村级治理行政化过程中的治理要素脱节及矫正

石东伟 肖立辉

[摘 要]随着经济社会发展及治理现代化推进，村级治理由半正式治理逐渐趋向行政化治理。行政化治理一定程度上提升了村治效果，也造成了新的治理困境。村级治理逻辑变迁受建构型治理要素与内生型治理要素的双重影响。行政化治理事务、资源投入、正式规则、政绩性权威等建构型治理要素分别与公共服务需求、农村发展要求、非正式规则、社会性权威等内生型治理要素的脱节造成了事务治理形式化、项目资源垄断化、正式规则内卷化及政治精英化等行政化治理困境。实现农村善治，需以内生型治理要素为指向，优化建构型治理要素的投入，实现二者的有机衔接和融合。

[关键词]村级治理;行政化治理;治理逻辑;治理要素

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）04-0039-08

一、问题的提出

随着我国社会发展和治理理念革新，“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、規范化、程序化”[1]成为治理现代化的要求。在这一背景下，以“人、事、财、规则”为主要面向的村级治理行政化的趋势愈加显著[2]。作为国家权力进一步下沉的一种实现方式，行政化治理通过“规则下乡”“资源下乡”等方式强化村级治理的科层性，使其朝着规范化、制度化、程序化迈进，但同时也弱化了村级组织和村干部的治理自主权，压缩着有着长久历史传统的“半正式治理”的治理空间，并推动村级治理模式从间接治理向直接治理转变。行政化治理虽然在一定程度上实现了村庄治理规范，提升了村治效果，但也造成了新的治理困境，或是异化为徒具其表的“形式化治理”[3]，或因治理效率的损失而使基层治理体制成为“耗散型体制”[4]，抑或在“规则下乡”中“限制了基层治理主体的主动性，造成基层治理中的形式主义和内卷化”[5]。那么，缘何村级治理行政化过程中会遭遇困境？又该如何突破？

目前学界有关村级治理行政化困境的研究主要是从“村民自治视角”和“行政化视角”开展的。“村民自治视角”从行政化治理与村民自治之间的张力角度来阐释村级治理行政化所产生的现实困境，认为“日益强化的村庄行政性在吸纳村庄政治的同时，也造成了对村庄民主政治的消解，这也是村级治理行政化的内在困境”[6]。同时，农村自治法制改革滞后、村干部与村民及其自治组织之间的身份地位悬殊加大、信息融通受阻、缺乏有效的协商机制构成了行政化治理与村民自治耦合的实践困境[7]。“行政化视角”主要是从行政化转型对农村治理的现实影响的角度来指出其所面临的困境。有学者指出村级治理行政化的制度后果是加速村民自治的衰弱、导致干群关系的疏离、治理效果不能令人满意[2];也有学者通过对村庄合并后新型农村社区的研究指出合并后的新型农村社区治理行政化导向的影响是农民利益容易被忽视甚至被损害、不利于农村社会矛盾化解和基层治理结构的改善[8]。

既有文献丰富了该领域的研究，能够为本研究提供重要的支持。但无论是“村民自治视角”还是“行政化视角”大都以乡政与村治的关系为出发点对具体问题进行探讨，而对村级治理行政化过程中乡村治理要素的关注不够充分，缺乏系统性研究。基于此，我们对村级治理行政化转型的内在逻辑进行剖析，从治理要素间关系的视角对村级治理行政化的困境及治理路径进行研究，探索优化村级治理的路径。

二、村级治理行政化转型的四重逻辑变迁

传统的半正式治理是“中国农村基层的公共权力主体（准官员）采取的非科层化、非制度化、非程式化的治理办法，它不完全以国家的正式制度、法律、政策为操作规范，而是综合利用各种治理资源，尤其是来自农村社会的内部资源，来实现对农民的控制和治理目标”[9]。其实质是结合了官方治理和社会自治的一种简约治理方式，在这种方式之下，农村社会内部事务大多由准正式官员治理，国家不轻易介入。半正式治理曾在我国村级治理中长期发挥着关键的作用，尤其是近代以来国家政权建设的主要领域。在传统中国，地方通过由社区提名、县令批准任命的准官员来进行县级以下的治理，这些准官员一经任命，便有较大的自主权，能够充分利用地方资源开展治理，这一时期的乡村治理的实质是在准官员的掌控下开展的半正式治理。新中国成立后村级治理继续延续了半正式治理，“最直接的原因是较以往已经壮大不少的官僚队伍仍时常面临人手不足的困境”[10]。改革开放前，村干部薪水并非由中央财政支付，而是由村集体承担。在治理方式上，由于熟人社会的特点，仍旧较多采用乡土社会的人情、礼俗等非正式的治理方式，即便在国家对农村全面控制的人民公社时期，生产小队长也“不得不重视并在治理实践中遵循乡情规范，只要不是性质特别恶劣，他一般不会运用暴力工具和政治手段”[11]。改革开放后，半正式治理并未因“乡政村治”格局的出现而被打破，村干部既需要得到政府的承认，具备国家赋予的合法性，又需要通过选举得到村民的认可，遵循非正式的治理规则。

随着经济社会的发展，农村逐渐“空心化”，农民逐渐“原子化”，“熟人社会”开始向“半熟人社会”和“陌生人社会”过渡，村级治权面临衰退困局。与此同时，农业税的取消在一定程度上导致乡镇政权的弱化。为应对农村和乡镇双重治权的弱化，加之工业反哺农业政策下国家向农村输入资源的治理实践需求，村级治理的半正式治理特征开始弱化，并开始逐渐向行政化治理过渡。行政化治理“在形态上主要表现为村级组织的人事、管理、村务的专业化和职业化;从运作逻辑的角度，主要是指基层组织的科层化取向;在时空对照的维度上，则呈现出基层工作‘乡土性的衰退以及干群关系的疏离”[2]。行政化转型意味着国家权力自人民公社解体以后的再次“回归”，但与人民公社制度时期不同，国家权力的这次“回归”是携带资源而来[12]，不断改变和重塑着农村关系和农村治理格局，推动着村级治理逻辑的变迁。

（一）从管控到服务：国家战略转化催变治理事务行政化

国家关于农村发展的战略意图构成了村级治理的目标指向，不同的国家战略会生成不同的村级治理任务，进而影响到村级治理模式。税费改革前，“催粮派款、刮宫引产”等工作成为村级治理的中心工作，这些工作的完成往往需要以强制力保障，因而，村级治理呈现出管控导向。同时，面对艰难繁重的工作任务，乡镇政府仅凭自身力量难以完成，必须借助农村干部的力量，并赋予他们在农村进行非正式治理的相应自主权，因而这一时期的农村工作具有较大的灵活性。甚至在高强度任务的压力下，不得不默许一些村干部借助“混混”等灰黑势力进行治理。税费改革后，“城市支持农村，工业反哺农业”成为农村发展的主导战略，农村政权由“管控型”向“服务型”转变，密集的“项目下乡”使提供公共服务取代税收工作和计生工作成为村级治理的主要任务，基层组织治理实践中，政治类工作减少，行政类工作和服务类事项增多[13]，村级治理的自主空间被压缩，治理事务主要转变为执行政府下达的各类任务。

（二）从汲取到反哺：资源流向转变强化村治行政依附

资源是村级治理中的重要治理要素，其在农村与国家之间的流向影响着村级治理格局。税费改革前，国家通过从农村汲取资源获得资本积累从而推动经济社会发展，那时的国家政权是一种“汲取型”政权。在资源从农村流向国家的动向下，面对“农业税、三提五统”等收费任务，乡镇政府需要依靠村级组织和村干部的协助，因而出台激励措施调动他们的积极性，形成了“农村利益共同体”[14]。在利益共同体格局下，村级组织和乡镇政府是一种既互利又互相制约的关系，因而在乡村博弈中村级组织有较多的自主权和主动性，行政依附程度相对较低。税费改革后，国家不再向农村收取税费，转而通过财政转移支付和项目制向农村输入大量的资源，由“汲取型”政权演化为“输入型”政权。在输入格局下，一方面税费任务的取消使乡镇政府对农村的依赖性下降，另一方面，由于项目的有限性和竞争性，基层政府作为国家政权一方在项目配置中有着较多的话语权，农村则在向政府“跑资要项”中疲于奔命。这种转变使原有的既互利又互相制约的关系出现失衡，转变为政府主导、农村依附的关系，村干部淡出了村庄当家人和代理人的角色，而更多的是在贯彻乡镇和国家意志，成为乡镇代理人[15]。

（三）从礼俗到法规：规则下乡催动治理规则行政化

治理规则是村级治理活动开展的依据和框架。在传统农村社会，人们一般“聚族而居”，在相对封闭的家族共同体中，人们更多运用礼俗来调整彼此间关系，形成了乡土秩序。礼俗产生于农民在农村社会长期的生活和生产，并与农村社会相适应，是一种自发而成的秩序规则，深入到了农村社会各个领域。同时，由于国家权力未能渗透到农村社会，农村社会在依礼俗治理下呈现出“无法”和“无讼”状态。虽然后来农村经历了“政党下乡”“政权下乡”等正式组织、权力的渗透，但在流动性相对较低及熟人社会并未完全解体的情况下，正式权力和规则也往往只能按照乡土礼俗进行非正式运作。改革开放以后，随着市场经济的发展及“打工经济”的兴起，农村“熟人社会”的特征开始弱化，礼俗治理也逐渐式微。与此同时，一方面，“依法治国”方略的提出，使依法行政成为重要行政原则，并影响村级治理开始走向法制化;另一方面，伴随着村级治理事务行政化、服务化及资源的投入，国家开始对农村的治理事务设定越来越多细化的正式规则，力图规范农村公共事务和达成资源投入意图。无论是法律还是其他正式的治理规则，都通过国家科层体制的行政渠道向农村输入。在礼俗治理式微的背景下，行政输入的治理规则愈发重要，亟须推动农村治理规则逐步向行政化转型。

（四）从社会性权威到政绩性权威：精英替代强化治理权威的行政依赖

村级治理的社会性权威是指村治主体在与村民的普遍性互动中得到村民的心理认同而形成的一种权威，而政绩性权威是指村治主体因治理绩效的获得而在农村形成的一种权威。传统农村干部大多产生于熟人社会，在较大程度上受乡土社会的宗族、人情、道德、礼法等方面规制，村干部需要做农村的“当家人”，与村民打交道要遵从乡土社会的规则并体现出公道正派等道德性特征，以“使国家治理目标能够在农民接受的限度内得以实现，进而以此巩固自身在私域里的权威”[9]，因而其治理权威除了国家赋予的自上而下的行政性权威也有自下而上的农村社会性权威。随着农村熟人社会特征的消退，原有的社会基础逐步解体，社会性权威渐趋弱化。同时，由于市场经济规则的渗入，农村社会产生了逐利化倾向，在国家向农村输入资源的背景下，外生性利益动员起了乡土社会的精英[16]，他们凭借拥有的资源、能力、人脉等条件，为农村争取项目，因此往往是“能人”“富人”取代了传统农村“当家人”走上了治理的舞台。在此逻辑下，普通村民没有能力参与项目过程，同时“能人”“富人”等新的农村精英并不需要借助村民力量来争取项目，因而农村治理权力往往集中于这些新农村精英，并演化出村级治理的“寡头定律”[16]。由此，不同于“当家人”因符合乡土社会的道德、礼法等而具备的社会性权威，“在项目进村背景下，拥有争取项目的能力，能满足村庄社会的项目需求，成为当前村治主体权威的主要来源”[17]，这本质上是一种政绩性权威。精英替代也相应引发了权威替代，使政绩性权威逐渐代替社会性权威。政绩性权威来源于政府的项目输入，因而有着较强的行政依赖性。越是受到政府支持和认可的村干部就越能为农村争取更多的项目资源，在农村治理中的权威也就越高。农村内生权威从社会性权威向政绩性权威的转变实质上强化了村级治理权威的行政依赖。

三、村级治理行政化转型中的治理要素脱节

从横向视角看，村级治理逻辑变迁体现的是行政化治理下的事务、资源、规则和权威之间平行的变迁关系。从纵向关系看，村级治理行政化转型逻辑体现的是国家与社会之间的互动，并在互动中实现事务、资源、规则和权威等治理要素的调整和重构。这一互动变迁的过程是国家力量推动的行政强制型变迁和内生于农村社会的需求诱致型变迁综合作用的结果。一方面，经济的发展、“三农”问题的突出及治理理念的革新使国家既有能力也有意愿强化对农村治理的涉足与投入;另一方面，农村治理资源的匮乏、“熟人社会”特征及礼俗治理规则的弱化使得农村内生治权弱化，需要借助外部力量推动村级治理。正是在这两类变迁的交互作用与支配下，村级治理逐步向行政化转型。在村级治理的变迁逻辑中，行政强制型变迁所衍生的治理要素主要是行政化的治理事务、资源、正式规则和政绩性的权威，由需求诱致及内生于农村社会的治理要素主要是农村公共服务需求、农村发展要求、非正式规则和社会性权威。行政强制型变迁所衍生的治理要素是由国家意图主导所建构形成的，因而是一种建构型治理要素，而由需求诱致及农村社会所衍生的治理要素是自发生成的内生型治理要素。本质上，村级治理行政化转型过程是建构型治理要素和内生型治理要素不断相互作用的过程，二者之间的关系在很大程度上决定着行政化治理的实现程度和效率。一方面，就村级治理本身而言，建构型治理要素对内生型治理要素的衔接是整合村级治理资源，形成治理合力，实现农村善治的前提;另一方面，就国家能力而言，建构型治理要素必须要嵌入农村的内生型治理要素中才能符合农村社会实际，实现落地生根和作用发挥，从而实现国家治理意图。依循村级治理行政化转型的逻辑，建构型治理要素与内生型治理要素的良性互动要在治理事务、资源输入、治理规则和治理权威四个方面分别实现治理事务与农村公共服务需求的匹配、资源输入与农村发展要求的匹配、正式治理规则对非正式规则的嵌入、政绩性权威和社会性权威的的融合。然而在基层治理实践中，建构型治理要素进入农村的过程中往往与内生型治理要素脱节，进而引發农村治理困境，表现出事务治理形式化、项目资源垄断化、正式规则内卷化及政治精英化等治理困境。

（一）事务治理形式化：治理事务与公共服务需求的脱节

在村级治理事务行政化、服务化过程中，出于更好地服务农民、贯彻国家意图的目的，村级治理方式也相应地呈现出科层化和文牍化，其突出表现为村干部的坐班制及“痕迹化管理”所产生的大量文档报表工作任务。然而，“当前农村事务不仅不规则而且往往细小琐碎，利益密度低，重复性差，发生频度也很低，且这些事务往往都是牵一发而动全身的，专业性很差，这就使得专业化的正规治理很难具有效率”[5]。村干部坐班固然可以使农民享受更便捷的服务，但由于农村利益密度低及人口大量外流，农村服务对象有限。这种情况下，村干部每天投入大量时间坐班却只能服务于寥寥无几的农民，在投入与产出失衡较大的情况下，只能使坐班制沦为一种形式。“痕迹化管理”虽然在实践中起到了规范村干部的行为、保证政策落地的作用，但出于上级繁多的考评、指导及基层干部“自我证明”的需要，“痕迹化管理”往往被过度使用，使乡村治理主体以应付检查、规避追责为第一要务，投入大量的精力、财力去追求繁琐的程序完善，而无暇顾及治理结果及服务村民的效果。对“痕迹化管理”的过度追求不仅容易摧毁原本有效的简约治理手段，还往往在治理中形成过程对结果的替代。因此，忽略了公共服务实际需求而下沉治理事务往往会沦为形式化治理。

（二）项目资源垄断化：资源投入与农村发展要求的脱节

国家对农村的资源投入是当前推动农村发展的重要动力。项目资源的投入有助于克服农村资源瓶颈、推动农村更好发展。随着国家财政能力的提升及对农村的关注度的提高，“项目下乡”越发密集，其对村级治理的影响也愈发显著。在项目资源的分配中，中央政府试图采用普遍主义的项目分配，并通过程序和技术的控制来防止分配中的变通走样。然而，当国家无法将农民组织起来形成集中的需求表达时，面对分散的农户，“国家在项目资源分配时无法充分获得需求偏好、配给额度、瞄准目标、优先对象等信息，无法使用一套标准化的甄别机制来分辨农民的需求程度”[18]，致使普遍主义的项目分配在农村失效，取而代之的是地方政府特殊主义的“权力—利益网络”所主导的分配模式[18]。在这种分配模式下，基层政府更愿意把项目分配给三种类型的村庄。一是政绩村。这种类型的村庄因地理位置、资源禀赋或前期项目投入形成较好的基础条件，在项目投入后更容易凸显项目效果，形成基层政府的显性政绩。二是关系村。关系村是指村干部因更愿意在“跑资要项”投入时间、精力甚至金钱，与政府建立的良好关系，从而争取到项目。三是稳定村。稳定村是指村庄矛盾较少，村干部协调矛盾化解纠纷的能力较强，在项目落地过程中能够有效预防和化解钉子户问题，确保项目能够顺利完成。在现实中，这三类村庄的特点往往叠加出现在少数“核心”村庄，并造成了“核心”村庄对项目资源的“相对垄断”，广大更为需要项目来实现发展的农村则更不容易获取项目。这就形成项目投入的“马太效应”，拉大了农村之间的差距。由此，特殊主义的分配模式致使项目不能完全按照农村发展的需求来进行分配，使投入与需求脱节，造成资源浪费，影响农村的长远发展。

（三）正式规则内卷化：正式规则与非正式规则的脱节

治理规则是治理活动开展的遵循，不同的治理规则催生出治理主体不同的行为模式，产生不同的治理效果。治理规则可以分为正式规则和非正式规则，就村级治理规则而言，其一方面包含国家的法律、政策及科层化的命令、制度等正式规则，另一方面包含农村的人情、风俗、礼法等乡土性的非正式规则。由我国转型社会特点所决定，两种治理规则同时并行于农村社会，并各自发挥着作用。由于“农民生存秩序的基本原则是来源于他们日常的生活实践，而不是精英论述或现成的文本”[19]，传统的非正式规则虽然随着社会发展有弱化趋势，但因其原生性及自发性，其在农村社会仍有生命力，并构成了村级治理的基础性制度。同时，“任何正式制度要想在实践中起到预期的效果，其制度设计也必须要以非正式制度作为前提，将正式制度‘因地制宜‘因时制宜地嵌入非正式制度的文化土壤之中”[20]。因此，国家规则作为“外来”的正式规则只有与乡土性的非正式规则实现衔接与整合，方能形成制度合力，推动村级治理实现善治。然而在农村行政化治理趋势下，正式治理规则力图改变以往“正式权力的非正式运作”，实现治理过程的正规化和规范化。但正式规则往往过于强调科层化逻辑，忽视农村非正式规则所要求的“合情合理”，造成正式规则的“不接地气”，其结果一方面使正式规则的实质要求在村级治理中落空，另一方面使村级治理主体不得不投入大量的资源来制造正式规则看似正常运行的“痕迹”来应付检查。在正式规则与非正式规则脱嵌与抵牾的情况下，村治规则在“上有政策、下有对策”中变得内卷化。

（四）政治精英化：政绩性权威与社会性权威的脱节

村民自治制度是我国村级治理的一项基本制度。在制度设计层面，国家希望通过该制度让农民参与村级治理，进行“自我管理、自我教育、自我服务”，并实现对村务的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，这在本质上是一种大众参与的基层民主政治。有效的村民参与既可以提升村庄治理能力、强化村务监督，又可以通过参与使农民对农村治理形成心理认同，产生村级治理的新型社会性权威。然而，在项目制背景下，农村精英是凭借为农村争取项目的政绩性权威实现对原有的精英替代，从而走上农村政治舞台的。在农村精英为农村引入项目的增量逻辑下，农民并不需要为项目建设支付费用，缺乏对项目资源使用监督的动力。同时，由于项目的争取依靠的是农村精英个人的能力、人脉、资源等，这就造成了农民对于农村精英权威来源的项目引入“不想管也不能管”[17]。在农村精英依靠项目发展农村、实现和巩固其权威的过程中，“农民只不过是被动的受益者，并没有能够参与到相关工程项目的决策、制定及执行过程，普通农民在客观上已经被乡镇政权和富人出身的村干部所‘抛弃，失去了参与村庄政治的机会，成为落单的农民”[21]。在仅有政绩性权威而缺乏村民参与和心理认同的社会性权威下，村级治理呈现出“有农村发展无农民参与”的局面，而且这一局面在农村精英政绩性权威不断增强的情况下持续固化，致使农村治理呈现“去公共性”与“私人化”，不仅容易滋生项目下乡中的“分利秩序”，而且不利于农民養成公共意识和公共精神、塑造符合农村治理现代化的权利义务观念，影响农村治理的长远发展。

四、建构型治理要素对内生型治理要素的衔接与嵌入

村级治理是在建构型治理要素和内生型治理要素的互动中展开的，因而农村善治的实现要以两类治理要素的良性互动为前提，使建构型治理要素实现对内生型治理要素的衔接与嵌入。这就要求国家开展村级治理必须以内生型要素为依托和遵循来优化建构型治理要素的供给，分别实现治理事务、项目资源分配、正式规则供给、政绩性权威对公共服务需求、发展要求、非正式规则、农村有序政治参与的衔接、嵌入与融合。

（一）以公共服务需求为出发点合理安排治理事务

在国家战略催动农村治理服务化转变的过程中，农村公共服务优化的关键在于由政府主导的公共服务供给与农村公共服务的需求相契合。因而，政府公共服务的供给要紧盯农村需求，把握好“质”和“量”两个方面。就“质”而言，一方面要根据农村公共服务的短板和农村生活、生产的需要“因地制宜”规划和安排公共服务项目，满足不同地区农村多样化需求;另一方面要以农民满意为目标，从农民的角度审视农村公共服务体系，优化流程、细化内容，在全面梳理分析的基础上，适度推行正规化、行政化的服务方式，祛除不必要的管理环节，防止治理形式化，不断提升服务质量。就“量”而言，要在充分分析不同农村治理密度的基础上，把握好不同农村对公共服务的需求量，合理配置和投放治理资源，妥善安排服务方式，避免过度投入造成资源浪费，从总体上提升服务效率。

（二）以农村发展要求为指向科学分配项目资源

当前我国多数农村集体收入较低，面临发展的资源困局。因此，破除“项目下乡”中的“马太效应”，以农村的实际需求为导向合理分配项目资源是推动农村均衡发展的必要之举。其一，要树立正确的政绩观。通过加强思想教育、变革考核机制等方式引导地方政府及官员树立正确的政绩观，加强在项目分配中的调查研究，杜绝“面子工程”，既能通过“锦上添花”式的项目进村以点带面形成示范效应，更要做到“雪中送炭”，把项目资源投入到需求最为迫切的农村，实现资源效用最大化。其二，要拓寬意见表达渠道，形成项目分配的科学决策机制。改变以往项目分配主要依靠地方政府及农村干部决定的局面，要根据项目的不同性质，引入、加大专家评估力度，同时要以适当的方式和渠道适度吸收农民意见，形成项目分配的科学机制，促进项目资源更好地服务于农村发展。

（三）以非正式规则为依托优化正式规则供给

“治理既需要借助正式制度，也需要借助非正式制度”[22]，但二者在实际中既有相互促进又有相互冲突的一面，因而实现农村善治必须处理好二者关系，促进彼此间的耦合，实现协同治理。其一，由于农村政治运作“更大程度上为农村非正式制度和地方性知识所支配，乡下锣鼓乡下敲”[19]，外部输入的正式规则应嵌入农村的人情、礼俗等非正规则中，遵从非正式规则的运作逻辑。因而，国家制定正式规则一方面要充分考虑农村的乡土性因素，使正式规则的运行能够更符合农村社会的特点，确保规则落地，另一方面可以将一些符合现代法治精神、促进乡风文明的非正式规则通过立法渠道吸收为正式规则，使其更具效力。其二，农村非正式规则包含有一些消极落后的因素，不利于治理现代化的发展，需要加以改造。然而，“每一项制度之推行与继续，也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注”[23]（P55），单纯地以输入的正式规则取代非正式规则往往使其不易落地生根，达不到理想效果。所以，对于非正式规则的改造应从其背后的制度文化入手，在循序渐进地改造非正式制度生存的文化土壤基础上，通过创设新的正式规则对其替代。

（四）以农民有序政治参与为面向强化村级治理权威

农民有序的政治参与既是村民自治的应有之义，也是扩大村级治理权威的必要举措。虽然在项目制下农村精英因政绩性权威能够获得选举支持，“但村民的选举支持并不等于心理认同”[17]。由于缺乏村民参与和心理认同的社会性权威，“有农村发展无农民参与”并不能使村级治理能力得到有效提升，后税费时期的治理困境依旧会萦绕不去。因此，要通过开拓制度化的渠道发动农民有序参与农村政治，打造村级治理的公共性，培育社会性权威。其一，通过宣传引导、打造利益共享机制等方法，多措并举提升农民的主体意识和政治参与意识，使农民积极主动地参与到村级治理事务中，为村级治理献智献力，扩大农村治理的力量来源。其二，通过优化民主协商平台、创设网络参与平台、发展农村社会组织等方式扩展村民的政治参与渠道，以制度化的方式保证农民的政治参与权力，使村级治理更能吸收民意、体现民意，保证农民的有序政治参与落到实处，从而使政策制定更加科学民主、政策执行更能得到村民拥护和支持。

作为后发赶超型国家，国家主导的现代化转型仍将持续，村级治理现代化自然也离不开国家行政力量的推动。就行政强制型变迁而言，村级治理的行政化趋势是依靠国家的行政力量来推动的。行政力量的产生及实施均依赖于现代科层体制，由于“科层制是现代资本主义经济合理性的高度体现”[24]（P37），因而它具备鲜明的现代性特征。同样，脱胎于科层体制的行政力量也是一种现代化的力量。然而，由于农村生产方式及相对封闭的特点，目前仍部分保留着如“熟人社会”、礼俗规则等传统性特征，特别是在我国这样一个疆域广阔、农村人口众多的国家，各个地区地理条件、风俗民情、经济社会发展水平等不同造就了不同地区农村差异化的内生型治理要素。以现代化的行政力量推动既有传统特征又呈现差异化的农村走向治理现代化，如果忽略农村的实际情况，则可能会造成现代性与传统性的矛盾冲突，引发建构型治理要素与内生型治理要素的脱节，造成村级治理的运转不畅。因此，村级治理行政化应将农村内生型治理要素作为标靶，稳妥推进，有序引导，通过建构型治理要素与内生型治理要素的良好衔接、互动和发展来推动农村治理现代化和农村善治。

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责任编辑：梅少粉