城市新市民住房需求及住房公积金管理改革研究——基于南宁市青秀区的实证调查

广西区直住房公积金管理中心课题组

一、城市新市民的住房需求与住房公积金的服务功能

（一）城市新市民的住房需求

随着我国工业化、城镇化进程的加快，越来越多不同原籍的人因为工作、婚姻、就学等各种原因迁居到城市，逐渐形成了一个新的社会群体——新市民。由于居住城市与户籍身份的分离，导致城市经济适用房、廉租房等公共住房基本不对新市民开放，新市民住房仍游离于城镇住房保障体系之外，难以享受完善的住房配套设施、均等化的公共服务等住房保障权利，一定程度上影响了新市民在城市的住房需求和住房问题的解决。根据国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》，2018 年末，我国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%[1]，表明很多新市民群体尚未能真正完全在城市落户，应该说住房问题是其中的一个重要因素。

（二）住房公积金的服务功能

住房公积金是用工单位及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金制度是一种社会性、互助性、政策性的住房社会保障制度，通过由职工与单位分别按照职工工资的一定比例逐月强制缴存的方式，为职工家庭住房消费提供法定资金保障和储蓄积累，并在参缴职工之间形成互助性融资机制。住房公积金制度是我国住房保障体系的重要组成部分。

目前，住房公积金制度在住房需求和住房供给两个领域发挥了独特的市场激励和调控作用。在住房需求方面，住房公积金缴存职工有购房需求时可以申请住房公积金贷款，帮助解决资金缺口，享受低息利率优惠。住房公积金缴存职工发生购房、偿还购房贷款本息、支付房租等住房消费行为时还可以提取住房公积金。可以说，凡是曾贷款和提取使用住房公积金的职工，已经在住房购买和住房消费上实实在在的获利。在住房供给方面，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，用于上缴城市廉租住房的补充资金。据统计到2018 年末，住房公积金中心累计提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金3365.48 亿元，累计向373 个保障房住房建设试点项目发放贷款872.15 亿元，支持建设保障性住房7127.28 万平方米，可解决约120 万户家庭住房问题[2]。

近年来，我国落实“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，着力破解新型城镇化过程中新市民的住有所居问题，住房公积金的定义外延不断扩展，港澳台同胞现已纳入缴存范围，部分地区将海外人才纳入了缴存范围，各地相继对自由职业者、个体工商户等个人自愿缴存开展探索和实践，制度覆盖面不断扩大。

二、新市民群体住房现状与存在问题

本课题针对南宁市青秀区新市民工作和居住比较集中的情况，摸排新市民的群体特征、住房状况和住房需求，采用抽样调查方法，调查对象为南宁市青秀区的新市民，涉及从事建筑、金融、投资、信息服务、餐饮、家居、建材、批发零售等行业的新市民。

（一）新市民群体与住房需求

1. 新市民就业和收入较为稳定

青秀区是南宁市的政治、经济、文化、科技、教育、金融、信息和会展中心，是南宁对外展示改革开放成果的“城市名片”。青秀区吸纳就业的新市民的就业和收入都较为稳定。从受教育程度看，青秀区新市民人口文化素质整体较高，具有高中及以上学历的人员占87.3%，其中高中或职高毕业的占17.6%；本科或专科毕业的占65.5%；研究生及以上的占4.2%。新市民工作单位相对集中在机关团体和事业单位，占比34.5%，国有及国有控股企业次之，占29.6%，最后是个体工商户和私营企业，分别占19.0%和16.9%。

2. 新市民住房条件有待提高

租房是青秀区新市民解决住房问题的主要途径。调研数据显示，青秀区新市民群体主要通过租房解决住房问题，只有三成半的新市民群体有自有住房。对园湖饭店餐饮从业人员进行访谈时，部分服务员反映他们都是几个人合租住房，住房条件较为恶劣。政策性住房未能成为解决新市民住房问题的重要手段。虽然经济适用房等政策性住房供应是解决居民住房问题的重要手段。但调研发现，青秀区新市民群体购买政策性住房的比例仅为11.9%。用于居住和子女入学要求是青秀区新市民群体购房的关注重点。

新市民群体有近半调研对象尚未在南宁市购买住房，但其购房意愿非常强烈，另有部分新市民希望能够让自己小孩就读较好的学校，因此也希望尽快购置较好的学区房。除以上原因外，新市民群体希望购买商品房用于结婚也是另一重要原因。总之，南宁市青秀区新市民群体就业相对稳定，具有较高的工资和经济收入。用于居住、考虑子女上学、结婚等成为新市民群体购房的主要需求。

（二）新市民解决住房问题的制约因素

受访的青秀区新市民群体多属于国有企业、机关团体、事业单位的劳务派遣工作人员或因企业临时派驻而到南宁工作的企业管理人员，此群体收入相对其他城区新市民群体收入高，但因其对购房面积需求在100 平方米以上，且青秀区在南宁市各城区中房价最高，因此购房总价高、首付资金不足成为青秀区新市民群体解决住房问题的瓶颈。

1. 商品住宅需求旺盛，高房价成为制约因素

根据广西中原研究中心《2017 年南宁房地产市场报告》，青秀区2017 年商品住宅建设新项目较少，其住宅供应主要依靠原有项目，总体供应量同比下降30%左右。

由于政府的调控，从统计数字看，青秀区2017年的住宅成交金额由2016 年的218.3 亿元降至148.8 亿元；毛坯房成交均价由2016 年的9253 元平方米上涨为9583 元平方米，增速不大，处于稳中有升的状态。2016 年10 月，南宁市住宅备案价格为毛坯房价格，装修标准在1500—5000 元平方米不等。2017 年5 月26 日（含26 日）之后，装修标准最高不得超过3000 元/平方米，2017 年住宅均价均为毛坯房价格[3]。2018 年，青秀区商品住宅价格继续保持上涨的态势，成交均价普遍在15000—20000 元/平方米之间。高房价是新市民通过市场解决住宅问题的最大制约因素。

2. 新市民支付能力不足成为制约购房的主要原因

租金收入比过高使部分新市民较难攒钱买房。一般来说，房租收入比高于45%，属于租金严重过高的城市；房租收入比在25%—45% 之间，属于租金相对过高的城市；房租收入比在25% 及以下水平，属于租金相对合理的城市。南宁市的房租收入比为35%，在全国50 个城市中排在第16 位，人均租房租金894 元，租金收入比高于正常水平，属于租金过高的城市。

表1 2017 年青秀区住宅供需状况

表2 青秀区被调查新市民住房情况

不少新市民认为收入低、物价高，房子买不起，租也很难租得起。因此，新市民租住的地方大多集中于住房密集、租金相对较低的城中村，比如麻村等。部分新市民由于平时租住房屋的租金高，导致较难攒下钱来首付购置自住房屋。房价收入比高导致新市民首付困难。房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比，一般认为，合理的房价收入比为4—6。根据WIND 资讯测算数据，2017 年南宁房价收入比为10.14，明显高于合理的房价收入比，从而限制了新市民的购房。从问卷统计结果看，未来两年不打算购房的原因，有64% 的受访者回答“没钱付首付”。因此，首付资金不足仍然是制约市民购房的主要因素。

3. 商品房价格得到控制但贷款利率上升加重购房负担

2017 年4 月，由于房价继续快速上涨，南宁市进一步出台对房地产的调控政策，对公积金异地贷款暂停，首套房公积金贷款首付不低于20%，二套或二次申请首付不低于50%的，贷款利率调整为同期住房公积金个人住房贷款利率的1.1 倍，商住用地出让采用“限地价、限房价、竞产权移交房面积”方式出让。2017 年5 月，南宁市加码出台限购政策：（1）认房又认贷，二套房首付提至四成，三套房停贷；（2）三套及以上住房取得不动产证2 年内禁止转让；（3）全面限价，除住宅限价外将车位纳入限价范围；（4）进行住房精装价格指导，最高不得超过3000 元/平方米。

2017 年9 月，由于南宁房价涨幅仍居全国大中型城市前列，南宁市进一步出台了扩大限售范围政策：法人机构购置二套房及以上的，在取得不动产证2 年内禁止转让；销售商品房时未与购房人达成购房协议前，不得收取购房人任何费用。限价政策对于控制商品房价格起到了一定的作用，但是目前还无法完全控制住房价格上涨的势头。一方面，开发商通过开发精装房的方式来提高商品房的销售价格，通过增加少量装修成本把住房销售价格抬上去；另一方面，也有一些不规范经营的房地产开发企业通过“外收”的方式来提高商品房销售价格，仅从统计数据上看，商品房销售价格并没有上涨多少，但是因为“外收”在合同中体现不出来，所以，精装部分在成交价格上反映不出来。因此，新市民要购买商品房实际上远比统计数据显示的要更为困难。

2018 年，南宁市12 家驻邕银行首套房首付比例仍为20%，个别银行的首套房贷首付比例提高至30%，二套房首付比例为40%。2018 年3 月，南宁市多家银行首套房贷利率全线上浮。南宁房贷利率上涨的节奏和幅度略高于一线城市，如一线城市首套房贷利率目前普遍执行基准上浮10%—20%，南宁市则上浮15% 以上。在二套房贷方面，目前南宁市普遍在基准利率基础上上浮20%—30%。

调查数据显示，青秀区被调查者家庭在新购住房时，平均预计贷款总额为71 万元，按照基准利率4.9% 来计算，贷款购房家庭每年要承担3.4 万元的利息。银行贷款利率的上升，增加了每年需偿还的利息，进而增加了新购住房的贷款负担，这也是目前新市民解决住房问题的一个制约因素。商业银行贷款利率的提高增加了新市民购房及还贷的成本。

青秀区被调查者家庭月收入约为7671 元，在预计购房贷款总额为71 万元的情况下，按照基准利率30 年360 期来偿还，购房家庭每个月的月还款额为3768 元，用于日常生活支出的仅剩下3903 元。数据分析可以看出，青秀区被调查者家庭每个月的还款额占家庭月收入的一半左右，新市民住房贷款负担比较重。

4. 购房、租房政策不完善制约新市民住房问题的解决

目前，南宁市二手房市场的房产中介管理不规范，虚假信息比较多，购房者信息不对称，导致了一系列购房权益受到损害事件的发生。根据《南宁市住房保障和房产管理局2017 年工作总结及2018 年工作计划》中对“2017 年全力抓好房地产市场调控的工作总结”，目前南宁市的房地产调控体系还不够完善，还有待加强改进。从房贷政策、房地产市场秩序专项整治，打击房地产企业和中介机构违法违规行为等行动看，南宁市当前房地产市场仍存在一些不足与缺陷。这些缺陷在一定程度上损害了包括新市民在内的购房者的合法权益。

租赁权利保护不力将影响新市民在城市的就业和生活。由于租赁市场监管力量薄弱，有59.2% 的被调查新市民是租赁居住，因此受限于尚未建立统一的租赁管理平台，新市民和房东签订的《房屋租赁合同》未备案，因此难以监控租赁市场出租人和承租人的行为，使部分承租人（新市民）因为房东提前结束租约或者不退租房押金等行为导致权利受损。

5. 住房公积金提取、贷款渠道不畅

调查结果显示，在住房公积金管理改进方面，超过30%受访者认为住房公积金贷款审批时间长、最高贷款额度低、提取手续繁琐。对此要进行具体分析。

当前，住房公积金贷款审批时间长，主要受限于住房公积金必须在商品房项目封顶后，且在购房者住房公积金账户缴存正常的情况下才能放款，导致购房者认为住房公积金贷款手续繁琐和贷款审批时间长，部分开发商也以此拒绝住房公积金贷款。对开发商拒绝购房者使用住房公积金贷款这一现象，住房公积金中心与住房城乡建设部门也联合出台了一些措施，一方面鼓励消费者举报，另一方面也采取了诸如商业贷款转公积金贷款业务等措施，以提高公积金使用率，帮助新市民解决自住购房贷款问题。

关于最高贷款额度问题，目前南宁住房公积金贷款额度最高为60 万元，北京最高120 万元，深圳最高90 万元，武汉最高70 万元，长沙最高50 万元，应该说南宁现行标准是符合实际的。另外，贷款必然要考量偿还能力，当家庭月收入较低偿还能力不足时，可贷额度相应降低。

关于提取公积金手续繁琐的问题，调查结果与事实存在一定偏差，可能是因为大部分受访者近期未办理过公积金提取，对最新的提取流程和手续不了解。实际上目前市民提取公积金已经非常便利，只需填写申请表交到公积金管理中心审批，不再需要单位盖章同意，各种资料的复印件也不需要提供了；在办结时间方面，当场办结，审批通过后马上就能收到提取的款项；申请者还可以进行网上申请提取，非常方便。

针对新市民暂未缴存住房公积金的问题，主要原因是用人单位执行住房公积金缴存政策不力。调查结果显示，在缴存住房公积金方面，大部分受访者是由于所在的工作单位不给缴存住房公积金，导致这些新市民无法使用和享受住房公积金的各项优惠制度和政策，从而在一定程度上制约了这些新市民解决其住房问题。

表3 公积金提取、贷款方面的问卷统计结果

三、住房公积金支持新市民解决住房问题的政策措施

从南宁住房公积金管理中心区直分中心（以下简称区直中心）的实践来看，支持新市民解决住房问题的政策措施主要有：

（一）支持租房的政策措施

租住廉租房和公租房的，每年可提取一次本人及配偶住房公积金账户内的住房公积金，提取额度不超过当年实际支付的租房费用。租住商品住房的，每年可提取一次本人及配偶住房公积金账户内的住房公积金，提取额度不超过当年实际支付的租房费用。单身家庭月最高提取额为480 元，已婚家庭月最高提取额为840 元。租住商品住房的月提取额上限随南宁市租房租金水平调整而适当调整。无房申请租房提取通过联网核查，不用职工开具无房证明。

（二）支持购房的政策措施

贷款额度超过公积金贷款最高额度时，可申请组合贷款，以商业银行贷款作为补充。贷款后，每年还可申请提取公积金还贷，公积金已成为支持中低收入家庭购房的重要资金渠道。

1. 全面支持异地贷款

异地缴存住房公积金的职工在南宁购房的，可申请异地贷款。

2. 对冲还贷简化还贷手续

缴存住房公积金的职工在区直中心有贷款的，可使用住房公积金账户内资金冲抵还款，减轻还款压力。

3. 继续支持家庭第二套住房公积金贷款

继续支持购房者在还完第一套住房公积金贷款的情况下使用公积金购买家庭第二套住房。

4. 住房公积金贴息贷款

当住房公积金中心可贷款剩余额度不够用时，可申请公转商贷贴息贷款，利差由区直中心补贴。贴息贷款是解决住房公积金缴存者后顾之忧的重要手段。

（三）支持面向新市民供应住房的政策措施

租住廉租住房是新市民群体在购房资金不足情况下解决住房问题的现实选择。截至2017 年12 月31 日，区直中心用住房公积金增值收益累计分配城市廉租住房建设补充资金9.9 亿元，累计上缴城市廉租住房建设补充资金8.9 亿元，年均分配城市廉租住房建设补充资金1 亿元。

（四）将新市民纳入住房公积金制度覆盖范围的政策措施

1. 将港澳台同胞纳入覆盖范围

在南宁就业的港澳台同胞可参照国家、自治区及区直中心现行住房公积金政策缴存和使用住房公积金，港澳居民来往内地的通行证或台湾居民来往大陆的通行证作为身份证明资料可用于办理住房公积金相关业务。

2. 实施个人自愿缴存政策

城镇个体工商户及其雇佣人员、自由职业、私营企业员工是新市民的重要构成主体，如在南宁市居住，且年满18 周岁至未达到国家法定退休年龄，可申请自愿缴存住房公积金，缴满1 年即可申请住房公积金贷款。

四、住房公积金制度助力新市民解决住房问题的改革建议

新市民是城市建设的主要力量之一，一直在不断地为城市的发展添砖加瓦。住房问题是限制他们融入城市生活的主要障碍。通过以上调研总结，新市民群体解决住房问题受到房价高企、贷款负担重、租赁市场发展不完善、住房公积金使用受限等多方面因素的制约。建议今后工作从以下几方面着手，突破障碍，帮助新市民群体实现“住有所居”。

（一）住房公积金制度改革齐头并进为新市民群体解决住房问题提供全方位保障

1. 采用缴存补贴和政策叠加贷款方式吸引新市民参与自愿缴存

建议针对新市民群体，一方面可增加缴存补贴，增加公积金制度的吸引力，适当提高新市民群体的结算利息利率，让公积金制度除了低贷款利率外能够增加吸引新市民的新看点；另一方面在贷款端，如果资金池允许，可设计基本额度和附加额度叠加的贷款额度计算政策。基本额度根据其住房公积金缴存情况、收入情况和房价水平综合确定，体现贷款权利和缴存义务的对等；附加额度则体现政策倾斜，如针对自愿缴存额度高且正常缴存时间长的新市民群体，如果购房面积在90 平方米以下且房价超过9000 元/平方米，则给予5 万—10 万元的附加贷款额度；附加贷款额度的贷款利率可以高于基本贷款额度的贷款利率。

2. 形成推进住房公积金制度覆盖新市民群体的部门联动机制

推进新市民群体住房公积金制度全覆盖是系统工程，既需要住房公积金管理中心的担当，同时也需要国土资源厅、住房和城乡建设厅、人民银行等多部门的联动，更加需要社会的共同监督和执行。因此，可以从以下方面着手，形成推进住房公积金覆盖全体新市民的合力：

（1）强化责任主体合力。住房公积金制度覆盖新市民群体既具有“企业和职工利益共享机制”的一部分，又属于“建立和谐劳动关系”的作用，因此，住房公积金制度覆盖新市民群体的责任主体是政府、企业和工会。为此建议：一是政府应从政策法规上加大对职工住房公积金权益的保护力度。除了建立新市民与城镇职工在社会保障方面享有同等待遇的制度、出台住房公积金制度覆盖新市民群体的专门政策、进一步完善推行住房公积金制度的政府规章之外，还要加强政策执行的监督检查，加强对业务主管部门职责履行的督察，防止政策在贯彻执行的各个环节被截留、篡改和异化。二是企业要切实保障新市民缴存住房公积金所需的财力。财力是落实住房公积金制度的关键，企业是落实住房公积金财力的主体。企业要强化社会责任意识，不断提高维护职工权益的自觉性；要强化自我守法行为，依法建立健全保障职工合法权益的制度机制；要加强与新市民协商落实住房公积金的制度，杜绝侵害职工权益行为的发生。三是工会要为维护职工住房公积金权益竭尽全力。工会要着力加大协调劳动关系的工作力度，抓好劳动就业、收入分配、社会保障、劳动安全卫生等方面的维权工作，特别是要积极维护新市民的合法权益，为发展和谐劳动关系做出贡献。

（2）强化部门业务协调合力。建议由自治区住房公积金监管部门负责牵头，尽快建立部门联动工作机制。如加强与南宁市住房保障和房产管理局的联动，如果开发商拒绝新市民群体使用住房公积金，则将该开发商列入失信名单，开发项目的备案审批暂停或者整改完成后再备案；如加强和国土资源厅的联动，列入失信名单的开发商不得参与土地的竞拍。理清各部门在维护新市民缴存和使用住房公积金的权益过程中能够发挥的联动作用，使各职能部门真正各司其职、互通情况、协调配合，形成公权管理机构齐抓共管的强大合力。

（3）发挥社会各界共建合力。一是充分发动企业专管员队伍和工会力量，加强对公积金缴存的管理和日常执行的过程监督及权益落实。二是发挥媒体、监察部门的监督作用，如果出现缴存者投诉楼盘不接受住房公积金贷款购房，要及时曝光并进行查处，做到有诉必查。三是加强与楼盘销售人员、二手房中介人员的联系和政策培训，使其在新市民购房时能给予政策方面的详细解答。

3. 将住房公积金管理中心改制成政策性金融机构

建议逐步将住房公积金管理中心改制为真正的政策性金融机构，颁发类似银行或非银行金融机构的牌照，并在政策允许的范围内，从事与住房保障相关的政策性住房金融业务，扩大其资金来源和使用的范围，使之真正成为政府实施住房保障的政策金融工具。

住房公积金管理中心改制成为政策性金融机构后，政府仍须提供信誉担保。改制后的住房公积金管理中心借鉴其他金融机构的运行模式，采用资金有条件让渡（本息回流）的方式参与融资活动，从而与财政资金运作相区别。为了继续体现住房公积金的保障作用，政府可制定住房公积金的优惠政策，如给予利息补贴或税收减免等，从而使住房公积金的管理也不同于一般的商业性金融。住房公积金管理中心改制为政策性金融机构，可以发挥其金融导向功能，同时又不取代其他商业银行的聚资和融资功能。

4. 住房公积金支持培育租赁住房市场

2017 年8 月，国土资源部发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，宣布将13 个城市纳入试点，未来建立“租售并举”的住房供应体系势在必行。因此住房公积金管理中心改制成政策性金融机构后要提前布局介入支持培育和规范租赁住房市场。一方面是在资金体量允许的情况下，为租赁住房建设提供资金支持，增加租赁住房的供给，使新市民群体在不具备购房能力的时候，能够通过租赁住房实现居住稳定。另一方面要做好提取住房公积金支付长租住房租金的配套政策，支持新市民群体提取公积金支付城市和农村集体租赁住房的租金。

（二）搭建统一的租赁信息化服务监管平台，完善租赁市场监管制度

搭建政府层面统一的住房租赁交易服务平台。平台逐步将各类租房信息统一管理，通过审核房源、信息发布、租赁交易、税收缴纳等一系列服务，规范住房租赁市场秩序，保障全体市民包括新市民租赁双方的合法权益。

（三）调整政策“靶向”，重点加大中小户型商品房的供应和价格调控

中小户型因为面积小，总价低，可作为新市民解决刚需问题的首要选择，因此政府在制定调控房地产市场的政策时，需调整政策调控的靶向，重点加大对90 平方米以下中小户型商品房的价格控制。对中小户型价格实行“熔断”机制，只能按照政府备案价格销售，不能超过备案价格。144 平方米以上的大户型住房和别墅则可结合市场供需情况由开发商自行确定售卖价格。

（四）因群体特征施策，建设解决新市民住房问题的差异化住房保障和供应体系

针对新市民群体面临的“高房价、高月供和高贷款利率”情况，将新市民群体按照收入和支付能力进行分类，建设商品房体系和保障房体系并行的住房保障和供应体系。

一是针对高收入高层次新市民群体可准予购买产权移交房。合理布局房地产开发商的产权移交房建设，用于高收入高层次新市民群体的安置。但需制定购买开发商移交政府产权房的人才认定标准和购房准入资格审查办法；出售过程中采用轮候、抽签、摇号等公开透明方式并参考深圳房改政策实行封闭流转，若已经在南宁市购买了商品房的，则需将上述产权移交房退给政府或者转让给其他符合购买条件的新市民群体。

二是针对中等收入新市民群体可推行购买共有产权房。针对中等收入新市民群体，因为资金不足和难以负担月供等原因未能购买商品房但又不愿长期租房的，可推行购买共有产权房，政府和个人共同持有房屋的所有权，新市民只需承担购买房屋50%的所有权的费用，降低了中等新市民群体的购房总价、月供和利息。

三是通过建设公共租赁住房解决低收入新市民群体住房问题。针对个体工商户、建筑工人、小微企业员工等中低收入新市民群体，可从租赁市场着力。按照“国企先行，社会资本跟进”的思路，南宁市可和万科、绿地等国内一线的房地产开发企业签订发展租赁市场的战略合作协议，积极培育租赁市场主体，采取有力措施引导社会资本参与南宁市的租赁住房建设和运营管理。租赁住房建设完成后，可进一步扩大公共租赁住房保障的覆盖面，将公交司机、地铁司机、环卫工人等为社会提供基本公共服务的从业人员和先进制造业蓝领产业工人等群体纳入公共租赁住房保障范围，从而解决低收入新市民群众的住房问题。