商品房去库存压力下的保障性住房建设思考

2017-03-04张祚凌旭周敏刘艳中

中国房地产·学术版 2017年1期

张祚+凌旭+周敏+刘艳中

摘要：无论是从规划目标，还是实际完成情况来看，“十二五”时期中国保障性住房的建设规模都是空前的。然而，随着中国城市商品房库存压力的增大，迫切需要对城市住房供给侧进行合理的统筹与协调。基于对“十二五”时期保障性住房与商品房发展建设概况的回顾，从城市住房供给侧的视角分析商品房库存与大规模保障性住房建设之间的关系，并尝试对“十三五”期间如何实现中国城市保障性住房的科学发展、完善与升级进行了探讨。

关键词：保障性住房，商品房库存，住房问题，住房供给侧

中图分类号：F290 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2017）01-0038-47 收稿日期：2016-10-26

1 引言

新中国成立至今，中国城市住房保障体系的完善与保障性住房的建设，已经成为解决中低收入住房困难家庭住房问题的重要途径。城市住房保障体系的主要发展目标的重点也经历了由以公房转向经济适用房，再到廉租房、公租房和棚改房的转变。“十二五”之初，中央制定了大规模的保障性住房建设计划。然而，“十二五”末期在各地大规模保障性住房的建设目标基本完成的同时，由于经济发展速度减缓、商品房开发缺乏合理规划、开发量过于集中以及政策的调整等原因造成中国城市商品房库存量快速上升。特别是一些中小城市商品房滞销与空置的显现更为严重。随着2016年中央经济工作会议将“去库存”作为经济工作的一项重要任务，各地对于房地产市场的政策调整有了新基调。

本文在回顾与梳理“十二五”期间保障性住房与商品房发展建设概况的基础上，分析了两者间的关系；尝试提出统筹保障性住房建设与商品房去库存是思路与解决途径，并进一步对保障性住房“十三五”时期的进一步调整与转型升级进行思考。

2 保障性住房发展与建设概况

2.1 城市住房问题与保障性住房

城市住房问题往往源于城市居民住房需求无法满足，或者居民与住房的自身关系无法协调，是城市经济社会复杂环境中弱势群体面临的困境之一。由于城市住房问题会随着房地产市场变化、住房价格波动、居民收入的增减和生活支出的变化而相互影响，因此城市社会经济发展的不同阶段面临的具体住房问题不同。但总体而言，城市住房问题某种程度上可以视为贫困问题之一，其问题核心往往在于人们无法接受个人收入上的巨大不平等以及相应的住房的不平等。解决途径既包括提高居民收入与住房可支付能力，也包括住房保障的实施。住房保障往往又划分为以实物为主的保障方式和以货币补贴为主的保障方式。而20世纪80年代以来，发达国家住房保障政策总体上出现了减少用于“砖头和灰泥”的公共投资，增加面向个人或家庭，通过提高住房自有率并为私人的住房金融提供支持的转变。

改革开放以后，中国城市住房供应方式逐渐由实物分配向以市場化供应为主的住房货币化分配的转变。中国房地产市场从无到有，并不断发展。伴随着房地产市场的发展，城市住房价格，特别是大城市住房价格居高不下，产生了中低收入家庭住房可支付性问题。然而，在新中国成立之初即将公民享有一定的住房条件视为基本民生保障，并在住房保障制度的改革与发展过程中不断完善住房保障体系。住房实物保障与住房补贴是住房保障体系结构中最基本的两种形式。而保障性住房是实物住房保障中最重要组成部分。经过不断的发展，到目前为止逐步形成了以经济适用房、限价商品房、棚户区改造房等为代表的产权型保障性住房和以廉租房、公租房为代表的租赁型保障性住房体系。通过中央与地方政府不断探索与努力，保障性住房在高房价压力下解决或缓解了部分中低收入家庭的住房问题的同时，也起到了平抑商品房价格与扩大住房消费的作用。

2.2 “十二五”保障性住房发展回顾

2.2.1 大规模的保障性住房建设

根据对历年统计年鉴的整理，2000年到2010年10年间，全国经济适用房累计建成套数为482.54万套。而中央政府在2010年“十二五”住房保障规划中提出了到2015年建成3600万套城市保障性住房目标。根据截至2015年底的统计，从新开工建设城市保障性住房来看，“十二五”期间我国新开工建设城市保障性住房2011年为1043万套（见图1），此后2012-2015年年均新开工建设城市保障性住房都在700万套左右；5年的新开工总量达到了4013万套。从建成城市保障性住房规模来看，除了2011年以外， 2012-2015年年均建成城市保障性住房都在500万套以上；5年基本建成的保障性住房累计达到2860万套，相当于新开工量的71.27%（见表1）。而“十一五”时期新开工建设城市保障性住房与基本建成的城市保障性住房分别为1630万套和1100万套。相比而言，“十二五”时期保障性住房建设规模是“十一五”时期的约2.5倍。无论是从规划目标，还是实际完成的情况来看，“十二五”期间中国城市保障性住房建设规模都是空前的。

2.2.2 发展重点的调整与探索

“十二五”时期，中国城市保障性住房体系逐渐完善的同时，也根据实际情况不断调整。工作重点逐渐从以经济适用房为主的产权类保障性住房建设转向了以廉租房、公租房等租赁型保障性住房建设以及棚户区改造。在2012年国务院《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》中已经不再提及经济适用房和限价房。而另一方面从2011-2013年间统计数据看，新开工棚户区改造为1084万户，基本建成为668万户，分别占同期保障性住房新开量、建成量的43.5%和43.5%；2014年新开工保障性住房建设达到700万套中棚户区改造占比达到了67.1%，2015年这一比例更是达到了76.76%。由此可见，棚户区改造逐渐成为保障性住房建设工作重点。

此外，中央与地方也积极探索以共有产权住房为代表的新型保障性住房类型。按照政府通过土地出让收益与个人按照出资比例共同拥有住房产权的基本思路，北京、上海、深圳、黄石、成都和淮安成为共有产权住房的试点城市，并在实践探索中逐渐形成上海模式、北京模式、淮安模式。

3 商品房建设与去库存压力

3.1 商品房库存总量变化

自1998年开始实施以房地产市场为核心的城市住房制度改革以来，伴随着快速城镇化的推进，中国城市房地产市场也获得了快速发展，城市商品房建设规模和增长速度逐年提升。据统计，2010年竣工的商品房达到562.06万套，是2000年的3.7倍。然而，在“十二五”期间，2011-2014年商品房建设规模持续增加（见图2），2014年商品房竣工面积达到10.7亿m2。然而，2013-2014年间商品房销售面积由13.1亿m2下降到12.1亿m2，降幅比例达到7.63%。随着房地产市场供给增量上升与销售量下降的双重作用，造成了房地产市场待售商品房库存量的增加。

据历年统计年鉴数据汇总，“十二五”期间商品房待售面积由2011年的2.72亿m2增加到2015年的7.18亿m2，年均增长率为27.74%。其中环比增长最快的是2012-2013年间，达到35.20%。从房地产项目类型看，住宅每年所占比例都在60%以上，2013年达到最高点65.73%。另一方面，由于2013年后销售面积的明显下降，出现短期严重的供大于求的趋势。如果通过以当年商品房待售面积、施工面积之和与上年均销售面积的比值来计算商品房化周期，2011-2015年当年去化周期呈现逐年上升趋势，其中2014年相对于2013年周期显著拉长（见图3）。而从北京、上海、广州、深圳、天津等35个大中城市2015年底实际的存销比来看，平均去化周期更是高达12.5个月。

3.2 商品房库存区域差异

通过对国家统计局以及各地房管局数据汇总、对比发现，一线城市、二线城市与三线、四线城市商品房库存分化明显。首先，一线城市库存面积总体上呈下降趋势，库存压力相对较小。具体而言，一线城市库存面积在2011-2013年间由3597万m2降到2910万m2，降幅约19.1%；2013-2014年库存面积又上升到3897万m2，同比增长34%；而2015年国家政策又相对宽松，库存面积小幅度下降12.8%，为3400万m2。其次，2013年以后，除了一线城市库存面积小幅度持续下降，其余城市库存面积持续上升，特别是三线、四线城市库存面积达到2.51亿m2，超过二线城市2.12亿m2。最后，“十二五”期间三四线城市库存面积增长量和增长速度上远超过一、二线城市（见图4）。特别是2014-2015年一、二线城市库存面积受政策、资源各方面影响开始下降时，三四线城市库存面积却更快的增加，2013-2014年为3.57亿m2，同比增长41.9%；到2015年为4.76亿m2，同比增长33.3%。由此可见，三、四线城市商品房库存情况更加严重。

4 保障性住房建设与商品房库存的协调

4.1 保障性住房建设发展与商品房去库存相关性分析

根据前文保障性住房建设发展与商品房高库存现状的分析，以及2011-2015年实际建设、销售、库存数据，选取反映保障性住房建设规模的变量新开工建设城市保障性住房套数（NAH），基本建成城市保障性住房套数（CAH）。此外，從商品房需求侧选取了商品房住宅待售面积（FA）、人均商品房住宅库存量（PCR）以及去化周期（SM）；从商品房供给侧选取了企业购置土地面积（LS）、商品房竣工面积（CCS）。这些指标中，商品房住宅待售面积可以直观地衡量商品房住宅存量；人均库存量是当年末库存量与上年市区常住人口的比值；去化周期是当年待售面积与年均销售面积的比值；企业购置土地面积指开发企业当年通过各种方式获得土地使用权的土地面积，是房地产开发投资、建造商品房的根源头；商品房竣工面积反映了当年竣工后可正式移交的商品房总量。

通过Pearson相关性系数计算结果来看（见表2），商品房住宅待售面积、商品房住宅销售面积、商品房住宅人均库存量、商品房住宅去化周期、企业购置土地面积与基本建成城市保障性住房均存在强正相关关系（r2=0.05；p=0.924、0.918、0.902、0.920、0.928）。而房屋竣工面积与基本建成城市保障性住房存在强正相关关系（r2=0.01；p=0.963）。此外，商品房竣工面积还与新开工建设城市保障性住房存在强正相关关系（r2=0.05；p=0.93）。由此可见，“十二五”期间，保障性住房的建设规模与商品房的库存量的大小以及去化周期的长短都存在着较强的正相关关系。

4.2 保障性住房发展与商品房去库存对接

4.2.1 保障性住房对接存量商品房的可能性

当前中国大部分城市人居住房面积已经达到35m2的小康水平，可以说从总量上而言，城市住房并不短缺。根据前文分析可知，“十二五”期间，保障性住房的建设与商品房建设、库存量以及去化周期都呈现正相关的关系。虽然，同作为城市住房供给侧的主要来源，保障性住房与商品房所针对的对象并不相同，并且一个是准公共品，另一个是商品。商品房的定位层次相对广泛，既有针对高收入群体的别墅、高级公寓，也有针对中等收入群体，相对经济适用的商品住宅。然而，在“经济、适用”的住房质量特征层面，保障房与商品房有重叠部分（见图5“Ⅲ”）。在城市住房供给侧过剩的背景下，两者产生了新的共同发展路径。2016年两会政府工作报告中也提出“把一些存量房转为公租房和安置房”的工作目标。尝试打通保障性住房与商品房两者的重叠部分，统筹商品房去库存与保障性住房建设，将两者有机的结合起来，既能实现基本民生住房保障，又能缓解商品房的高库存压力，是一项双赢的举措。

4.2.2 保障性住房对接存量商品房的方式

虽然将存量商品房与保障性住房建设对接在理论上是双赢举措，但是在实践中如何精准有效实现并不能一蹴而就。正如上文提到不同发展水平的城市商品房去库存压力分化明显。一、二线城市库存压力明显缓解，而更大的压力在三、四线城市中呈现。因此，首先要针对不同城市的实际情况探索实现存量商品房与保障性住房建设对接路径。其实，应该充分总结一些地方将保障性住房与存量商品房对接所取得的经验。例如：早年北京、温州、南京、昆明等地方政府都曾经回购商品房作为保障性住房房源；近年濮阳市政府把农民工纳入住房保障体系，并补贴农民工购买存量商品房，实现了2015年濮阳市房产购房者将近一半是农民消费者。总体而言，保障性住房与存量商品房的对接主要包括以下三种思路：由地方政府回购商品房，再按照实际情况以不同方式作为保障性住房房源重新进行配置；以货币方式代替实物鼓励和引导住房保障对象购买存量商品房；在棚户区改造过程中，通过政府组织将安置居民与合适的商品房项目对接，居民持安置补贴或购房券，以团购或定向换购方式完成住房安置。

5 小结与思考

从全球范围内公共住房（西方语境下的保障性住房）的未来发展趋势看，无论是发达国家还是发展中国家，住房仍是国家就居民支付能力和福利问题的首要考虑议题之一；国家通过公共住房形式干预住房市场的趋势仍将持续；而居民对于住房所有权渴望的普遍性、公共住房稀缺性与支付性问题的矛盾以及人口老龄化的趋势将对公共住房未来发展产生影响。本文基于对“十二五”期间保障性住房发展概况以及商品房建设、销售、库存变化的梳理，选取相关指标分析了“十二五”期间保障性住房建设规模商品房库存量之间的相关性，并探索两者对接的可能性与三种基本思路，最后面向“十三五”国民经濟发展趋势得出以下结论与思考。

（1）“十二五”时期中国城市保障性住房经历了“跨越式”的发展，但是更多体现在大规模的建设数量上。从“十二五”之初提出的3600万套的建设目标来看，按照套均供3人居住，可以容纳英国与波兰全国居民；“十二五”之末基本建成的保障性住房累计达到2860万套，可以容纳德国的全国居民；而累积开工的4013万套全部建成更是可以容纳1.2亿居民，近乎日本全国居民。然而，保障性住房制度的完善并不是“要建多少房，能建多少房”这样简单的问题。从城市住房需求侧来看，除了要弄清有效需求数量，更需要弄清城市中低收入住房困难家庭需求的质量特征与差异；从城市住房供给侧来看，除了实物住房保障，还应探索更多的保障形式，并在整个城市住房框架下来思考解决城市住房保障问题的路径；而如何实现城市住房供给与需求的有效匹配，还需要中央与地方政府相关部分不断在理论与实践中探索如何提供城市保障性住房进行科学决策与精准管理的水平。

（2）“十二五”时期商品房库存量逐渐增加，并且不同城市分化严重。一方面，当前经济发展减缓的趋势、地方财政资金的紧缩，城市住房总供给量来看，已经基本上告别了“短缺”时代，如何控制商品房库存量是经济工作重点之一；另一方面，城市居民收入的逐步提高，城市居民住房需求也呈现出多元化、多层次化、城市新移民对于住房的刚性需求与有房家庭改善性住房需求将同时存在的趋势。创新性将商品房去库存与保障性住房建设有机结合起来，打通保障性住房与商品房去库存对接通道，可以实现既保障民生又去除商品房库存的双赢目标。而在这一过程中，由于各个地方差异较大，应该切实结合国情、地情，采取灵活多样的实现方式。其中可以重点探索的方向包括：通过从“补砖头”向“补人头”方式转变，基于居民多元化需求，以货币补贴和购买导向完成对棚户区改造安置与存量商品房的销售，并实现从追求保障房建设总数量目标的发展方式到重质量、优结构，多样化、灵活化、科学化发展方式的转型升级。

（3）当前城市住房价格，特别是大、中城市住房价格也持续快速上涨。以北京、上海、深圳为例，根据中房指数对于样本均价的统计，3个城市2015年价格分别是5年前的1.54倍、1.45倍与2.14倍。而相对于家庭收入而言，住房开支所占比例已经产生了明显的不可支付性问题，并日趋成为一个严峻的民生社会问题。而更需要注意的是，当前中国不同城市间需要解决的住房问题呈现出明显差异化。北京、上海、深圳商品房销量与价格持续快速上涨与三、四线城市商品房销量下跌、库存压力大形成强烈对比。从空间上来看，一些超大城市人口过度集中、城市基础设施、公共服务空间供给紧张带来的“城市病”与一些中小城市人口大量流出、城市基础设施、新区空间过剩造成的“鬼城”形成强烈对比。因此，“十三五”无论是商品房，还是保障性住房，都必须一方面摆脱政策措施“一刀切”模式，根据各地实际情况“对症下药”；另一方面摆脱单一城市的局限，在整个城市体系的框架下来对住房问题进行思考。

（4）由于保障性住房与存量商品房开发之初面向目标群体的差异、开发成本的不同，可能会造成在将存量商品房与保障性住房对接的过程中产生一个“价格差”（见图5）。一方面如果维持市场价格中低收入家庭对于存量商品房的支付能力低于价格门槛，则无法实现支付对接；另一方面开发商过度让利有可能因为无法收回开发成本，则打消他们参与的积极性。因此，如何围绕“价值差”处理好不同利益方之间的关系，不但需要地方政府起到积极组织、协调的作用，同时可能还需要国家其他方面的改革措施（如：农村土地流转、住房公积金等）的配套完善。就具体对象而言，对于落户城市的农业转移人口、就近城镇化的进城农业人口、城市棚户区和城中村拆迁安置人口需要采取差别化的有效措施；对于有着特殊居住需求的中低收入住房困难家庭，如：独居老人、失独家庭等采取根据精准、人性化的措施，这些都是值得“十三五”进一步思考与探索的方向。

（5）在中国快速城镇化的进程中，城市可用于住房建设的土地总量并不短缺，但是被更广泛认可与大众趋向的城市空间往往是相对稀缺的。在当下的中国城市体系中，一些城市房地产库存量超过“警戒线”，而同时另外一些城市“地王”频出，甚至出现待开发住房“楼面地价”高于在售商品房均价的现象。这些现象一方面折射出中国城市体系发展不均衡的事实；另一方面更不能忽视的是，地方政府对于“土地财政”的依赖、城市基础设施规划布局的不合理与居民空间需求的趋同化等问题。如果不能很好地解决这些深层次的问题，即使能采取有效的应急措施在短期内消化或部分消化当前较高的商品房库存，但这也可能成为新一轮房地产盲目投资的“兴奋剂”。从长远来看，只有在新型城镇化的框架下，处理好城市发展、地方财政与居民居住需求之间的良性互动关系，构建一个能统筹商品房与保障性住房、精准满足对于不同居民需求差异，并形成合理层级过滤结构的城市住房供应体系，才能科学解决中国城市住房问题，实现城市的可持续发展。

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