我国精准扶贫机制、绩效与挑战的探析

赵坤明

一、问题的提出与扶贫目标

2020 年现行标准下我国农村贫困人口全面脱贫是党和政府作出的郑重承诺。党的十八大以来，党和政府实施精准扶贫战略，我国贫困人口从2012 年末的9899 万人下降到2019 年末的551 万人[1]，扶贫事业取得历史性成就。当前，深度贫困地区与特殊贫困群体成为精准扶贫的重点和难点。然而，我国扶贫工作面临着贫困主体抵触扶贫政策和既有扶贫措施边际效益递减的困境。我国需要付出更大的努力才能如期完成脱贫任务。现今，脱贫攻坚进入决战决胜期，及时反思我国精准扶贫实践中出现的问题、对扶贫政策进行调适是实现全面脱贫的内在要求。精准扶贫涉及哪些执行主体？主要工作机制是什么？精准扶贫遭遇了何种挑战？这些问题尚未在理论层面得到解答，一定程度上制约着人们对精准扶贫的认知发展。

目前，学界关于精准扶贫的研究以概念分析和个案研究为主，政策文本分析较少。然而，政策文本分析是研究我国国家治理的重要方法，适用于环境保护、城乡规划等多个领域，能够从顶层设计的角度剖析设计各项制度的初始意图与调试过程。基于此，本研究采用政策文本分析法对我国精准扶贫整体特征和相关问题进行理论分析。笔者从中央纪委（国家监委）官网搜集了十九届中央脱贫攻坚专项巡视的所有巡视报告，涉及13 个省级行政区、11 个中央国家机关和2 个中央金融企业等26 个地区（单位）。每个被巡视地区（单位）有3 份巡视材料，分别是中央巡视组巡视进驻通告、巡视情况反馈和巡视整改进展通报。巡视报告的文本数量虽然有限，但由于被巡视地区（单位）是中央巡视组根据我国贫困现状严格选定的，能够较好地呈现我国精准扶贫的整体形势，具有典型代表性。以十九届中央脱贫攻坚专项巡视报告文本为考察对象，本文对现阶段我国精准扶贫的机制、绩效与挑战进行描述性分析，在此基础上思考“后小康时代”精准扶贫的发展方向。

改革开放以来，党和政府高度重视扶贫工作，采用“政府行政主导”的模式治理贫困[2]。进入新世纪后，经济增长模式转变、社会分化日益明显和贫困人口绝对数量庞大使我国扶贫工作面临多重压力[3]，传统扶贫模式局限明显，精准扶贫应运而生。精准扶贫是通过对贫困户和贫困村的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到户的精准“滴灌”[4]。经过近年来的实践，我国扶贫理念由单纯强调物质脱贫到注重“物质脱贫—能力脱贫—精神脱贫”的统一[5]，逐步形成了以“两不愁、三保障”“六个精准”和“五个一批”为核心的精准扶贫政策体系。

当前，我国精准扶贫取得决定性进展，主要表现在贫困人口数量大幅减少、贫困地区基础设施完善和产业结构优化升级。与此同时，我国扶贫开发工作面临着新的问题与挑战，学者们从不同的研究视角对精准扶贫的困境进行了探讨。文丰安以“六个精准”为切入点，指出当前扶贫工作存在精准识别偏差、精准帮扶错位、精准管理缺位和精准考核机制不完善等问题[6]。吴晓燕从公共政策执行的视角出发，发现精准扶贫实践中出现了扶贫对象抵触扶贫政策、扶贫干部“策略性”执行扶贫政策、政府层层加压助长基层形式主义等问题，导致地方实践偏离扶贫政策期望[7]。进入决战决胜期，政府部门的扶贫角色应向协调者、引导者和多元主体转型，鼓励社会力量参与[8]，调整政策落实偏差、加强扶贫队伍建设和激发贫困群体内生动力是精准扶贫未来的发展方向[9]。

二、精准扶贫的主体与工作机制

精准扶贫进展关乎能否如期全面建成小康社会，受到全党全社会的高度关注。本文以巡视报告为基础，总结归纳了精准扶贫的主体特征、解析扶贫主体的工作机制，为整合各方扶贫资源、加快脱贫攻坚进程提供理论思考。

（一）精准扶贫的主体特征

根据专项巡视的反馈意见和整改报告，党政组织、民营企业和社会组织等不同主体在精准扶贫中发挥了重要作用。我国精准扶贫的主体呈现两个方面特征：一是党政组织在扶贫治理中发挥领导核心作用，是精准扶贫的领导者与执行主体；二是社会力量积极参与精准扶贫，扶贫主体呈现多元化趋势。

贫困人口全面脱贫是现阶段各级政府的首要任务与中心工作。作为中央政府的直接管理对象和本地区（部门）的决策者，中央政府组成部门和省级党政组织，负责统筹领导扶贫政策的具体落实、扶贫制度建设和扶贫干部作风整顿工作，其扶贫治理能力关乎地区（部门）扶贫工作全局。相较于上级党委政府，基层党政组织更贴近贫困群众，是扶贫政策的一线执行者。一方面，基层党组织将党建工作融入精准扶贫全过程，通过干部培训、吸纳青年党员干部提高自身扶贫治理能力；另一方面，基层扶贫干部认真开展精准识别、精准帮扶工作，争取各类政策资源和项目下乡，帮助贫困群体脱贫增收。

党政组织是精准扶贫的领导者，但不是扶贫工作的唯一主体，社会力量也为全面脱贫作出了突出贡献。社会扶贫是扶贫资源优化配置的补充性吸纳机制，具有精准性好、责任明确和监督完善的优势[9]，民营企业、公民个人是社会扶贫的参与主体。依托资金技术优势和“万企帮万村”活动，民营企业与建档立卡的贫困村和贫困户签约结对，面向帮扶对象定向招收员工、帮助贫困地区发展特色产业并进行定点捐赠。截至2019 年6 月底，“万企帮万村”精准帮扶10.27 万个村，惠及1163 万建档立卡贫困人口[10]。公民个人参与方面，借助网络扶贫信息平台，公民依据扶贫组织发布的贫困群体需求信息为贫困群体提供其实际所需的各项资源，从而实现精准帮扶。中国扶贫网是公民扶贫的代表性网络载体，依托国家建档立卡的权威大数据，网站搭建了爱心帮扶、电商扶贫、扶贫众筹、扶贫展示、扶贫评价五大功能平台，实现了贫困群体与爱心人士的精准对接。

（二）精准扶贫的工作机制

以脱贫攻坚专项巡视的巡视材料为依据，参照《国务院精准扶贫工作方案》，本文将精准扶贫工作机制归纳为贫困县考核机制、干部驻村帮扶机制和财政专项扶贫资金管理机制（见图1），在此基础上解析不同工作机制的运行方式。

图1 精准扶贫的工作机制

贫困县考核机制是激励贫困地区党政领导干部主动担当作为的制度保障。党的十八大以来，我国对贫困县的考核经历了贫困人口从收入考核转为以“两不愁、三保障”为主的考核，对党政领导干部的考核从GDP 为主转向注重脱贫实绩的考核[11]。当前，我国精准扶贫的考核机制逐步完善：一是增加考核评估主体，提升评估工作的权威性与专业性。自2016 年中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》以来，我国扶贫年度考核从由国务院扶贫办组织实施改为由国务院扶贫办、中央组织部牵头，会同国务院扶贫开发领导小组成员单位组织实施，扶贫考核的权威性与严肃性得到提升；同时，国务院扶贫办引入第三方评估主体，高校与科研部门的专业优势得以施展，成为精准扶贫第三方评估的主力军。二是考核方式与考核内容逐步完善。除年度扶贫考核外，各级政府还组织开展扶贫督察，弥补绩效考核机制的不足。如2018 年10 月，中央首次开展脱贫攻坚专项巡视，不仅审查地方政府年度脱贫计划完成情况，还将基层党组织建设、扶贫干部工作作风和扶贫区域合作等纳入巡视范围。三是强化结果导向，将扶贫成绩作为党政领导干部选拔培养的重要依据。如重庆市在巡视整改中有针对性地选派6 名优秀干部充实贫困区县领导班子、提拔重用贫困区县干部24 名，各区县提拔表现优秀的扶贫干部280 名。

驻村帮扶是通过帮扶单位选派干部进驻贫困村，动员与整合各方扶贫资源，帮助贫困对象解决贫困问题的重要方式[12]。建立干部驻村扶贫机制的目的在于动员各方扶贫资源，帮助贫困村脱贫[13]。驻村工作队与“第一书记”是驻村帮扶的主体，地方政府根据贫困地区的情况选派合适的干部驻村帮扶并制定实施驻村干部管理办法，强化对扶贫干部的日常管理与激励。由于驻村干部主要来自上级党政部门、事业单位和国有企业，综合素质较高，能够将国家的资源政策与个人关系网络嵌入驻点扶贫地区，从而促进扶贫政策精准发力。在此基础上，上级组织部门将驻村人员扶贫的成绩作为选拔后备干部的条件之一，营造崇尚实干的正向激励氛围。

财政专项扶贫资金管理机制是扶贫资金科学分配的制度保障。中央财政与地方财政共同构成财政专项扶贫资金的来源。中央财政综合考虑地方财力、贫困地区贫困深度和贫困群体数量等因素，在年度预算中安排并分配专项扶贫资金；地方政府则依据本地区贫困群体规模和资金分配因素自行确定专项资金金额。专项扶贫资金主要用于扶持贫困户发展农村特色产业和改善贫困地区生活条件。2016 年至2019 年，中央财政专项扶贫资金每年递增200 亿元，累计安排专项扶贫资金3843.8 亿元，年均增长28.6%[14]，为每年减贫1000 万人提供了有力的资金支撑。同时，中央政府完善扶贫资金监管机制，各级纪检审计部门加强扶贫资金用途审查，及时查处违法腐败行为，保证了扶贫资金的精准使用。

图2 中央专项扶贫资金投入与贫困人口数量变化（2011—2019 年）

三、精准扶贫的绩效分析

精准扶贫的绩效在于促进农民收入增加和完善乡村治理体系。哪些群体从精准扶贫中获益？获得了何种直接或间接利益？绩效评估不仅需要考虑行动主体和服务对象所获得的物质报酬等直接收益，也要从宏观角度分析其产生的社会效益和长远影响。基于上述问题的思考，本文从精准扶贫的组织者、帮扶对象和示范效应三个维度对精准扶贫的绩效进行分析。

（一）精准扶贫的组织者

党政组织与扶贫干部是精准扶贫的领导者，也是扶贫治理的获益者，具有推进扶贫工作的强烈意愿。在扶贫治理过程中，贫困地区党组织面临干部年龄结构老化、群众上访投诉频繁和公共基础设施落后等问题的有效解决，促使自治、法治、德治相结合的乡村治理体系逐步建立。扶贫干部个人发展方面，脱贫攻坚有效锻炼了基层扶贫干部的分工协作、联系群众和发展经济方面的能力；同时，上级政府根据扶贫成绩选拔培养后备干部，优秀扶贫干部得以脱颖而出，获得更大发展平台。党群关系方面，党员干部在脱贫攻坚中主动帮助贫困群体解决生活困难，增强了他们对执政党的认可度，党的组织网络和价值观念重新嵌入乡土社会，巩固了党在农村地区的群众基础。

（二）精准扶贫的服务受众

精准扶贫的直接目的是增加贫困群体的经济收入，帮助其提高生活水平，贫困地区和贫困户是脱贫攻坚的主要获益者。首先，产业扶持和项目下乡拓宽了贫困群体的就业渠道、增加了其收入来源，贫困群体对未来生活充满希望；其次，在健康扶贫的政策帮扶下，贫困群体得以享受免费的基本公共医疗服务，一定程度上免除了“看病难、看病贵”的后顾之忧，降低了我国因病致贫或因病返贫的比例；再次，社会保障兜底政策维护了残疾人等特殊贫困群体的基本生存权益，有利于减少社会极端事件的发生，维护社会和谐稳定。最后，教育扶贫有利于降低贫困地区辍学率，促进贫困地区的基础教育和职业教育发展，增强贫困主体的脱贫内生动力和可持续发展能力。

（三）精准扶贫的示范效应

作为国家治理的重要实践，精准扶贫在党建引领、精准管理和区域协作等方面积累了丰富经验，具有较好的创新性与推广价值。政策学习与移植是政府创新的重要动力。一方面，为了在“扶贫锦标赛”中赢得优势，地方官员会主动学习其他地区脱贫的先进经验与做法，创新扶贫治理。如甘肃省借鉴“五个一批”扶贫思路，结合经济社会发展现状和注重特殊贫困群体，增加了转移就业和健康扶贫两大举措，构建了“七个一批”的扶贫格局。另一方面，党和政府坚持党建引领脱贫攻坚的扶贫理念，在党组织的领导下整合社会组织和群众力量参与扶贫治理，为基层党建引领城市社区治理和社会组织发展提供了实践经验。例如，湖北省大冶市借鉴“党建引领·活力村庄”改革中形成的实践模式，2017 年在城市社区推进“党建引领·幸福社区”建设，全面提高了城市地区基层党建质量。

四、精准扶贫的问题与挑战

参照中央巡视组对13 个地区的巡视（巡视内容见图3）反馈意见，笔者以扶贫主体、扶贫对象和扶贫工作制度为重点，认为当前精准扶贫存在扶贫主体贫困治理能力不足、贫困主体脱贫内生动力缺乏和扶贫工作制度建设滞后三个方面的问题。

（一）扶贫主体贫困治理能力不足

地方党政组织是地区扶贫工作的决策主体与执行主体。当前，省市政府扶贫决策质量不高和基层党政组织“悬浮化”问题普遍存在，扶贫主体治理能力短板突出。政府决策是政府对国家事务和社会公共事务实施有效管理的首要环节[15]，政府的决策能力影响和制约着政策供给的效率效能[16]。由于地方政府对基层贫困情况调研不足且急于完成年度脱贫指标，扶贫决策的质量与执行效果难以保证。例如，巡视组指出：湖北省脱贫攻坚计划频繁调整和年度减贫目标不科学；甘肃省政府针对1000 亿元特色产业发展项目贷款先后出台5 份文件，政策频繁变化。相较而言，农村基层党组织更加贴近基层群众，是基层扶贫工作的领导核心。但农业税费改革以来，农村群众对基层党组织的“依赖性”减弱，基层党组织悬浮于村庄治理之上。在13 个被巡视地区中，12 个地区村基层党建工作问题突出，主要表现在优秀党员干部缺乏、基层党组织凝聚力弱化和集体经济发展滞后，难以胜任带领贫困人口脱贫致富的重任。如陕西省在巡视中发现有265 个贫困村两年内未曾发展年轻党员，基层扶贫工作青年人才缺乏。

图3 中央脱贫攻坚专项巡视内容

（二）精准扶贫制度体系建设滞后

完善的精准扶贫制度体系是扶贫政策贯彻落实的基本保障。现阶段，我国扶贫制度建设面临着贫困县考核机制不健全、“六个精准”落实不到位和驻村扶贫效果不佳的挑战，不利于统筹分配各类扶贫资源。贫困地区考核方面，各地扶贫考核中存在着考核评价体系设计不合理和各类考核过于频繁等问题，致使扶贫政策的具体执行“走样变形”。部分地区的考核评价体系设计未能充分体现以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的要求，考核内容对贫困群体的住房、医疗和教育等民生保障关注不足。如青海省在巡视前对各市州的脱贫考核指标权重只占全省目标责任绩效考核的3%—4%；另外，部分地区各类扶贫考核过于频繁。由于上级政府高度重视精准扶贫，不同层级和不同部门的扶贫考核频繁开展，下级政府尤其是基层政府成为扶贫考核中“层层加码”的对象，基层干部疲于应对，影响了基层扶贫工作的推进。“六个精准”落实方面，受到贫困户标准难以精准量化和扶贫干部主观因素的影响，贫困户的精准识别出现偏差；同时，地方政府缺乏因地制宜和因人施策的工作耐心，习惯于采用项目扶贫等见效快的扶贫措施，精准帮扶措施缺乏针对性。干部驻村帮扶方面，中央部委是驻村帮扶的重要参与主体。但驻村扶贫干部的选派和管理存在短板，不利于扶贫工作的推进。一方面，驻村干部的选派未能体现“精锐尽出”和精准选派的理念，驻村干部的专长与地方需求存在出入，驻村干部的专长优势难以发挥；另一方面，中央部门对干部的驻村时间、后期培养任用缺乏明确规定，管理考核与工作激励不到位。驻村干部对个人职业生涯和扶贫工作进展的进取心不强，扶贫积极性下降，影响了驻村扶贫绩效。

（三）贫困主体缺乏脱贫内生动力

贫困人口脱贫需要适当的帮助，但更重要的是自身具有脱贫的内生动力。巡视报告显示，贫困地区尤其是青海、甘肃、西藏和新疆四省（区）“贫困群众脱贫内生动力不足”问题突出。内生性贫困心理、脱贫技能缺乏和过度依赖公共福利政策是贫困主体脱贫内生动力不足的主要表现。首先，贫困个体在适应环境的过程中容易形成“贫困文化”，其特点是对自然的屈从和对主流社会价值体系的怀疑，并逐步内化为自身的生活习惯和文化理念[17]。部分贫困户有改变自生命运与脱贫致富的强烈意愿，但受制于自然环境恶劣和家庭贫困程度较深，逐步趋向否定自身的能力与价值，失去了摆脱贫困的斗志。其次，农村贫困群体主要集中在我国经济不发达的中西部地区和自然环境恶劣的山区，职业教育发展水平低和辍学率高是贫困地区的突出特征。许多适龄学生完成义务教育后便回家务农或外出务工，其收入水平有限，家中一旦遭遇天灾疾病便重新陷入贫困。因此，大力发展职业教育和开展职业技能培训是贫困地区教育发展的重要方向。另外，部分贫困户脱贫动力不足与地方政府对贫困户过度的福利保障密切相关，部分地区甚至出现争当“贫困户”的现象。一方面，许多贫困户“等靠要”思想严重，满足于既有的福利政策，不愿主动就业。另一方面，为了尽快完成脱贫任务，扶贫干部采取“一兜了之”的扶贫政策，助长了贫困户的“懒人”心理。面对外部超常规帮扶与贫困户脱贫主动性不足的“错位”现象，政府部门亟需转变扶贫工作思路，有针对性地采取帮扶措施，变“授人以鱼”为“授人以渔”。

五、“后小康时代”精准扶贫的巩固与提升

当前，我国精准扶贫工作进入倒计时。截至2019 年9 月，全国12.8 万个贫困村已有10.2 万个宣布脱贫摘帽[18]。尽管脱贫攻坚已取得决定性进展，但全面建成小康社会后，贫困人口缺乏内生动力、扶贫制度体系不健全等问题是否会随之自动解决？我国扶贫工作的重心又是什么？可以预见，乡村振兴背景下，党和政府会更加注重脱贫成果的巩固和激发贫困人口内生动力，但可能不再像今天一样集中各方资源开展脱贫攻坚战。提升贫困人口人力资本、完善精准扶贫与乡村振兴衔接机制应是“后小康时代”中国扶贫开发的主题与发展方向。

（一）加大义务教育投入，补齐贫困地区基础教育发展短板

“扶贫必扶志，治贫先治愚”。外部资源输入是短期内解决绝对贫困的主要手段，但发挥教育扶贫的引领作用、提高贫困家庭子女受教育水平才是阻断贫困代际传递的根本之策。“后小康时代”，党和政府要转变扶贫工作重心，加大教育扶贫投入，补齐贫困地区基础教育发展短板。一是建立贫困地区基础教育资金专项投入机制。以教育扶贫专项规划为指引，各级政府要加大对贫困地区义务教育薄弱学校改善计划和农村义务教育学生营养改善计划的财政支持力度，构建完善的政策帮扶体系，帮助建档立卡的贫困学生就近入学，减轻贫困家庭的经济负担，降低贫困地区义务教育辍学率。二是提高贫困地区基础教育发展质量，缩小地区间教育发展差距。受到地区经济发展落后的影响，贫困地区基础教育的财政投入、教育设施和教学质量与发达地区相比差距都较大，人才培养质量不佳。提高贫困地区基础教育水平是巩固提升脱贫质量的重要一环。政府部门要以特殊举措大力支持贫困地区尤其是“三区三州”的教师队伍建设，通过实施乡村教师支持计划和银龄讲师计划选聘培养优秀乡村教师，在此基础上投入专项资金提高乡村教师工资待遇、建设现代网络教室和实验室，推动贫困地区中小学改革教学方式，提高基础教育质量，助力贫困家庭摆脱贫困代际传递的困境。

（二）大力发展职业教育，提升贫困人口人力资本

职业教育是不同于普通教育的教育类型，主要为生产一线企业提供各类技术人才，服务于区域经济社会发展。职业教育扶贫是指针对不同贫困区域和贫困人口的实际需要，以合适的办学模式和施教方式对扶贫对象进行帮扶、管理并帮助其摆脱贫困的治贫方式，具有改善就业、提高收入和提高劳动者素质的作用[19]。推进贫困地区职业院校建设、开展贫困人口职业技能培训是巩固精准扶贫成效、服务乡村振兴的必然之举。对于已经从事生产劳动的贫困人口，教育部门应采取补贴方式鼓励职业院校根据贫困户从事的行业和实际需求开展“职业技能下乡行动”，在田间地头、生产一线为贫困劳动力提供职业技能指导，帮助其提高劳动生产效率。对于已完成义务教育的贫困学生，政府部门要仔细分析贫困地区人口规模、生源规模和产业结构等因素，因地制宜建设中高等职业院校并扩大对建档立卡的贫困学生招生比例，鼓励其报读职业院校，从而提高自身的知识水平和工作能力。职业院校应根据地方经济社会需求优化专业结构、推进“产—教”深度融合，为贫困家庭子女提供高质量的职业技能和就业创业帮扶，从根本上铲除贫困滋生的土壤。

（三）对接乡村振兴，构建扶贫开发长效机制

解决绝对贫困只是乡村发展的第一步，巩固扶贫成果、实现乡村振兴才是乡村建设的根本目标。随着生活水平的提高和社会主要矛盾的变化，贫困群体不仅追求物质生活的温饱，也对生活环境、公共服务和政治参与有了更高的期待。党和政府要顺应贫困群众对美好生活的追求，及时将精准扶贫与乡村振兴战略衔接，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标开展扶贫工作。一方面，基层党政组织仍要将产业发展作为巩固脱贫成果的主要路径，在原有扶贫产业基础上大力扶持农业生产合作社和延长农业产业链，形成规模效应和增加产业附加值，变“输血”为“造血”。另一方面，地方政府要以加强贫困地区农村基层党组织建设为抓手、完善乡村治理体系，将党的领导优势转化为乡村治理效能。以基层党建为引领，基层党组织通过干部渗透、组织渗透和考核渗透重新嵌入农村地区，将贫困群体、先进群体和在外乡贤等社会力量整合起来，为贫困地区发展提供坚实的物质资本、人力资源和组织保障，形成新时代引领我国扶贫开发与乡村振兴的长效治理机制。