全面从严治党进程中“为官不为”行为的类型与规制

石学峰

[摘 要]“为官不为”是当前亟须面对和解决的吏治难题。“为官不为”表现形式多种多样，主要以胆小怕事“不敢为”、失去好处“不作为”、贪图安逸“不愿为”及行为受限“不能为”四副脸谱示人。作为世界性难题，国外主要采取依法公开考试，亮绩择优录用，从源头预防“为官不为”;科学绩效考核，依绩升降奖惩，以考核整肃“为官不为”;注重监督管理，立足抓早抓小，用监督抵御“为官不为”;强化惩戒举措，出重拳动刀子，以严惩整治“为官不为”。我们应完善选拔任用机制，公开公正公平选拔，筑起“为官不为”防火墙;健全政绩考核体系，创新政绩考核方法，祭出“为官不为”撒手锏;构筑无缝监督链条，织密立体监督网络，拧紧“为官不为”制动阀;构建“为官不为”者淘汰机制，对“为官不为”问题形成强大威慑，多措并举形成合力重拳规制“为官不为”，以落实全面從严治党政治任务。

[关键词]全面从严治党;“为官不为”;选拔任用;政绩考核;立体监督

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）04-0012-09

“为官不为”是当前亟须面对和解决的吏治难题。放任“为官不为”不管，必然导致整个国家治理能力的退化，严重影响国家治理现代化进程。作为世界性难题之一，国外很多国家也在为有效规制“为官不为”进行探索和实践，并形成了许多有益做法，很值得我们学习和借鉴。

一、“为官不为”的四副示人脸谱

当前“为官不为”表现形式虽然多种多样，如敷衍了事“懒”、急难险重“避”、不敢担当“软”、消极怠工“散”、空喊口号“唱”、作风漂浮“混”、欺上瞒下“捂”及碌碌无为“庸”等，但就存在的类型而言，其主要以四副脸谱示人。

（一）胆小怕事“不敢为”型

这一类型的“为官不为”者的最鲜明特点就是“怕”，其突出表现为“三怕”。

1.怕失误与怕丢官帽。十八大以来，党中央以高标准、严要求、无死角、全方位及不松懈势头管党治党，正风反腐、严明党纪、从严治吏，强化守纪律、重申守规矩，拔烂树、治病树，铁面问责、终身追责，利剑高悬震慑常在。面对这样强力震慑形势，一些领导干部心生怯意，怕发生失误、怕承担风险、怕丢官帽。他们信奉“无事一身轻”，把“不出事”作为最大原则，把“干净”和“干事”、守纪律讲规矩和干事创业对立起来，认为干事就会有风险，由此产生“多干重责，少干轻责，不干无责”的错误思想，只想护官帽、守官位，畏首畏尾“不敢为”。

2.怕触及利益与怕得罪人。今天的改革已经进入“深水区”“攻坚期”与“破冰期”，必然会触及深层次矛盾，触动固有利益格局，撬动牢固利益链藩篱。这往往比触及灵魂还难。特别在现实中，不同地区、部门、行业及不同阶层的利益又往往与自身的既得利益紧密扭合在一起。面对如此错综复杂的利益纠葛，对广大领导干部来说如临险地、如履薄冰。因此，在某种程度上讲，积极作为是要付出很大成本的。比如，既有触及别人利益、得罪他人与遭受打击报复等成本，又有触犯自己“小圈子”利益、使自己利益受损等成本。在这种情况下，由于怕触及利益和怕得罪人，一些领导干部对职责范围内该管的事不管、该干的事不干、该抓的事不抓，不敢较真碰硬、不敢主动作为。

3.怕“被曝光”与怕出乱子。伴随着互联网的飞速发展，网络监督无处不在、无时不在，由此逐渐形成一张纵横交错的监督“天网”。面对网络监督，很多领导干部都有不同程度的“网络恐惧”症。特别是近年来发生的“天价烟局长”“烟草局长”“十不知道局长”等事件，使很多问题官员“中枪倒地”。由此引发的“蝴蝶效应”进一步使很多领导干部闻之色变。他们认为，一旦主动作为而出现不必要的失误和问题，极有可能使自己卷入网络风暴中心，陷于网络“聚光灯”下而成为事件的牺牲品。这也使得很多领导干部不敢较真碰硬、不敢主动作为。

（二）失去好处“不作为”型

这一类型的“为官不为”者的最显著特征是“利”字当头、“利”字为先。在这类“为官不为”者看来，十八大以来他们主要失去了几种好处。

1.权力被削减，“大权旁落”。“大道至简，有权不可任性”。十八大以来，党中央和国务院用法制划定权力边界，加快建立权力清单、责任清单、程序清单、负面清单，用纪律、规矩和制度制约权力“任性”，不断给权力“瘦身”、给权力做“减法”，简政放权、限制特权、管住恶权，把权力逐步纳入法制轨道，让权力在阳光下运行。然而，一些领导干部由于长期习惯于“当官做老爷”，信奉“唯权独大”“权力至上”“有了权力就有了一切”“有权不用，过期作废”，以及“一朝权在手，便把令来行”等错误思想，对日渐分解与层层下放权力感到很不适应。他们渐渐感到“特权全无”，手中掌握的权力几乎完全失去了变现的效用，再也不能任性用权、公权私用、以权谋私、以权生财、权钱交易、以权压人等，进而感觉“大权旁落”“当官大不如从前”，就以“不作为”方式消极对抗。

2.灰色收入被卡死。灰色收入是介于合法收入与非法收入之间的一种隐性收入，但实际更倾向于非法收入。作为领导干部，只应有合法收入，不能靠灰色收入获取利益。党的十八大以来，中央频频制定规章制度、出台政策法规、下发意见规定，不断深化收入分配制度改革、稳步推进公职人员工资改革、制定违规发放津贴补贴行为处分规定、废除“养老金双轨制”、推动官员财产申报公示等，由此构建起了公职人员科学、规范、公开、透明的工资与职务晋升机制。这就打破了一些官员灰色收入的潜规则，很多权势部门的灰色收入之门和渠道被封死和堵死，部分领导干部内心的“不平衡感”“落差感”骤然而生，纷纷感叹“为官不易”“官不聊生”，一心只想回到过去那种时不时就有灰色收入的“好日子”，进而对当下的工作心不在焉、消极怠工，最终产生“为官不为”问题。

3.超规福利消失。十八大以来，党中央以严格规范领导干部的日常从政行为作为根本切入点和突破口，从大处着眼、小处着手，严管官员小事情，彰显治吏大决心。如颁布“八项规定”“六条禁令”，印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》《关于严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品的通知》《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》，下发《关于在全国纪检监察系统开展会员卡专项清退活动的通知》《中央和国家机关会议费管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》等一系列文件、规定。各地区和各部门纷纷出台配套规定，稳健推进，督促落实。这使得很多权势部门的超规福利之门被封堵，过去那种时不时就享受特权、动不动就发福利的“好日子”一去不复返，由此部分领导干部的内心产生较大的失落感，感叹“今不如昔”，进而没有了干事创业的激情和热情。

（三）贪图安逸“不愿为”型

这一类型“为官不为”者的最显著特征是享受当下、享乐为先，满足于悠闲自得、追求舒服安逸，不愿再艰苦奋斗和勇敢拼搏，不想再苦干实干，不乐意再服务人民。

1.以功臣自居、骄傲自满。这类贪图安逸“不愿为”型的领导干部，往往工作时间较长，年龄较大，资历较老，甚至已接近退休年龄。他们心态老成持重，工作四平八稳，谙熟自己的工作“环境”，也曾在工作上取得过成绩、在岗位上做出过贡献，甚至为党和人民做出过较大牺牲。面对过去的成绩和成就，他们往往爱摆老资格，常常以功臣自居，习惯于躺在过去的功劳簿上，认为自己曾经为党和人民吃过不少苦、受过不少罪，现在功成名就且即将退出领导岗位，理应好好“歇歇脚、享享清福、疗养一番”。于是乎，他们放松了对自己的要求，忘记了全心全意为人民服务的根本宗旨，再也不愿像从前那样始终以“夜不能寐、食不甘味”的精神继续奋斗，再也不愿像从前那样努力向更高的目标迈进，而是把剩余的时间和精力用在考虑如何享受上，因而在岗却不在状态，只求不出事，不想再干事。

2.清闲衙门、“旱涝保收”。贪图安逸“不愿为”型的领导干部，其工作单位往往环境比较优越、工资福利“旱涝保收”，但工作性质比较单一、部门权力比较薄弱、受关注度较小，通常被人们戏称为“清水衙门”或“养老的地方”。与那些掌管人财物、承担改革发展稳定重要任务部门的领导干部相比，他们的工作紧迫感、责任感、使命感都相对较弱。由于日复一日地重复着相同、单调枯燥又备感无足轻重的工作，有的领导干部对工作失去热情和激情，工作态度消极，只求过得去，不求做得好;有的领导干部则把上班当作休养、把办公室当作休息室，满足于在“四季如春”的办公室里喝茶、吸烟、看报纸、聊闲天等;有的领导干部则安于现状、按部就班，疲疲沓沓混日子、平平安安占位子，无所担当、无所作为。

3.提拔无望、坐等论资排辈。当前，由于受制度、年龄、学历、能力及资历等各种因素制约，领导干部在从低到高晋升的每一个层级中都或多或少遭遇“天花板”问题。这一问题在基层表现得尤为严重和突出。据调查，“从科员到县处级干部升迁比例仅为4.4%”，“从县处级升迁为厅局级的比例更是低至1%”[1]，其余的则构成所谓的“天花板”干部群体。“45岁～55岁的官员最容易遭遇‘天花板”[2]，这一年龄段却又是人精力最充沛、最想干事、最能干成事的时期。由于领导岗位职数的有限性，相互竞争的人数又相当多，很多领导干部较早看到了自己人生的“天花板”，自感根本没有出头之日，升迁之路更是遥遥无期，于是乎便萎靡不振、无心干事、坐等论资排辈。

（四）行为受限“不能为”型

1.人岗不适。只有“岗得其人”“人适其岗”，实现人与岗的相互匹配和有机统一，才能让人尽其才、才尽其用、事尽其功。但现实的情况是：有的地方和部门在对领导干部进行选拔任用、轮岗交流或组织分配时，不能对岗位的专业性质、职权范围及工作程序等做全面了解和考察，未能明确岗位要求和配岗标准，就匆匆忙忙对领导干部进行安排;有的虽对领导干部的能力特长、专业知识、先前经历等考虑较多，但对领导干部的個性特征、心理预期、禀赋气质考虑较少;有的则存在严重的任人唯亲、论资排辈、封官许愿、迁就照顾、近亲繁殖等问题，不能在用人问题上真正实现任人唯贤与五湖四海。这些问题在很大程度上严重制约了人与岗的精配度，产生了很多不胜任现职的领导干部。他们在工作岗位上表现出明显的不适应性，遇事进入角色非常慢，经常打不开工作局面，群众威信和工作业绩处于末位数。人岗不适使得他们根本不能各得其位、各尽其职、各施其能，也就无法有所作为。

2.本领恐慌。这类领导干部往往忙于公务，平时疏于学习，甚至还为疏于学习找种种借口，实则是不思进取和不求上进。“过去学的本领只有一点点，今天用一些，明天用一些，渐渐告罄了”[3]（P178）。由于知识体系过于老化、知识严重透支，以及自身不能开展有针对性的补充和积累，面对日新月异的社会变革和时代发展，他们时常显得缺少办法、捉襟见肘、力不从心，表现出从未有过的无奈和茫然;面对经济发展新常态、新的政绩观、简政放权、深化改革、依法行政、调整结构、转变方式等新任务时，则心中无数、信心不足、茫然无措、束手无策，因而，工作中总是患得患失、瞻前顾后、等待观望、缩手缩脚、无所适从，最终丧失机遇;有的则在工作中装样子、摆架子、做假把式、走过场，因循守旧、旧瓶装新酒，凭经验和感觉办事，企图蒙混过关。

3.退居二线。党委政府集中调整换届时，总需要一批领导干部退出现任领导职务，委以调研员、巡视员等虚职，将其改任非领导职务，即所谓的“退居二线”。“退居二线”不是转岗、离岗，更不是退休，虽然“退居二线”期间，此类领导干部的政治与经济等各种待遇都不变，但由于受“官本位”思想和观念影响，有些领导干部的内心存在很大的不平衡感和落差感：在位时“说话算数，遇事拍板”，退下来后“挂冠封印，心中失落”;在位时门庭若市、前呼后拥，退下来后门可罗雀、冷冷清清;尽管想干事情、发挥余热，但担心别人说“多管闲事”，等等。因而，“退居二线”的这类领导干部普遍存在“无权可使，无事可做”的状态，他们思想上松懈懈怠，政治上不思进取，工作上没有激情，“占编不谋事”“在编不在岗”、得过且过、无所作为。

“为官不为”既是一种典型的官僚主义行为，又是一种失职与渎职行为，还是一种变相腐败行为，其危害性极大，任其日益蔓延和发展，将会搞坏官场风气、损害政治生态、污染从政环境，脱离人民群众、破坏干群关系、激化干群矛盾，因而亟须对其进行有效治理和规制。

二、国外规制“为官不为”的主要做法

（一）依法公开考试，亮绩择优录用，从源头预防“为官不为”

1.实行分级分类考试模式，提升官员录用的精准性。韩国公务员有国家和地方之分，国家公务员大体分为9个等级，级数越小级别越高。韩国对公务员的录用考试具体划分为三级：高级公务员考试（5级）、7级公务员考试和9级公务员考试。高级公务员考试又因职责方向不同而具体划分为三大类考试：行政类考试、外务类考试及司法类考试。印度公务员招考情况比较复杂，分为全印公务员、中央公务员及邦公务员三种。其中，全印公务员是由国家通过公开竞争性考试统一招考录用的，能够在全国范围内通用;中央公务员由联邦内政部中央各部管理;邦公务员由各邦自行招考录用，仅能在邦内使用。这样的分级分类考试，增强了考试的针对性和有效性，有利于精准选出符合岗位要求的官员。

2.多种测评手段并用，保证录用官员的质量。美国对公职人员的考试主要有笔试、口试和实际操作三种方式。笔试具有较强的科学性和客观性，可以较为准确地测试应试者的基础知识、理论广度、素质能力等，准确度和可信度都很高，初试往往采用笔试。口试可以较为清晰地测试应考者的语言表达能力、灵活应变能力、组织协调能力、合作能力、快速解决难题能力及待人接物技巧等，美国公职人员的复试基本采取口试方式。实际操作的考试方式主要运用于某些特别职务，以保证特定岗位人员的及时补充和能力胜任。日本对公职人员的考试方法更为灵活多样。日本法律规定了七种方式：笔试、经历评定、实地测验、业务评定、口试、体格检查及其他客观评定完成职务能力的方法。由于对考试方法高度重视，保证了对官员进行录用的质量。

3.强化品能测验，确保录用官员的实际才能。品能测验又称品资测验，是一种对官员的才能进行综合测验的方法。这一考评方法最先兴起于英国，经在美国发展与完善，逐渐被德国、法国、意大利、澳大利亚、新西兰、日本等国家所普遍采用。这种考试由主考人与应试者共同参与完成。主考人会想方设法设计和营造出一个供应试者工作的逼真环境，让应试者通过自己的毕生所学，去完成和解决在这个环境中所需要处理的各种问题及遇到的各种任务和难题，主考人则通过应试者的各种表现来判断和检验其目标调整、方案制定、语言表达、沟通协调、公共服务、换位思考、综合分析、应对突发事件、心理调适及自我情绪控制等各方面的素质和才能，从而确保胜出者具备“为官必为”能力。

（二）科学绩效考核，依绩升降奖惩，以考核整肃“为官不为”

1.严谨精准设置政绩考核内容，发挥考核的导向功能。新加坡在设置公职人员政绩考核内容时，紧紧围绕“潜能评估”和“工作表现评估”两项内容展开。“潜能评估”是一种秘密评估方式，主要评估公职人员的潜能大小，侧重于公职人员是否具有智能素质、领袖素质和绩效素质。“潜能评估”的考核项目主要包括“直升机品质”、分析问题的能力、想象能力、现实感和有效领导能力。“工作表现评估”为公开性评估，考核项目虽因公职人员类别略有差异，但一般都包括如工作行为表现、团体协作、工作主动性、工作责任感、工作热情、工作效率、工作质量、服务与协作、服务与执行、敬业精神、出勤率等内容。这样严谨精准的考核内容，有利于将公职人员考准考实，有效避免了“为官不为”问题的发生。

2.科学合理制定政绩考核周期，提升考核的灵活度。日本对公职人员的政绩考核周期制定没有搞简单的“一刀切”，而是在充分衡量公职人员的行业特征、岗位类别、层级结构及考核指标类型等因素基础上，将日常考核、特别考核与定期考核相互结合和综合运用，以实现对公职人员的全方位和全过程考核。日本对高级公职人员的考核一般是一年举行一次，为了对高级公职人员的业绩状况考准考实，日本高级公职人员的“业绩评价”可以每半年开展一次。对处于试用期内的公职人员，日本采取的是特別考核，考核结果将最终决定其能否转正。日本对公职人员的考核周期，由于实现了长短结合与全程管理，非常有利于实现对公职人员的全程监督与及时奖惩，进而能够最大限度地避免“为官不为”问题的产生。

3.有效运用政绩考核结果，发挥考核结果的奖惩功能。美国向来提倡择优晋升、奖惩分明，把政绩考核结果与官员的晋职、降职、降调、解雇、去留、加薪、奖金、奖励等严格挂钩和整合运用，实现激励先进、警示落后的效果。美国联邦政府高级公务员如在考核中获得杰出奖，将会一次性得到其年薪35%的奖金，如在考核中获得一等奖，将会一次性得到其年薪20%的奖金。此外，英国、韩国、澳大利亚、新加坡等把对官员的政绩考核结果与奖励、晋升、培训、薪资调整及处分等密切挂钩，通过对政绩考核结果的灵活和准确运用，引导官员忠诚履职、勇于担责、奋发有为、踏实干事。

（三）注重监督管理，立足抓早抓小，用监督抵御“为官不为”

1.周密立法，依法依规监督管理。西方发达国家在政治实践中逐步探索和建构了一套严格完善的法律体系。通过严格这些法律体系，突出法治功能，以法治权，为有效规制“为官不为”问题奠定了重要基础。美国制定了《政府行为道德法》《监察长法》《独立检察官法》《阳光下的政府法》《政府绩效与结果法》《政府伦理法》《行政官员道德行为准则》及《文官制度改革法》等。新加坡制定了《公务（惩戒性程序）规则》《公务员纪律条例》《防止贪污贿赂法》《财产申报法》《现行反贪污法》等。这就消除了“以言代法”“以情代法”“以人代法”“以权压法”的弊端，为有效监督官员提供了刚性标准，有利于预防“为官不为”问题的发生。

2.打造结构严密的监督体系。英国对官员的监督机构体系主要包括英国议会、英国议会监察专员署、文官事务部、政府监察专员署、国家审计署、审计委员会、公共账目委员会、国民保健署反欺诈处、国民保健监察专员、诺兰公职道德规范委员会、不良行为投诉局、严重犯罪调查局，等等。在美国，国会、总统协调办公室、总顾问室、政府道德署、政府问责总署、监察办公室、人事管理总署、联邦调查局、独立委员会、奖惩制度保护委员会及刑事局公共诚实处等机构，都从不同层面、不同层次、不同角度切实担负起了对官员的监督和监察职能，有利于预防“为官不为”问题的发生。

3.激励公众举报行为，激发公众监督热情。为及时发现官员的不作为、乱作为及违法违纪等问题，切实对他们实施有效监督，世界上很多国家既鼓励公众对官员进行实名举报，又严格严密保护举报者的合法权益，防止举报人受到打击报复。如美国政府实行了一项物质刺激鼓励制度，即检举人分享罚金制度。与此同时，为保护举报者的合法权益，美国先后制定了《被害人和证人保护法》《证人安全改革法》《举报人保护法》等法律，并设立了对举报人进行专门保护的机构——马歇尔办公室。日本也主要以立法的方式对举报人进行保护。日本政府于2004年6月制定的《公益举报人保护法》明确规定：接受举报的任何机构和个人都要严格为举报人保密，绝不能以任何方式和形式透露和暴露举报人的姓名、单位、住址、家庭等信息，否则将依法受到严厉惩处。

（四）强化惩戒举措，出重拳动刀子，以严惩整治“为官不为”

1.设立种类齐全的惩戒方式，对“为官不为”者形成强大震慑。在阿根廷，一旦官员有不作为行为，将依据情节轻重依法受到警告、暂停工作、停职和开除的惩罚，其中，官员受到警告或暂停工作处分主要基于四种情况：一是屡次不遵守工作时间;二是一年中非正当缺勤未超过10天的无正当理由而缺勤者，第一次给予警告处分，第二次和第三次各给予暂停工作1天的处分，第四次和第五次每次暂停工作2天，第六次暂停工作3天，第七次暂停工作4天，第八次暂停工作5天，第九次和第十次每次都暂停工作6天。;三是玩忽职守;四是不遵守纪律。受到停职处分的情况主要有五种：一是一年中非正当缺勤超过10天;二是擅离职守;三是工作屡出差错;四是不履行职责和义务;五是在10年中连续有过2年或交替有过3年被评定为工作不能令人满意。严重失职并使政府受到损害、故意不服从命令、不适于担任公职的官员则要给予开除处分。如此全面、完善及种类齐全的惩戒方式，对“为官不为”者形成了强大震慑，使其不敢不为。

2.惩戒的起点较低，力度大，使“为官不为”者无处可遁。日本官员迟到早退都会受到警告处分，上班期间更不能在电脑或手机上玩游戏，或在社交网站上聊天、发表留言、评论，否则将受到严重警告或书面警告处分。日本官员因不作为而受到免职处分后，两年内不能再就任任何官职，其福利年金及退职津贴被取消。在瑞士，官员不管是因客观原因造成的细微失误，还是有故意磨洋工、懒散、懈怠等行为，都将受到严惩，而且多种惩戒可一并执行。

3.惩戒后果影响深远，面临“一旦除名、永不录用”境地。新加坡《没收贪污所得利益法》《公务员惩戒规则》及《防止贪污法》等法律明文规定：凡公职人员贪污有据，就永不录用，不能再任公职。其中最典型的案例就是“格林奈案”格林奈曾是新加坡原商务事务局局长，被新加坡政府授予“杰出公务员”称号。后来格林奈却因两项“说谎罪”而锒铛入狱，导致他不仅失去了职位津贴、公积金、退休金，更为严重的是，他还被新加坡政府开除公职并永不录用。。正是由于这样的严格法度和严厉执行力度，才能有效地警惕和震慑其他官员，使他们不敢贪污腐败及乱作为和不作为。

三、我国规制干部“为官不为”的合力措施

为有效预防和规制“为官不为”，国外很多国家进行了卓有成效的探索，并形成了许多宝贵的经验与做法，很值得学习，并为我们在新时代有效规制“为官不为”提供有益借鉴与重要启示。

（一）完善选拔任用机制，公开公正公平选拔，筑起“为官不为”防火墙

1.树立正确选任导向，力戒选任误区，确立“有为有位”风向标。一是树立注重实绩、突出能力导向，力戒论资排辈、平衡照顾误区，真正把实绩突出、能力出众的领导干部选拔到各级领导班子中去;二是树立人岗相适、不拘一格导向，力戒唯年龄、唯学历选任误区，真正做到不唯年龄、不唯学历选拔领导干部;三是树立群众公认、综合研判导向，力戒唯票选才、唯分取人误区，真正把群众拥护的领导干部选拔到各级领导班子中去;四是树立任人唯贤、五湖四海导向，力戒任人唯亲、团团伙伙误区，真正做到唯贤是举、唯才是用、举贤任能。

2.推进选任工作民主化，让“多数人选少数人”，确保优秀人才胜出。“从完善党内政治生态的实践看，解决‘为官不为是和有效使用优秀干部有机统一的。只有真正把那些在群众中形象好、威望高、有灼见的好干部及时发现出来、合理使用起来，才能够有效降低和减少干部不作为乱作为问题”[4]。这就要求我们必须推进领导干部选任工作民主化，让“多数人选少数人”，避免“少数人选少数人”。一是规范领导干部初始提名环节，拓宽候选人提名主体，拓展候选人提名渠道，科学规范提名程序，务求在初始提名环节扩大民主;二是严格领导干部组织考察环节，改进领导干部考察方式，推行全方位、多层次、立体式考察，务求在组织考察环节扩大民主;三是严格领导干部讨论决定环节，坚决实行票决制，务求在讨论决定环节扩大民主，提高领导干部选任公信力。

3.创新选任方式，拓宽选任渠道，建立竞争择优的人才“进口”机制。我们要按照上下统筹和联合行动原则，及时构建竞争性选拔领导干部制度体系，对竞争性选拔领导干部的适用岗位、适用层级、适用范围、适用边界等进行科学规范，推进竞争性选拔领导干部工作的协调有序开展，切实让想干事、敢干事、能干事的领导干部脱颖而出，让那些庸碌无为的领导干部无位。

（二）健全政绩考核体系，创新政绩考核方法，祭出“为官不为”撒手锏

1.健全政绩考核标准体系，优化政绩考核指标设计，调动干部工作积极性。一是按照统一性与差异性并重的原则和要求，考虑不同领导干部所在地区、所在部门、所在岗位及所在层级等现实情况，进行科学性分类，合理确定共性考核指标和个性考核指标权重。二是按照统筹兼顾与突出重点的基本原则和基本要求，精心设置和完善领导干部政绩考核评价指标体系，建立健全一个涵盖范围全面且适中、重点突出且明确、目标具体且明晰的政绩考核评价指标体系。三是政绩考核评价指标体系设置必须既坚持政绩考核评价指标体系的相对静止性，又突出动态性，将相对静止性与动态性有机结合。

一方面，政绩考核评价指标体系应具有非常强的权威性和严肃性，一经制定完成并公布实施后，绝不能随意更改、随意调整和随意变动，必须保证其相对稳定性。否则，将使考核对象穷于应付而导致考核混乱，最终将动摇考核评价指标体系的权威性和严肃性，进而影响政绩考核制度的公信力。另一方面，政绩考核评价指标体系不能一成不变，应根据世情国情党情的发展变化与时俱进地调整、补充与完善，否则，将造成政绩考核评价指标体系严重滞后，进而造成领导干部考核的教条化、机械化、形式化、过场化，最终影响政绩考核评价制度的有效性。

2.创新政绩考核方法，采取多元民主化政绩考评方式，考准考实干部实绩。只有创新政绩考核评价方法，对领导干部进行全面、历史、辯证的考核评价，才能考准考实领导干部，清晰地鉴别领导干部究竟是“作为”还是“不作为”，是“真作为”还是“假作为”，从而能够让“为官不为”者红脸、出汗、丢位，让“为官有为”者风光、有位。反之，若政绩考核评价方法陈旧落后，不能实现对领导干部的全面、历史及辩证性的考核，不仅容易让那些庸碌无为的领导干部轻易蒙混过关，进而占据官位而不作为，而且会打击那些勇于担当与敢于作为的领导干部继续干事创业的积极性，使他们产生“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏都一样”的错误思想，最终变得日益消沉而“为官不为”。所以，能否创新政绩考核评价方法，是否选择和运用科学、合理、正确的政绩考核评价方法，在很大程度上决定着对领导干部进行政绩考核评价的成效。一是坚持组织考核与群众评议相结合，提升群众评议和测评的权重，增强政绩考核评价的真实性和可信度。二是强化日常考核，加大综合研判，推行全过程与全方位考核，增强政绩考核评价的动态性和全面性。三是加大量化考核力度，推动开展互补延伸式量化考核，凡能量化的必须进行量化，让那些真正的“为官有为”者凸显出来。

3.奖罚并施，注重有效性，强化对政绩考核评价结果的综合应用。要真正发挥政绩考核的指挥棒作用，使考核起到“奖勤罚懒”的功能，必须强化对政绩考核结果的应用。可以说，只有确保政绩考核评价结果应用环节客观、准确、科学、合理、公平、公正，让领导干部干与不干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样，才能对广大领导干部的从政行为产生积极的引导和约束作用，才能有效解决部分领导干部中存在的“为官不为”问题。

为此，“要注重对绩效考核结果的应用，奖罚并施”[5]。这就要求我们必须在实践中不断探索和完善考核奖惩机制，切实将考核结果与领导干部的能“上”能“下”、职务调整、工资晋升、个人绩效、带薪休假、培训学习、评先评优、评先树模等联系起来，以考促用。让干事者有动力，不干事者有压力，进而激发出领导干部积极作为的内在动力。

（三）构筑无缝监督链条，织密立体监督网络，拧紧“为官不为”制动阀

1.构筑“事前事中事后”无缝监督链，压缩“为官不为”滋生空间。一是强化事前“预警”监督，坚持警示在先。要充分利用报纸、杂志、宣传品、宣传栏、布告、书面通报、广播、电视、网络等形式和方式对“为官不为”问题典型案例及时通报和曝光，让领导干部从中吸取教训、引以为戒，进而做到警钟长鸣。二是强化事中“动态”监督，对领导干部的工作情况进行全程纪实。根据“一事一记”原则，建立领导干部工作情况全程纪实档案，对工作过程中的所有环节、所有事项、所有情况都及时、客观、准确、如实地以文字、录音、录像、照片或实物等形式记录下来，为领导干部的工作表现全程留痕，做到工作过程有据可查、留痕备查。三是强化事后“惩戒”监督，狠抓“为官不为”问题处理。要视“为官不为”问题情节轻重及造成影响的恶劣情况，分别给予不同的处理，对广大领导干部形成强大震慑。

2.构建严密立体化权力监督结构，确保“为官不为”无所遁形。一是以上管下、以上督下，强化对领导干部用权行为的自上而下式的组织监督。

为此，我们必须强化授权者对受权者的监督职责，同时要强化上级党委对下级党委的监督职责，还要强化上级纪委对各级党委的监督职能，

更要加强巡视制度建设，将巡视制度引向制度化。二是切实发挥同级相互监督的作用与功能，提升对领导干部用权行为的同级监督力度。目前，亟须建立同级相互监督责任制，确保同级相互监督的实效性。三是改进对领导干部用权行为的自下而上的民主监督方式，落实下级对上级的监督权，确保下级对上级所享有的监督权能够正常行使。总之，必须切实“沟通上下联系渠道，发动广大群众监督干部所做所为”[6]。

3.强化纪委监督责任落实，倒逼领导干部“不得不为”。“为官不为”问题之所以产生，与各级纪委没有很好地履行党风廉政建设监督责任有紧密关系。因此，必须深入推进纪委“三转”，强化纪委监督责任落实。一是“从快从速”“有进有退”“从严从实”转职能。让纪委抓好主线、明确主责、聚焦主业，逐步从“包打天下”转变为“术业专攻”，从“无处不涉”转变为“回归本位”，实现有所为有所不为。二是“有收有放”“求新求变”“注重效果”转方式。要坚持防微杜渐、重点突出、抓早抓小，既盯住“关键少数”又管住“绝大多数”。三是“坚持不懈”“善始善终”“久久为功”转作风。纪委要自我加压、严格执纪、铁面执纪，牢记责任、勇于担当，自觉接受监督。

（四）构建“为官不为”者淘汰机制，对“为官不为”问题形成强大威慑

1.制定“为官不为”者“退出”与“能下”标准。目前，由于对“为官不为”者缺乏明确的“退出”和“能下”标准，很多“庸官”“懒官”及“散官”才能在工作岗位上安心地守摊子、熬年头、混饭吃。因此，亟须制定一套科学、完整、公平与公正的“退出”与“能下”的标准和依据，将“能下”与“退出”作为遏制“为官不为”问题的有力杠杆。一方面，从定性与定量两个方面对“为官不为”问题的程度作出精准分析，确保“退出”和“能下”的合理性及可操作性。另一方面，走群众路线，广泛听取群众意见，吸纳相关研究领域专家与学者建议，让“为官不为”者“退出”的依据和“能下”的标准更加符合客观实际。

2.拓宽“为官不为”者的“退出”与“能下”渠道。一是“改”。这主要适用于那些专业技术强、但因党政领导能力弱或身体条件差而无法作为的领导干部。对这类“为官不为”者，可改为专业技术岗领导或改为同级非领导职务。二是“派”。这主要適用于那些发展潜力大但因工作经验不足而难以胜任现任领导岗位致使工作打不开局面的领导干部。对这类“为官不为”者，可将他们派往基层开展实践锻炼，逐步积累领导经验和实践才能。三是“辞”。对那些因不作为而导致较大失误或引发群体性事件的领导干部，可责令其辞职。四是“免”。对那些“为官不为”问题突出、影响极坏的领导干部，可就地免职。

3.设置“为官不为”者的“退出”与“能下”程序。一是初步提出“退出”与“下去”的“为官不为”者之具体名单。在这一环节，务必要做到客观、公正与精准。二是对提出的“退出”与“下去”的“为官不为”者之具体名单进行考察核实。这一环节务必做到四个结合。首先，上下结合。既看上级评价，又看下级反映，将上级评价与下级反映有机结合起来。其次，正反结合。既看正面好评，又看反面差评，将正面好评与反面差评有机结合起来。再次，内外结合。既看8小时以内，又看8小时以外，将8小时以内与8小时以外有机结合起来。最后，远近结合。既看显绩，又看潜绩，将显绩与潜绩有机结合起来。三是集体认定需要“退出”与“下去”的“为官不为”者的最终对象。在这一环节，要确保对“退出”与“下去”对象的认定必须由集体说了算，严防“一把手”独断专行或由少数人决断。

参考文献：

[1]胡颖廉，叶 岚.大数据解读真实基层公务员[J].瞭望，2014，（15）.

[2]人民论坛问卷调查中心.“不作为”官员群像扫描[J].人民论坛，2015，（10）.

[3]毛泽东文集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[4]蔡志强.解决“为官不为”问题的几点思路[J].理论探索，2015，（5）.

[5]金太军，张健荣.“为官不为”现象剖析及其规制[J].学习与探索，2016，（3）.

[6]徐 行，魏 鹏.“为官不为”现象的特征、原因及其治理[J].中国浦东干部学院学报，2015，（6）.

责任编辑：陈文杰