探究西安市0～3岁婴幼儿托育机构发展的制约因素

基金项目：项目名称：西安市2020年度社会科学规划基金项目。项目编号：FX44

摘 要：本文在“全面二孩”政策背景下，结合西安市0～3岁托育机构的现状，从市场和政府两个层面分析了制约其发展的因素，为构建西安市托育服务体系寻找根源上的症结，为提出切实可行的改革方案进行前期研究。

关键词：全面二孩;托育机构;制约因素

一、研究背景

2016年，我国计划生育政策做出重大调整，“全面二孩”政策在全国范围内正式实施。但是通过对2016～2019年全国二孩生育数量的统计发现，人们生育二孩的积极性和意愿持续走低。从国家卫计委的生育意愿调查结果来看，因为“经济负担太重，太费精力和无人看護”而不愿生育二孩的比例分别为74.51%、61.1%和60.5%。在全国首个“二孩家庭日”上发布的数据显示，高达86.5%的家庭将“没人照管”列为生育二孩的最大困难。这些调研结果表明，即使国家放开生育政策，人们也会更加理性的思考是否生育二孩。

就宏观数据来看，二孩生育没有达到预期效果，但据国家统计数据显示，2017年我国全年出生人口1723万，2018年1523万，2019年1465万，则全国0～3岁婴幼儿累计总数约为4711万，绝对数量非常可观。加之，现在的父母都是90后，教育水平和综合素质有很大提升，对孩子的早期教育极为重视，投资比例在不断加大。目前，受老人退休年龄的延迟，身体精力的不足，隔代教育观念的差异、保姆看护孩子的安全隐患等因素影响，让父母对0～3岁婴幼儿托育机构产生了强烈需求。然而，我国针对0～3岁婴幼儿托育机构的供给却极为短缺。据国家卫计委公布的数据显示，2016年我国3岁以下儿童入托率仅为4%，其中城镇0～3岁婴幼儿入托率低于10%，而在经合组织国家，3岁以下儿童的入托率达到33%，特别是北欧高福利国家，这一比例甚至高于45%。且我国现有托育机构在师资、行业标准、管理归属等方面还存在各种问题。研究表明，0～3岁婴幼儿入托率的提升，在养成良好的生活习惯、提升社交能力、智力开发等方面都有极为重要的影响，并且对提高女性就业率、稳定职业生涯发展、提升家庭地位等都有显著的正相关性。

本文正是在这种背景下，通过对制约西安市0～3岁婴幼儿托育机构发展的因素进行分析，寻找托育机构进入市场的难点和堵点，为构建西安市0～3岁婴幼儿托育服务供给体系提供有益思路，以不断满足人民群众对美好生活的追求，将十九大提出的“幼有所育”落到实处。

二、市场层面的制约因素

（一）机构少、分布不均且供需缺口较大

根据2016～2019年西安市统计年鉴和各区政府官网公布的数据，本文选取了西安市城七区的相关指标进行分析。

从表1可看出，城七区的常住人口从2016年逐年增加且增幅较大。到2019年年末雁塔区、长安区和未央区的常住人口数量排名前三，但托育机构却只有25所、4所和23所，尤以长安区供需矛盾最为突出，且在地理位置上明显不均衡。从表2可看出2017～2019年西安市累计0～3岁婴幼儿总数为31.62万人。根据国家卫计委在2016年开展的“3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”的数据显示，城市有35.8%的3岁以下婴幼儿家长存在托育需求，无祖辈参与照看的核心家庭（3口之家）托育需求达到43.1%，即使有祖辈参与照看仍有托育需求的主干家庭也占到33.8%。按照35.8%的比例，西安市约有11.32万婴幼儿需要入托。据课题组的实际走访，各托育机构限于面积、师资、收费以及婴幼儿不同年龄等各种因素，实际能够入托的幼儿占比非常少。这说明西安市托育机构供给严重短缺，无法满足家长的巨大需求。

（二）收费昂贵

“入园难，难于考公务员;入园贵，贵过大学收费”。由于政府长期在托育服务机构领域的缺位，使得市场上的托育机构绝大多数是市场需求自发催生的，以民办为主。而民办托育机构的性质是以营利为主，同时兼顾父母的托育需求。民办托育机构以自有资金为主来办园，政府补贴或经费投入极为有限，并且民办托育机构以成本为刚性制约，使其收费相对昂贵，很多工薪家庭难以承受。根据西安市统计局公布的数据，2016—2019年城镇非私营单位就业人员的收入情况如下。

课题组根据对西安市雁塔区、长安区、未央区等多所托育服务机构进行实地调研，从了解的收费情况来看，可分为低端、中端和高端三种情形。

将表3和图1进行对比分析，以低端3000元的标准进行估算，它占到了2019年西安市城镇居民平均工资的41%之多，以中端4000元进行计算，则占到了居民平均工资的55%。所以，高昂的托育费用，加之家庭的房贷、车贷、医疗和日常开销等各种费用，使得年轻父母即使有非常强烈的托育需求，但也限于经济压力不得不望而却步。

三、师资方面

（一）从业人数较少，无法满足托育服务的需求

根据2019年10月国家卫计委出台的关于《托育机构设置标准》（试行），《托育机构管理规范》（试行）中班级编制和师生比的标准，西安市保守需要托育老师25300人左右。但据课题组对托育机构的实地调研，每个托育机构的专业老师在8～15个左右（不含行政人员、后勤安保人员等）。所以，实际从业人员在3000左右。从这可以看出，托育服务机构从业人员缺口极大，国家需要出台强有力的鼓励措施等补充师资供给。

（二）从业人员来源杂乱，没有统一的行业标准

托育服务机构的专业老师由母婴护理师（俗称月嫂，高级家政人员）、育婴师，幼儿园教师、学前教育毕业的应往届毕业生、从家政公司转行的保姆和临时人员等组成。这些从业人员，有些是在学校接受了系统的专业课程学习，有些是通过短期培训，有些是依靠照顾婴幼儿的经验等进入托育机构，并且其整体学历层次偏低。这就导致各托育机构的专业化、科学化程度良莠不齐。

（三）从业人员工资社保待遇较低，人员流动频繁

根据课题组对托育机构的实地调研，西安市托育机构绝大多数以民办为主，公办为辅。公办托育机构的专业老师工资待遇相对较高，民办的托育老师工资组合较为复杂，需综合考虑从业者的学历、经验、实习期的长短、业绩考勤以及托育机构本身的规模、资金实力、招生、收费等诸多因素，所以从业人员的工资待遇在1000～4500元左右，其中以2000～3000元左右最为普遍。民办托育机构从业人员工作时间较长，从上午7：30到下午6：30，中午不休息。因为不属于教育机构，所以也没有寒暑假，而且很多托育机构也没给员工办理社保等手续，属于典型的“钱少事多责任大”的工作。较低的工资水平和福利待遇会直接影响托育老师的职业满意度、工作动机、从而也间接地对托育服务质量、师生互动的情绪产生负面影响。所以中低层次的薪酬水平既阻碍了优秀托育人才的职业选择，又引发了较高的离职率，人员流动频繁加剧了师资队伍已有的矛盾，对托育机构的稳定发展无疑是雪上加霜。

（四）托育机构的运营模式和管理水平各有差异，没有统一的评价标准，致使家长在选择时较难判断。现有的托育机构从形式上看有连锁店式，单店式，还有社区附近或社区里的家庭看护点、托管中心等;从时间上看，有半日托、全日托、周末托、月托、节假日托、全年托甚至寄宿等各种形式;托育和早教的内容也各有特色，尤其是早教的理念和课程设置。托育服务机构的管理人员基本上是从内部择优提升，所以各个托育机构管理水平差异较大。家长在选择时需要耗费较多的时间和精力进行比对分析，难以抉择。

四、政府层面的制约因素

政府对0～3岁婴幼儿托育服务的认知定位和角色职责仍没有达成共识。国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导性意见》（后简称“指导意见”）提出，3岁以下婴幼儿的照护以“家庭为主，托育补充”为基本原则。那对于照护有困难的家庭、低收入家庭等特殊情况又该如何落实？3岁以下婴幼儿的托育服务到底是公共服务还是市民福利，又或是由市场提供的商业服务？这些理论问题仍未达成共识。这就导致在经费投入，机构监管、市场准入等方面的措施和推进力度上差异较大，直接影响了各省市托育服务机构的发展情况。

托育机构的发展欠缺顶层设计和政策法律的支持。通过查阅文献资料可看出关于0～3岁婴幼儿的托育问题，引起各方专家和学者关注是在2016年“全面二孩”政策后，以2017年和2018年的论文资料最多，所以2018年被称为“托育元年”。紧接着2019年国家密集出台了一些政策规定，但因为是试行版，或刚起步，政策规定相对笼统，细节不完善，缺乏可操作性，而且也没有法律强制的威慑力，所以使得托育机构在发展过程中依然没有具体可行的操作规范。西安市针对0～3岁托育服务机构的相关细节规定、方案或文件等也明显滞后于上海、南京、广州、杭州、四川等地，需要加快步伐。笔者将国家、陕西省、西安市出台的政策等进行归纳整理。见表5。

政府对0～3岁托育服务机构的管理处于混乱无序的状态，具体表现在以下几个方面。

（一）市场准入监管

谁来监管、监管什么，怎么监管，目前都没有明确的规定。以武汉市为例，2019年武汉市有66.67%的托育服务机构在工商管理部门注册，18.52%的托育服务机构在教育局审核注册，3.7%的托育服务机构在民政局审核注册，11.11%的机构未经审核，还有一些机构表示找不到审核单位。课题组在走访调研中了解到，西安市的托育机构也存在类似情况。这些监管部门都是和托育机构有部分相关性，如工商部门对机构的经营行为进行监管，教育部门对早教内容、师资队伍进行监管，而民政部门是和托育机构性质相关。所以实际上没有一个主管部门可以做到完全独立的监管，使得托育服务机构的起步阶段就异常艰难。

（二）经营过程监管

根据国务院《指导意见》的附件来看，有公安、税务、财政、民政、卫建部等17个部门对托育服务机构的经营管理承担业务指导或监管责任，这属于管理学上典型的“多头领导”，对托育机构的正常发展会造成严重的时间、财力和精力的耗损。

（三）市场退出机制

市场经济，优胜劣汰。但是由于托育机构直接的服务对象是婴幼儿，他们无法清楚地表达所感受的服务和教育，而且教育效果具有滞后性，所以對托育机构的服务质量无法进行即时的客观评价，考评的指标也难以量化制定，所以导致托育机构的退出机制难以操作。

参考文献：

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[2]李沛霖.王晖.丁小平等.对发达地区0～3岁儿童托育服务市场的调查与思考：以南京市为例[J].南方人口，2017（02）：71—80.

[3]国务院妇女儿童工作委员会3岁以下婴幼儿托育服务需求调查EB/OL.http：//www.nwccw.gov.cn/2017-11/29/content_186813.htm，2017-11-29.

[4]范君晖.张未平.我国3岁以下婴幼儿托育服务社会支持体系构建研究[J].黑龙江社会科学，2020，179（02）.

作者简介：付粉玲（1979-），女，汉族，陕西省渭南市人，硕士研究生，副教授。研究方向：经济管理。