农户土地承包权退出研究：文献回顾与未来展望
2020-07-16刘耀森熊玉娟周曙光
刘耀森 熊玉娟 周曙光
摘 要：引导具备条件的农户自愿退出土地承包权，既是推进土地流转的基本途径，也是促进农村发展、加快农业供给侧结构性改革乃至实现乡村振兴战略的必然要求。围绕“农户土地承包权退出”这一研究主题，从土地制度变迁与土地承包权、土地流转与土地承包权、土地承包权退出意愿的影响因素、土地承包权退出方式、土地承包权退出机制、土地承包权退出的权益保障等方面对现有文献进行系统梳理，在总结现有研究取得成效与不足的基础上，提出未来在“退出意愿、退出方式、退出机制、退出权益保障”等方面可以进一步拓展的研究重点。
关键词：土地承包权退出;土地流转;退出意愿;退出方式;退出机制
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-8135（2020）04-0018-08
一、引言
城镇化、农业现代化的快速推进，一方面为我国经济高质量发展提供了持续动力，但另一方面也带来了“农民市民化”“空心村”“农民弃耕不弃地”等问题，导致大量农地撂荒，农村土地的有效利用率较低。引导具备条件的农户自愿退出土地承包权，既是推进农村土地流转进而破解上述问题的基本途径，也是促进农村发展、加快农业供给侧结构性改革乃至实现乡村振兴战略的必然要求。为此，党和政府相继出台一系列政策文件，如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等用于规范农村土地流转，在充分尊重农户土地承包权的同时，鼓励和引导有条件的农户依法退出土地承包权。
在此背景下，关于农户土地承包权退出的研究文献如雨后春笋般涌现出来，学者们基于各自的学科背景与研究特长进行了积极探索，形成了一系列丰富的研究成果，夯实了该领域的研究基础。本文尝试围绕“农户土地承包权退出”这一研究主题进行系统梳理，旨在厘清农户土地承包权退出的研究脉络与发展主线，总结现有研究取得的成效与不足，并进一步挖掘未来可能拓展的研究方向，对于深化农户土地承包权退出的理论研究、丰富农户土地承包权退出的实践经验，进而引导具备条件的农户有序退出土地承包权具有重要的理论价值和现实意义。根据本文的研究主题，笔者将从土地制度变迁与土地承包权、土地流转与土地承包权、土地承包权退出意愿的影响因素、土地承包权退出方式、土地承包权退出机制、土地承包权退出的权益保障等六个方面，对现有研究文献进行回顾与评述。
二、土地制度变迁与土地承包权研究
制度环境影响制度安排，制度安排依赖于制度环境。我国农村土地制度的安排与变迁，受政治体制、经济发展水平、人口数量以及土地资源稀缺性等因素的影响[1]。对于我国应当实行何种农村土地制度问题，在学术研究的发展过程中存在着国家所有制、土地所有权私有化、集体所有制、混合所有制等几种观点，学者们展开了激烈的争论，正是这些争论在一定程度上也推动着我国土地制度的不断调整与变革。从制度变迁的角度看，中华人民共和国成立以来，农村土地制度大致可分为私有私营、公有公营以及公有私营三个阶段[2]，具体表现为：第一阶段是1949年至1955年，实行土地归农民所有制;第二阶段是1956年至1978年，实行人民公社化下的集体土地所有制;第三阶段是1978年至今，实行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的确立实现了土地所有权与土地承包经营权分离[3]，这一创新性的“两权分离”制度为我国改革开放以来的农业发展提供了动力，深刻影响着近40年农村的发展。
土地承包权是农地产权制度的基础，也是土地制度最核心的内容[4]。农地“两权分离”在我国特定的历史进程中促进了农村经济的快速发展，但没有从根本上改变传统的农业生产方式和弱势地位[5]。随着城乡二元格局被逐渐打破，农民与土地分离现象越发普遍，土地承包权与土地经营权分离成为常态[6]。由于制度所依赖的环境在不断变化，使得“两权分离”本身内在的缺陷（如土地零碎化、小规模经营）逐渐暴露出来，并随着制度环境的变化被逐步放大，需要对传统的土地所有权与土地承包经营权分离模式进行变革。由此，党和政府在政策层面所制定的相关文件对上述问题进行了回应，2014年中央一号文件明确指出：“在落实农村土地集体所有权基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，即“三权分置”;2015年11月，《深化农村改革综合性实施方案》首次明确土地承包经营权有偿退出的构想;2016年10月底，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。总体来看，“三权分置”改革是新时代农业现代化的根本性制度安排[5]，其中土地承包权退出是“三权分置”改革的关键问题[7]，将对释放和激发土地活力、改变农业生产方式、提高土地利用效率、促进农村经济发展等产生更为深远的影响。
三、土地流转与土地承包权研究
根据我国的《农村土地承包法》，通过家庭承包所取得的土地承包经营权可以依法进行流转，其中农户是土地流转的实施主体。在当前的农村土地制度下，实现农业规模化经营的必由之路就是土地流转，通过土地流转可以实现土地相对集中，消除土地细碎化经营所产生的诸多弊端[8]。随着人地分离、土地撂荒、土地利用效率不高等问题的出现，以提升土地利用效率为导向的土地流转问题成为学术界关注的热点话题之一。土地承包权是一种综合性权利，具有使用、流转、抵押、退出等多项权能[9]，这也正是土地承包权可以进行流转的理论基础。
由于不同地区的经济基础、土地资源状况、农业现代化水平以及农户的选择偏好等方面存在差异，使得农村土地流转在具体表现形式上呈现出多种形态[10]，主要体现在转让、租赁、反租倒包、托管、股份合作、资本化经营等方式。农地流转市场是我国农地制度的创新，在实践中存在农户自发参与的分散性流转市场、农户通过村社中介间接参与的流转市场等不同的形式[11]。从逻辑上讲，土地流转能够带来潜在的经济效应，主要包括促进规模化经营、加快农业结构调整、提高农业生产率、增加农民福利和提高减贫效应等方面。然而，由于土地流轉是一种受多种因素影响的社会行为，这一行为过程受交易成本[12]、农地产权残缺[13]、农民非农化后的预期收益[14]、农民分化与产权偏好[15]、禀赋效应与产权强度[16]、制度缺位等因素的影响，加之地块不匹配、土地交易链条过长、农地流转价格机制不完善等因素的制约，导致我国当前土地流转现象并没有大规模发生，与农业劳动力大量向城市转移形成了较大的反差。
与我国国情不同，西方发达国家的土地多以私有为主。美国法律保护私有土地所有权不可侵犯;英国私有土地占全国面积的90%左右，土地所有者对土地享有永久所有权;日本实行以土地私有制为主、多种所有制并存的制度模式[17]。由于土地产权制度的差异，国外的相关研究中并不存在“土地退出”这一学术概念，更多采用“农地交易”概念[18]，农地所有权的终止主要是由农地交易引起的。在农地交易的影响因素方面，学者们认为交易费用是影响农地交易的重要因素之一[19]，而土地产权明晰是农村土地交易的前提条件，如果农地产权不完整，农地私有化并不会创造出有效的农地市场交易。Duke[20]指出，土地私有化制度会带来土地细碎化和低价值问题，难以实现规模化经营，进而增加了农地交易成本，使土地资源配置难以达到最优。而要解决土地的细碎化问题，离不开健全的土地流转市场[21]。由于西方多数国家的土地所有制与我国不同，国外学者对于土地流转研究的目的、角度和重点与国内研究存在很大差异，因此，许多研究结论无法直接应用于我国土地的流转问题，但国外在土地产权的立法保障和土地流转市场化运行方面的先行经验值得借鉴。
四、土地承包权退出意愿的影响因素研究
从理论上讲，土地承包权具有准所有权的性质，农户退出土地承包权是一种较为彻底的“弃地”行为[16]。由于农户退地行为蕴含着潜在的风险，为了降低退地农户的风险，在土地承包权退出的实施过程中要充分尊重农户的个体意愿。在现有的政策导向下，农户需要结合自身条件自行决定其是否退出土地承包权，任何组织或个人不能强制要求农民放弃土地承包权，在这一意义上土地承包权退出需要遵循的基本原则是自愿原则。基于这一认识，探讨哪些因素会影响以及这些因素如何影响农户退出土地承包权，成为学术界关注的热点之一。由于影响农户土地承包权退出意愿的因素较多且影响机制复杂，加之现有研究所选择的视角与研究切入点不同，现有研究所得出的结论也存在诸多差异。总体来看，虽然农户土地承包权退出意愿受多重因素的共同作用，这一观点已经得到普遍认可，但不同因素对农户土地承包权退出意愿将产生何种影响以及如何影响，却存在不同的认识。
从行为学角度来看，作为一种特殊的决策行为，农户是否选择退出土地承包权必然受到家庭特征与个人特征的影响，因此，农户的家庭和个人因素是影响农户土地意愿的基础[22]。根据农户行为理论，农户土地退出行为是具有理性的，农户做出是否退出土地承包权的决策是基于家庭利益最大化角度来考虑的[23]，其做出选择的依据就是对“退出”与“持有”这两种情况的成本收益进行权衡，只有当退出土地承包权所引起的预期收益大于成本时，作为理性经济人的农户才会将潜在的退出意愿转化为实际的退出行为[24]。此外，研究发现农户在城镇是否有住房、家庭距离县城的远近、农业收入占家庭总收入的比重、非农收入稳定性以及是否购买养老保险等因素，都会对农户退出土地承包权的意愿产生影响[25-27]。
从农户的个体特征来看，农户的年龄、受教育程度对土地承包权退出意愿具有正向影响，一般来说，农户年龄越高、受教育程度越高，其退出土地承包权的意愿就越强[28];而户主能力较差、家庭负担较重、社会支持较少的农户，其退出土地承包权的意愿较弱[25]。另外，农户性别也是影响土地承包权退出意愿的因素之一，但对于农户性别对土地承包权退出产生何种影响，现有研究却存在不同的观点，例如现有研究发现福建省的女性农户比男性更愿意放弃土地，而湖北省和重庆市的男性农户退出土地承包权的意愿更强[27，29]，造成上述研究结论不同的原因可能与不同地区的经济发展状况有关，其具体的影响机理还有待后续研究。
除了受农户家庭和个人特征的影响外，农户退出土地承包权的意愿还与当地的经济发展水平、政策环境等因素相关。研究发现，社会保障因素、退地补偿因素和农民对土地所有权的认知状况等因素，对农户土地承包权的退出有着显著的正向影响[30];相反，受土地产权界定不清晰、退地补偿价格不合理、缺乏健全的财政支持体系、社会保障体系不能及时跟进等因素的制约[31]，导致农户自愿退出土地承包权的动力不足[32]，也使现有的政策没有达到预期的效果。
五、土地承包权退出方式研究
目前对于土地承包权退出方式的探讨，主要停留在对土地退出实践的经验介绍与案例分析方面，其中具有代表性的实践模式包括成都温江区“土地换身份”、浙江嘉兴“两分两换”、重庆市“土地换户籍”、陕西省“退地进城”等[26]，以上土地承包权退出模式既有各自的特色，也存在一定的不足。随着城乡统筹发展的大力推进，一些地区试图用“土地换社保”的方式来缓解农村经济出现的问题，但对于这一模式学术研究中存在不同的观点。持赞同观点的学者认为，这种模式有助于完善农村社会保障机制，健全农村社会保障体系，进而弥补农村居民保费空缺问题，逐步缩小城乡保障差距[33];然而，持谨慎或反对态度的学者认为，农民和市民应当平等地享受政府提供的公共产品与服务，而农民不能以牺牲土地为代价[34]，因此这一模式是对失地农民的一种利益损害，不能作为长久的制度选择[35]。“土地换户籍”是农户退出土地承包权的另一种较为常见的模式，对于这一模式学術界也存在不同的观点。持赞同观点的学者认为，这一模式是推进城市人口发展和保护耕地的有利措施，有助于促进城乡之间生产要素的合理流动[36];而持反对观点的学者指出，这一模式以农民土地为代价来促进户籍制度改革，只是政府采取的权宜之计[37]，并且由于进城落户群众面临着极大的失业风险，将会严重影响退地农民的生活质量[38]，甚至会引发一系列社会稳定问题。
还有一些学者认为，对于土地承包权退出方式的选择，不能够一概而论，应当结合具体情况展开分析，并在此基础上探索多元化的土地承包权退出方式，为退地农户提供多样化的选择方案。例如，对于老年农民、残障人士、第一代农民工、新生代农民工等不同类型的农户主体，由于其需求存在差异，因此其退出土地承包权的方式也应当有所不同[31];祝天智[39]则认为，应当依据城市化程度，建立不同程度和不同方式的退出机制;张晓星和赵军洁[40]提出一次性变现、换取城镇养老保险、入股分红、签订长期出租合同等退出土地承包权的方式，并分析了不同退出方式的优缺点;刘同山和吴刚[41]分析了农村承包地退出的典型做法，并将其归纳为政府收储型、集体收储型与自发交易型三种类型，在分析各种优缺点的基础上提出要坚持“退用结合、市场为主”的改革方向。
六、土地承包权退出机制研究
机制泛指系统各要素之间的结构关系和运行方式。随着农村劳动力持续向城市转移，导致大量耕地闲置，甚至部分地区出现“有地无人”的局面。为了引导符合条件的农户有序退出土地承包权，并保障退地农户的合法权益，应当建立有效的土地承包权退出机制。总体来看，现有研究普遍认为：土地承包权退出机制包括激励机制（或动力机制）、补偿机制、约束机制、风险防范机制等。在激励机制方面，主要包括经济激励、政策激励、制度激励等[42]，其中合理的经济激励是促进农户退出土地承包权的基本前提。在补偿机制方面，可以分为一次性货币补偿、“货币+保险”补偿、分阶段补偿等类型，对于补偿资金的来源渠道，政府、集体经济组织、农地经营者均应当承担相应的补偿费用，以促进退地农户能够得到合理补偿，增强农户退出土地承包权的意愿[26]。在約束机制方面，政府要充分尊重农户的意愿，加强对农户退出土地承包权的合理引导，制定严格的农地承包权退出条件，适当提高农地承包权退出门槛[32]，并建立严格的土地承包权退出审查制度。在风险防范机制方面，由于土地承包权退出可能会产生一定的法律风险、制度风险和社会风险[43]，因此需要创新土地承包权退出的风险防范制度，加快构建贯穿流转全过程的风险防控体系与风险分担机制[44]，保护退地农民的利益不受损害。还有学者认为，农户土地承包权退出是动力机制、运行机制、保障机制以及联动机制共同作用的结果[45]，因此土地承包权退出机制的设计应当综合考虑各方面因素的影响。
以上从经济学、管理学视角探讨了土地承包权退出机制问题，在法学领域的学者也围绕这一主题进行了有益探索。张力和郑志峰[46]指出，要完善农户退出土地承包权的相关法律法规，为农地改革提供法律支持;吴爽[43]认为，土地承包权退出在法理基础与运作程序方面，缺乏明确的法律规定，需将土地承包权退出的法律逻辑演绎为法律制度，形成法律保障机制。
七、土地承包权退出的权益保障研究
土地承担着社会保障功能，尤其是对于农村发展相对落后地区的农户来讲，土地依旧承担着保障农民生活的作用。随着农户收入来源的多元化，农地对于农户的保障功能在逐步弱化，使得自愿退出土地承包权的农民数量日益增加，但土地仍然是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料。农民放弃了土地则意味着原有生活方式的改变，如果缺乏有效的政策引导或者政策保障，退地农户在缺少稳定收入来源和必要生活保障的情况下，可能引发社会不稳定问题[47]，而农村社会保障制度的不完善成为制约农民退出土地承包权的主要障碍[45]。为了保障退地农户的基本生活，需要完善相应的社会保障制度，进而弱化农村土地对于农户的生活保障功能。社会保障对退地农民的福利水平、生活质量、就业安置、养老医疗等具有重要作用，统筹推进城乡的就业、社保、住房、教育、医疗体制改革[48]，完善农户退出土地承包权的后续安置办法，有助于维护退地农民的合法权益[28]，解除退地农户的后顾之忧。
在针对退地农户权益保障的具体实施策略方面，学者们从不同的视角出发提出了各自的观点，胡继亮和刘心仪[25]从拓宽退地农民的就业渠道、提高退地农民的购房补贴标准、完善退地农民的社会保障制度等方面，构建了农户土地承包权退出的保障体系;丁洁琼[31]认为，应当从养老保险、住房保障、医疗保障、子女教育等方面，加强对退地农户的保障;王冲[47]主张农村社会保障体制应当走出土地保障模式，提高新农合、新农保的保障水平和覆盖面，有助于建立城乡一体化的社会保障体系;李荣耀和叶兴庆[24]从推进确权颁证登记、深化户籍制度改革、完善相关法律等方面，构建了土地承包权退出的保障机制，以实现土地承包权退出的系统性和联动性。
八、现有不足与未来展望
纵观现有文献，学者们围绕农户土地承包权退出这一主题展开了积极的探索，取得了一系列较为丰富的研究成果，夯实了土地承包权退出的研究基础，为后续开展该领域的研究提供了有益经验。但是，通过对该领域的研究文献进行梳理发现：虽然现有研究成果丰硕，但土地承包权退出研究还只是处于破题阶段，在一些具体研究内容上还有较大的拓展空间。我们认为未来可以在以下领域进一步展开研究。
（一）关于农户土地承包权退出意愿研究
目前，诸多学者对农户土地承包权退出意愿的影响因素及其作用机理进行了分析，着重探讨了农户家庭特征、个人特征以及社会保障等因素如何影响农户退出土地承包权的意愿，对于该领域的研究具有指导意义。在现有研究的基础上，未来可能的拓展领域主要包括：第一，影响农户退出土地承包权的因素错综复杂，如何借助于行为理论、土地产权理论、制度变迁理论、交易费用理论等基础理论，挖掘不同因素对农户退出土地承包权的影响机理，并形成一个综合性的分析框架，值得深入探讨;第二，在不同经济发展水平、不同地域特征、不同政策环境等条件下，相关因素对农户退出土地承包权意愿的影响是否相同，其内在作用路径是否一致，这些问题需要进一步展开研究;第三，虽然现有文献普遍认为，退出土地承包权要充分尊重农户的意愿，但是对于如何有效引导、鼓励具备条件的农户退出土地承包权，多数学者所提出的建议比较宽泛，没有形成相对统一的研究结论，因此如何在理论分析与实践探索的基础上形成一系列较为切实可行的政策建议仍需要展开系统探究。
（二）关于土地承包权退出方式研究
总体来看，专门探讨土地承包权退出方式的研究文献并不多见，现有研究主要体现在对当前实践经验介绍以及案例分析方面。为了推进土地承包权退出试点工作，我国选择了一些地区进行改革试点，虽然不同试验区结合自身实际形成了各具特色的土地承包权退出方式，积累了一定的实践经验，但从另一角度来看，正是实践模式的差异反映出当前我国缺乏相对成熟、完善的土地承包权退出模式，说明当前不同地区所选择的退出方式都还处于探索阶段。因此，在现有研究的基础上，探讨如何结合不同地区的实际情况，构建多元化的土地承包权退出方式，是未来需要进一步探讨的重点。
（三）关于土地承包权退出机制研究
虽然学术界对如何构建土地承包权退出机制问题开展了积极的探索，并从激励机制、补偿机制、风险防控机制等方面提出了促进土地承包权退出的策略，但现有研究主要从宏观层面展开，缺乏对土地承包权退出的微观机制分析，普遍存在重理论、轻实践问题，导致一些政策建议无法有效地落实，急需形成宏观与微观相结合的联动退出机制。例如，在激励机制设计方面，当前农户退出土地承包权的积极性并没有被有效地激发，部分农户还处于观望状态甚至存在抵触情绪，因此需要建立相应的激励机制以有效引导具备条件的农户自愿退出土地承包权;在补偿机制设计方面，现有研究对补贴方式、补贴标准和补偿条件等问题都还比较模糊，使得农户在作出是否退出土地承包权决策时，无法较为客观地衡量潜在的收益和损失，从而在一定程度上制约了农户退出土地承包权的意愿。
（四）关于土地承包权退出的权益保障研究
现有研究已经认识到维护退地农户权益的重要性，并從户籍制度改革、医疗、养老、低保、教育等方面，探讨了如何保障退地农户的合法权益，对于提升退地农户的保障水平具有一定的现实指导意义。但现有研究存在的不足在于：不同的建议或策略处于相互分离状态，隔离了不同政策之间的关联性，难以形成相互联动的保障体系，而保障体系不健全就难以消除农户的后顾之忧，从而降低农户退地的积极性。因此，如何构建全方位、多层次的农户退地保障体系，弱化农户对土地的依赖，以降低退地农户的风险、提升退地农户的生活质量，是一项亟待解决的课题，有待于在今后的研究中进行系统的探索。
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（责任编辑：张建升）
Research on Exit of Famers Land Contracting Rights： Literature Review and Prospect
LIU Yaosen XIONG Yujuan ZHOU Shuguang
（School of Finance and Economics， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404120， China）
Abstract： Guiding qualified famers to exit land contracting rights is both the basic way to promote land circulation and the necessary requirement for rural development， acceleration of agricultural supply-side structural reform and realization of rural revitalization strategy. Based on the theme of “famers exit land contracting rights”， this paper makes a literature review from six perspectives： land system change and land contract rights， land circulation and land contract rights， the influence factors of land contract rights， the means of land contract rights， the exit mechanisms of land contract rights， the security of land contract rights， which propose research emphasis on the basis of summarizing previous achievements and shortcomings.
Keywords： exit of farmland contracting right; land circulation; exit willingness; exit ways; exit mechanism
