分析社会福利保障的宪法路径选择

关键词 社会福利保障 宪法路径 选择

作者简介：马丽娅·哈则孜别克，中共新疆维吾尔自治区委员会党校法学教研部。

中图分类号：D921                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.003

在社会保障制度被纳入到《宪法》以后，我国社会福利事业也得以不断发展，社会福利水平显著提升，但与未来发展要求相比，仍有待进一步提升。地方债务过高的问题受到高度重视，但并未把握其与社会福利扩张之间存在的联系。实际上，很多地方债务的出现，都与社会福利存在一定关系。社会权入宪后，与我国人权发展策略相一致，具有政治正确性，但一旦高速扩张的模式超出了经济发展，则会带来更多的问题，因而亟待建立与本国国情相符合的宪法社会福利保障模式。

一、社会福利保障的动力机制与宪法模式

（一）动力机制

第一， 追求平等心理与民主制度相协调。人类共同的价值取向就在于追求平等。古代社会缺乏系统的制度来对不平等进行纠正，诸多改革者在这一方面不断付出努力，却以失败结束。起义就是追求平等的一种方式。规模较大的起义和战争重新分配了社会财富，但也在很大程度上造成了财富破坏与人员伤亡，仅仅能够暂时纠正不平等。在现代社会，对于平等的追求通过不同的方式来实现，当平等追求融入到民主制度中，当选民意代表的群体会加大社会福利，以此来讨好选民，就促进了社会福利的扩张。

第二， 市场机制扩展破坏了传统体制。资本主义发展条件下，传统制度不具备适应性，资本以逐利性和扩张型为主要特征，人人为利润服务，对社会造成了一定冲击，束缚资本主义的制度不断瓦解。资本主义对于人们的物质欲望进行催发，陌生人社会得以形成，新制度得以建立，单向度形式得以形成，具有规范、单一、法治化的特征。

第三， 权利理念的变革使得社会福利诉求不断强化。人们的权利意识明显增强，维护权利逐步变迁到争取权利，公民争取来的权利包括言论自由、男女平等等。利益划分是权利的本质，对于权利的斗争实际上就是对于利益的争取。社会福利逐渐获得公众的认同，并表现出法律化的特征。

（二）宪法模式

在把握社会福利扩张基本情况后，从动力机制入手，可以明确国家重视社会福利保障，但受到多项因素的影响，不同福利国家在体制方面有着差异化的理念支持，福利水平也有所不同，在对不同模式福利状况与形成因素进行分析的过程中，不可忽视宪法所发挥的引导与塑造功能。不同国家所采取的社会福利保障模式及程度都存在一定差异，主要分为“社会权”模式和“社会国”模式。

就“社会权”模式来看，宪法就社会权利作出规定，对社会福利的实现作出保障。所谓自由权，就是国家消极维护就能够实现公民权利，无需积极干涉。若国家财政积极给付的情况下才能够实现公民权利，或者依赖国家财富平均化的物资转移才能够实现公民权利，就是所谓的社会权。贫弱以及困境中公民的生存是依靠社会力量来实现的，就是所谓的社会权，能够对多数公民基本福利进行维持。宪法基本权利中对社会权的全部或部分内容加以明确，要求国家对这些权利进行尊重、保护、促进和实现的，都属于社会福利的社会权宪法保障模式。

就“社会国”模式来看，宪法中并未明确规定的社会权利，但社会国家原则是明确或者隐含的。其特点在于，从宪法委托、方针条款、客观价值秩序这几方面来看待社会福利的宪法规定。社会权利并非宪法保障的公民基本权利。

二、我国社会福利保障的宪法模式与形成缘由

从我国历部宪法规定以及以法律为支持的宪法的实施来看，我国社会福利保障以“社会权”模式作为基本模式。在1982年通过《宪法》后，公民权利意识明显增强，学术界也逐步加大了对于权利的研究力度，“社会权”模式获得了认可。

1954年，社会福利保障的宪法模式得以在《宪法》中初步建立，《宪法》在保障社会福利方面，采取了纲领性规定与权利性规定相协调的方式。序言中将福利社会的目标通过隐含的方式提出，在总纲中做出宏观的规定，强调公民对于幸福生活的向往是通过国家和个人的共同努力来实现的。在公民基本权利方面对社会权做出规定，对社会福利宪法保障基本方式加以构建。1954年就公民劳动权利、受教育权利等加以规定，保障公民享有这些权利。我国宪法在社会权方面的规定相对笼统化，没有就具体措施作出规定，在当时的经济条件下，尽管大量社会权在宪法中得以规定，“社会权”福利保障模式得以初步建立，但在社会福利方面的宪法保障水平相对较低。

1975年《宪法》压缩了社会权，调整了顺序，1978年在修改《宪法》时又恢复了规定。1982年《宪法》修改后，对于1954年宪法可以发现，社会福利保障方面的变化在于，总纲部分对纲领性规定进行强化，明确国家对于社会福利的义务。在社会权规定方面，保障措施及相关规定更加具体化，因而社会福利保障的模式也因社会权而得到强化。

1982年《宪法》实施后，“社會权”得以确切实现，在法律与政策的推动下，社会福利保障水平明显提升。在纲领性规定落实方面，以《社会保险法》《慈善法》等作为总体性保障法律;在社会权具体落实方面，包括《劳动法》《就业促进法》《教育法》《残疾人保障法》等，这些法律的立法目的中都做出了明确说明，是依据宪法或者对某一社会权进行保障而设立的。2009年我国制定《国家人权行动计划》，其中包含2009-2010年、2012-2015年、2016-2020年的人权行动计划，其与宪法在社会权方面的规定存在不同，人权行动中社会权占据着重要的地位，国家对此高度重视。

我国“社会权”社会福利保障宪法模式在一定程度上受到了苏联宪法的影响，现行1982年宪法中，对于社会权的规定则以1954年《宪法》为依据，我国宪法对于1936年苏联宪法的继承，在社会权条款以及纲领性规定方面都有所体现，以建设社会主义作为最重要的纲领性条款。尽管在社会主义的理解上存在差异，但基于恩格斯的经典理论出发，结合社会主义和社会权，就可以认识到，通过将社会权赋予一切人，就能够实现社会主义的一切人的富足和自由，这一方面，能够对公民社会权进行保障，促进社会福利的扩展，一切人的富足和自由也就具备了坚实的基础。

三、“社会权”模式问题及转换方案

基于“社会权”保障模式出发，在大多数民众的推动下，社会权得以实现和扩展，立法者能够对宪法中的社会权加以尊重和保障，因而获得来自民众的支持，国家权力也得以扩大。一旦社会福利扩张速度加快，则在确立后很难被废除。社会福利扩张要求无法通过经济发展和社会进步来满足，则需要对部分群体的税收进行扩大，通过此种方式来对财政方面的压力进行缓解。由于权利存在可救济属性，使得“社会权”模式下合宪性审查机构自身灵活性明显降低，诸多社会经济问题也会因社会权的无限扩张而出现，对自由权的空间产生挤压。

“社会国”模式的优势在于，与“社会权”模式相比，能够对社会福利扩张的无序化和无限性加以约束。就各国发展情况来看，在“社会国”模式下，社会福利扩张速度得到有效的控制，合宪性审查机构能够在一定程度上对扩张的动力机制加以制约。在“社会国”保障模式下，由于合宪性审查机构无需严格审查社会福利，因而有着灵活的决定。社会政策的执行通过行政机关来实现，预算限制严格的情况下，会逐步倾向于社会福利限制，对于行政机关的判断，合宪性审查机构也会存在一定强项。对比而言，“社会权”模式下，社会福利会因民众对于平等意识追求的增长以及市场机制扩张等而出现无序性、无限性的扩张，社会福利政策往往具备较小的回旋余地，回应型政府运作也会受到影响。

我国基本上为“社会权”模式，为缓解社会福利快速扩张的形势，需要重视模式的转变，在这一方面，可积极借鉴德国的经验，促进我国社会福利宪法保障模式向“社会国”的转变。

第一， 对宪法社会权规定加以坚持，对社会福利的权利性质进行淡化。基于这一“方针性”条款出发，明确国家发展的目标，若社会权的可诉性并不局限于法律层面，而是进入到宪法层面，则会在一定程度上影响公民规则的选择，进而造成社会福利扩张。因此要重视社会福利权利性质淡化，一般情况下对于社会权的宪法可诉性是承认的，除非是处于消极权利层面的社会权。实际上，国家原则代表的是一种方向，其实现需要经历一个循序渐进的过程，从行政机关和立法机关来看，社会国原则属于一般性授权，个人并不具备请求权，不可通过司法途径来要求国家对某种义务或者行为进行承担。

第二， 以自由权为核心，构建合宪性审查模式，社会权合宪性审查基准在于社会权发展成熟度以及对财政能力要求的高低。这是宪法得以实施的基础和核心，对于社会福利状况的影响较大。严密的审查自由权，能够对社会福利的扩张加以限制。合宪性审查机制中，主要从两个方面来保障社会权提供，一方面是对于已经法律化的社会权，为其实现消除阻碍，提供救济，属于维持保障;另一方面是对于未法律化或处于法律模糊地带的社会权，加以确认，由行政机关及立法机关给予保障，属于扩展保障。

第三， 社会福利发展以扩展反射性利益为重要途径，反射性利益是由客观法所提供的，国家通过立法等活动来对公共利益进行保护，与此同时个人也能够获得某种利益，这就是所谓的反射性利益。在我国，很多立法都赋予了公民反射性利益，比如《行政诉讼法》中的环境公益诉讼，公民享有环境利益;比如《城乡规划法》中，公民获得居住利益与交通利益等。反射性利益的逐步扩展，公民对于社会福利的需求得到滿足，福利制度固化问题也得以改善。

第四， 立法过程中，对宪法设立的可承受性与适度性原则加以贯彻。大部分社会福利都以《宪法》中相关条款为依据，通过法律的形式来加以落实。对于宪法总纲与基本权利部分中所表述的社会福利，应当保证提供的优先化与充足性。

四、结语

过度的福利化会影响效率，导致通货膨胀，影响收入分配，进而造成恶化。因此对于社会福利保障的宪法路径的选择，需要立足实际，以经济与财力现实情况出发，逐步提升福利水平。为促进这一目标的实现，需要增加社会财富，对公民私有财产权进行维护，对全民投资企业进行合理限制，避免过分挤占社会资源。在此基础上积极完善国家给付与权利救济制度，强调社会权保障中民间力量的参与，以确保通过社会来对社会权进行保护。

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