构化访谈与个案分析的方法，通过“描述性”和“诠释性”分析全景象的行为过程。在操作过程中突出两个结构点。一是引入区民政局、街道、基层社区的垂直层级，以“领导个体理性代表组织意志”为引线，抓取合作过程中直接负责人的具体行为，定位关键行为节点。二是兼顾社会组织的成长、成熟阶段，关注阶段性理性策略，同时遵循“行政首长负责制”的科层制组织逻辑。本文选取的J省H协会，是以扎根社区、服务社区为宗旨，涵盖“扶贫救灾、社区服务、助学、助残、助老”等服务类领域的合法登记的社会团体。其成立、成长阶段与L区合作，并在成熟阶段新增与N区的合作关系。L区是J省会城市的新城区，下辖81个基层社区单位，长期受社区公共服务设施差、外来务工人员管理难度大、人口结构多样且需求多元的困扰。因政府工作重心转移及职能部门整合，L区削减了支撑社区服务的财政配套资金，政社合作处于自然发育状态。N区是J省会城市的老城区，下辖66个基层社区单位。自2016年起，区政府牵头、区民政局负责推行“公益创投”政府购买社会组织服务，以打破“老、旧、散、乱”的城市社区服务较差及行政事务繁杂的困境。

（二）H协会参与L区、N区社区服务的过程考察

以H协会不同发展阶段持续参与社区服务的过程为线索，基于基层政府、街道、社区与社会组织等主体的偏好由既定到变迁的过程、正式制度严格规范到非正式制度解围的过程、算计实际成本到交易的过程考察基层政府及相关街道、社区与H协会互动的行为表现。

1.嵌入服务困境中的个体偏好。基于不同的个体偏好考察政社合作。

（1）服务困境中的个体偏好：既定形态。L区及N区长期存在亟待缓解的困境偏好，而H协会关注组织发展的一般性偏好。对此，L区社区受自身资源匮乏与事务繁杂局限，有意识地借助上下级工作例会传递社区“特殊群体、困难群众”保障与服务不足的需求。但当时L区民政局关注与绩效挂钩的重点布局工作，聚焦社区硬件建设，未触及L区社区既定偏好，建议社区开展内部志愿活动自行缓解。随后，恰逢L区社区工作人员入户调查，获悉早期H协会负责人有投身志愿服务的价值偏好，转即评估组织的能力以此搭建长效对接机制。H协会巧妙地将组织发展的办公场地、登记注册、服务对象信息、社会资源短缺等组织偏好捆绑到L区社区、街道的既定需求上，以获取行政支持。而N区民政局面临“社区工作人员思想僵化、不信任社会组织、基层有需求但无法回应”的现实偏好缺口，采取公开招标与资金支持的政策策略，吸引了成熟期H协会急需满足增强专业化与扩大社会影响力等现实偏好的注意力。在评估组织资质与合法性后，N区民政局又通过强化项目执行标准与服务宗旨，来核验H协会回应其利益需求的实际能力水平。

（2）困境缓解中的个体偏好：变迁过程。明确既定偏好的长期性与持续性后，政社互动转向关注演进中的偏好变迁过程。L区社区细化与分解既定偏好的延伸过程，将老年、残疾、贫困、弱势等四类人群的需求信息提供给H协会，共计对接10位帮扶对象，同时注重培养H协会回应偏好的广度与深度，形成可持续转借社会力量的良性趋势，渗入社区意志。而街道通过社区了解到H协会的服务实况，发现H协会做得挺好，便匹配了街道民政管救助、做保障的服务需求偏好，巧妙地转借社会组织的服务优势。H协会将实现既定偏好融入以供给优质、精准服务吸引L区社区的过程中，向上联络街道、区政府作为利益加码的保障目标。N区民政局在满足既定偏好时，呈现一方面验证H协会的服务能力、合法性与专业化水平;另一方面谋求H协会与基层社区的直接互动，通过重申项目的标准将服务偏好下移至基层社区，推动基层社区与H协会做充分沟通与对接的偏好表现。

这两方面的偏好迁移，勾画了“项目落地，社会组织嵌入”的调控策略。而H协会在回应N区民政局偏好过程中，增加了其对基层社区联络与强化合作的预期诉求，同时开展专业化与系统化的服务指导，联络了N区社区，拓宽了合作的偏好范畴。

2.服務困境中的制度规则。

正式制度与非正式制度对政社合作带来不同的影响。

（1）服务困境中的压力：正式制度限定。政社合作的个体偏好受正式制度的制约与塑造。L区社区在顺利转借H协会服务资源输送后，确定了其具备满足既定服务偏好的替代性，继而探索提升H协会服务能力的有效途径。但限于层级分管与业务审批的注册登记制度，L区社区在行政系统内再次发动层级沟通，以理性回应H协会未合法登记、缺少场地的需求。L区街道则在制度范围内审批办公场地，并委托H协会解决几名困难救助家庭的子女资助保障问题，以核实社区认同与推荐的真实能力。街道在进一步确认H协会的实在性过程中，未触及当前L区民政局更注重社区硬件建设这样的工作重心，提的都是要达到“千米社区”这样的基本标准。在成熟阶段H协会与N区服务合作中，N区推行公益创投项目落地时，采取以“结果”为主的政策导向，构建了三级孵化网络，即“区里运营孵化基地、街道动员社会组织联合会、社区注册社工站”，圈定了各层级的工作职责。当H协会下沉至社区开展需求调研时，N区社区因未得到上级授权，严格遵循主体责任与规避风险的制度规定，极力排斥、不信任社会组织。后经N区民政局的正式授权与证实，打消了基层社区的顾虑。对此，N区社区认为制度范围内上级政府的法定赋权，是对社区本身的保障与担保，避免不确定性带来的风险。

（2）服务困境中的压力释放：非正式制度突围。正式制度弱化了政社合作过程性中的主体策略性，转而依靠非正式制度，修复主体理性，增进策略性。在服务过程中，L区社区回避正式制度，搭建了H协会负责人结识高校老师、民间专家及其他社区负责人等社会资源的桥梁。而H协会以L区社区为平台，向L区街道部门自我推荐，在社区内举办活动便邀请街道参与，吸引其注意力。街道部门则借助非正式联络，委托H协会承接了部分政府范围解决不了的或不符合政府救助政策的服务事宜，并辅助其向区里提出登记注册申请。L区社区、街道在服务过程中就H协会的服务能力与合法性达成了两级主体一致的评估意见与共识，将其良好的社会效应自下而上地向L区民政局推荐。这正契合了L区民政局的优选标准，后者转而吸纳H协会，以期塑造辖区“社会组织参与社区服务”的良好氛围。N区民政局在推行“公益创投”项目时，为寻求显著的政策绩效与社会效应，在制度设计上侧重项目执行的“果”，遂未过多督促项目推行过程中的各层级主体的同步协调，仅指明了公益创投的大致方向，不明确具体的内容与执行操作流程，这赋予了H协会弹性的制度外空间，激发其自主性，推进了快速下沉社区的进度与效果。同时，项目制度的模糊性也创造了H协会与N区社区相互沟通与协商的机会，拉近了彼此对关键问题意见交换的距离。二者的关系更加融洽，N区社区与H协会建立了超越项目范围的长期合作关系。

3.服务困境中的算计过程。从算计实际成本到交易的过程考察政社合作。

（1）破除困境的成本约束。L区自下而上及N区自上而下合作路径的差异化模式是在制度与行为互动中各理性主体成本-交易算计过程塑造而成的。L区社区追求培育可持续的社会服务力量，为此游离于遭遇过度信任社会组织外加的风险、缺失合法性法定责任保障及上级政府追责的边界，同时渴望实现以自身为核心突破区民政局、街道回应乏力的供给限制。这种社区理性延伸至L区街道，要求其参与审批场地的共谋现象，增加了街道过度对接社区自治事务及违反合法审批标准带来的行政追责风险。由于层级确认与合法化的关注，L区街道将社区理性拓展出的成本链条延伸并渗入区民政局，有意识地锁定区民政局共担风险与共享收益的意愿。在行政系统层级校验与传递影响下，L区民政局重拾治理绩效与缓解困境的理性利益需求，克服了因分担上级委托属地执行的重点工作而带来的问责风险，弱化了以“条”为主的压力。自上而下的N区合作模式反映出性质不同的行动成本。N区民政局因追求快速的项目成果，面临缺失全程监督、科学流程、规范化操作而导致项目失真的收益风险。同时，其制定的“三级孵化网络”因缺失前期业务培训，过快推行造成了街道层级的技术断档，致使民政科在作为一个中枢部门的基础上，没有人员进一步指导具体执行事宜，完全沦为“看客”的处境，加重了层级联动的成本。而恰恰是街道层级的“观光”，N区社区将街道指导开展、社区具体配合执行的两级业务整合压缩到社区一个层级主体上，加重了过度配合H协会、落实区民政局政策理念的资源成本。H协会在成长阶段与L区开展的合作，受组织合法化不足、专业能力差及资源整合乏力的约束，承担着依附行政主体造成的组织同化风险;成熟阶段与N区的合作则主要加重了削减提升组织专业化实施能力成本的压力。

（2）服务困境瓦解的交易过程。政社合作中多方均受合作成本高而交易收益不确定的影响，这激发了在交易过程中不同主体谋求理性行为效益最大化，转而实施更具策略性的组织行为。当L区民政局评估与H协会合作存在溢出政绩的现实性时，率先将H协会打造成“典型示范”社会组织，协调区里经费，为H协会转接其他部门的购买服务项目，并给予其每年1000元的党建经费，同时资助H协会负责人参加中国公益人才的培养计划，学习组织管理、战略规划与使命传播等专业知识，成功打造出基层政府接纳社会组织参与社区治理的社会氛围。L区街道则要求H协会将服务范围覆盖到全街道的14个社区，达到了节省财政资金资源的目标。L区社区则实现了社会组织力量持续性供给服务的目标，产生了社区自治的溢出工作绩效。与N区民政局合作过程中，H协会产生了项目预期的合作及溢出效应。N区社区通过实施社区儿童服务项目，转变了社区工作人员思想，营造了信任社会组织的氛围;培训并传授社区工作人员撰写筹款文案、承接项目及开展组织活动的专业知识与实操经验;N区民政局则为H协会提供办公场地，赋权许可其嵌入更多基层社区开展日常社区服务，并协调社区予以配合。而备受冷落的N区街道也转变了观念，强化其由传统民政向现代民政的转变，突破了以往停留于“访贫问寒”的自我定位。

四、政社合作的行为策略表现

J省L区民政局、N区民政局与H协会开展的政社合作，聚焦了当前创新基层社会治理体系中的基层政府与社会组织合作共治的议题。案例考察了社会组织由成长到成熟的生命周期历程，在合作服务过程中嵌入了碎片化志愿服务与项目制专业化服务的具体形态，以检视组织整合诸多要素产出差异性组织能力，从而建构自下而上发动型与自上而下动员型的政社合作模式。这弥补了运用个案分析得出理论结论的信度与效度推广性差的缺陷。基于理性选择制度主义的描述与演绎，政社合作的行为邏辑呈现为行为者理性选择与行为策略的整体性统一、过程阶段性波动的特征：一方面，整体性统一是由制度规则塑造、理性认知增进及主体利益兑付共同建构的;另一方面，阶段性波动是处于不同阶段不同认知水平的行为者，因权力关系悬殊、资源存量差异而导致的不均衡互动，进而带来的调适性行为偏差。

（一）制度规则塑造过程中的渐进调适策略

城市社区服务中政府和社会组织合作必然受制度规则的影响，正式制度与非正式制度的规范呈现不同的塑造面向。其一，正式制度限定行为者理性表达的范围与边界，框定理性表达的权利与责任。通过启动法律、规章及细则，正式制度审议与评估行为者的主体资质，以标准化与规范化为基准掣肘个体理性。其二，非正式制度传导化解了正式制度的限定性，创新了操作性方法与技巧。凭借激发沟通、情感及理念，非正式制度供给弥补了理性组织未达标准化要求差异水平的资源与要素，修复正式制度规范下的偏差。正式制度制约与非正式制度增效的有机作用，共同塑造了政社合作中行为者渐进调适的行为策略，也奠定了其生成条件。一是正式制度衍生出的弹性协商空间，消解了基层政府承担风险的压力，并提供评估社会组织能力等级与可转借程度的契机。二是存在共同目标的边际收益。合作的共识目标溢出的边际收益能够满足政社各方发展的需要，并形成持久的激励效应。在此基础上，政社合作的理性行为越发彰显渐进性与策略性。

政社合作的理性行为有两种。

一是渐进性行为选择。政社合作的整体性行为受外部决策信息的有限性、组织认同程度及组织自我整合资源能力的综合作用。基层政府虽受基层社区服务困扰，在无法核实社会组织的详细信息与真实性情形下，单凭有限信息无法激励其作出合作决定;社会组织无法证实基层政府合作意愿的强度，往往选择丰富决策信息。由此，即便基层政府同意合作，也需要征询下辖街道、基层社区的潜在意愿，达成行为的一致认同;社会组织则要激励与动员组织内部成员，形成组织合力。为顺利推进合作，政社双方要筹划与整合合作资源，保障合作的持久性。而要统筹决策信息的无限性、强化组织集体共识及提高资源吸附能力的多方面协调，其过程必定是渐进发展的。二是调适性行为表达。政社双方权衡自身组织能力条件及参考另一方的行为选择，反馈信息来实施理性行为，进而与外部环境相适应。基层政府是否实施資金支持抑或任其自发成长，都源自对工作要点、考核压力及偏好的排列调整。社会组织通过提升组织实际能力水平，逐步深化互动关系。当社会组织的自我推荐行为引起基层政府关注时，转而索取行政支持，实现动态的调适行为。

（二）理性认知增进过程中的能动联络策略

城市社区服务中政社主体虽是追求自身效益最大化的理性行动者，但其并非是全知全能的，相反这些制度中的行为者因注意力的限度、多重价值、不确定性影响[22]（P163），是有限理性的。对此，政社双方应通过增进对互动个体的性质与客观环境的理性认识，规避潜藏的合作风险。其一，学习异质组织的组成结构、运行机制、部门设置、议题动员等系统知识;其二，发挥制度优势，弱化客观环境的随机性、多变性与不稳定性。事实上，全国社区治理与服务创新实验区的经验表明，政社主体在创新社区服务体系中存在自我增效与外部环境营造，

进而提升个体理性的组织学习行为。这在理论层面反映出政社双方的能动性确有不断增强的趋向。一方面，基层政府的治理事务边界清晰，突出服务职能，习得与社会力量和谐相处的艺术。社会组织角色定位与职责权利法定化程度增强，具备适应社会秩序与制度规则的能力。另一方面，官民高峰交流论坛、行业性学习组织，民间精英分子，政策文件与例行座谈会议等推动政社双方的知识学习。L区民政局整合资源支持H协会的专业论坛学习，听取街道、社区的层级意见，实为增进对H协会的微观认知;相反，H协会联系基层社区、街道的策略性行为则是组织理性的外在表现，即寻求自我推荐的机会，团结基层主体实现抱团取暖。基层政府与社会组织的合作过程并非是一蹴而就的，而是阶段、范围与深度上的持续深化。这呈现能动性行为融合策略性的联络特点，即政社双方有意识地持续沟通与协调。一方面，政社在合作过程中持续开展专业化的知识学习，相互熟悉组织特点与基本内容，增进对彼此的组织了解。另一方面，政社构建自组织的社会网络。双方会发挥组织能动性，整合与吸附内外部资源、权力、社会资本，联络精英分子，行业对话，实现制度化参与同非正式营造相结合。

（三）主体利益兑付过程中的博弈均衡策略

政府与社会组织合作供给社区服务，叠加了组织推进共同利益与满足个体利益

双重性质的利益链条，并嵌入一个互动过程中。双方表现互依互斥的合作关系：“互依”表现在只有双方嵌入服务社区的共同利益空间才有合作关系存在的意义;“互斥”指双方为实现嵌套在共同利益链条上的个体利益在合作关系上表现的矛盾点与冲突。现实中，政社双方的利益既模糊又隐晦，行为上个体的“真正”偏好不可能直接查明，而以个体实际行为为考察载体易陷入“表达出来”的偏好与“真正”的偏好[23]差异化的陷阱。这源于双方有意遮掩真实偏好，等待合适的机会及评估兑付利益的可能性与概率。克服阻碍兑付利益的有效渠道有三个：一是依靠适宜的交易机会;二是理性让渡部分既定的利益空间;三是疏通利益表达与协商的通道。

事实上，既要贯彻互利互惠的政策精神，又要让渡既定的利益，需要政社双方产生选择利他主义的机制，需要双方满足亲属关系与结构化同类群[22]（P147）。显然，基层政府与社会组织不存在行政层级的类属关系，且双方归属异质化的组织群体谱系。与此同时，缺少推进双方合作共治的信任与公信力[24]（P210），使双方的利益兑付置于博弈导向的互动过程。在具体的博弈格局中，政社博弈的实质即作选择与比较选择，尽管其知晓博弈规则的共同知识，而作为局中人的基层政府与社会组织并非具有同等程度的信息或者同样的影响力[25]（P17）。其一，差异身份下的权力资源分布不均衡。政社在利益兑付过程中易出现强势主体的掠夺性博弈，汲取社会组织的可支配资源。其二，参与规则主导权的分享与把控。社会组织的理性策略性行为会冲击与分享政府依靠行政权力维护与支配的主导权。其三，争取稳定的社区居民认同与资源的能力。政社均能主动争取与维系基层社区居民的信任与支持，转化为赋予主体增量的手段。面对不对等的合作现实，政社在博弈过程中倾向理性比较现有的策略性行为选择。在案例中，对基层政府而言，握有直接选择与社会组织沟通（记作G1）、通过基层社区与社会组织沟通（记作G2）两种选择;对社会组织而言，拥有直接请求与基层政府沟通（记作S1）、联络基层社区与基层政府沟通（记作S2）两种选择。

从J省H协会的案例结果可知，当政社双方作出任何一个选择都能满足合作需要时，最终结果为（G2，S2）。这反映出政社双方作出了最优战略选择组合，实现了纳什均衡。而社区则在达成均衡过程中推动了政社双方行为选择的互为最优与理性化水平[25]（P51）。

五、结 论

城市社区服务中的政社合作行为策略是一个基于创新社会治理体系、政社互动关系步入新阶段这一现实状况延伸的热点话题。在动态持续的服务合作过程中，它并非是深化政社各自如何增能的问题，而是聚焦吸纳与整合资源背后的个体偏好在制度与行为的互动关系中实施的策略性选择，进而塑造出政社合作的整体性行为规律。事实上，这种行为规律嵌套在一个基本载体中，即抽象的组织理性。它通过组织领导者的个体意志与理性动机呈现出来，借助个体偏好、正式制度与非正式制度、成本-交易的算计过程搭建的演绎流程，将该种行为逻辑在有意识的组织行为中解读而来。基于此，本文立足我国城市社区服务中政社合作，以主体理性在合作过程中如何表达的过程为线索，对其背后的行为逻辑展开了探讨，其结论有四点。

第一， 政府与社会组织的主体理性是一个不断增长的过程。已有的政策文件、法律法规及本文的经验观察分析，对政社双方存在组织理性的事实予以证实，并发现在动态持续的合作过程中，主体理性通过外部联络与体制内外信息交换得以增强。

第二，基层社区在政社双方理性增长的过程中实现了自主赋权。作为垂直层级自上而下的行政系统支点及横向网络治理中的枢纽点，基层社区将其部分行政属性（社区“两委”）及自治属性统合起来，外借社会资源之力，对内承接行政系统的资源传递，实现了服务能力的建制性增长。

第三，我国城市社区服务过程中政社合作的行为逻辑呈现渐进调适、能动联络、博弈均衡相结合的整体性行为规律。实质上，这种基层社会治理中国家与社会的理性选择塑造的互动逻辑，与当前国家治理體系与治理能力现代化进程中呈现的渐进式改革具有内在价值的一致性。

最后，基于经验主义的案例分析得出的探索性结论，必然会有一定的局限。本文并没有选择多案例比较的形式来增强论证结论的可信性与理论推广度。尽管案例选取方面关注社会组织统一性、突出关键组织发展因素的获取及能力提升产出的合作增效，但对两区基层政府的考察难免顾此失彼，无法确保单一区政府对其理性的发觉与增长程度。在理性选择制度主义作为分析视角的设计上并没有过多阐明多个维度间的内在关系。在分析论证时，过于聚焦每个解释焦点对问题的解构，没有实现多维度关系的分析。

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责任编辑：陈文杰