新中国成立以来农村土地制度变迁的历史溯源及当代成就

程文朝 程宇林

摘   要：自古以来，我国是一个农业国家，土地问题一直是农村最基础、最棘手的经济社会问题之一，而土地制度则是一切土地问题的根源。新中国成立以来我国农村土地制度大致经历了土地改革、農业合作化、人民公社化和家庭联产承包责任制四个不同的历史阶段，每一次制度的变迁都适应了当时社会经济发展的需要。农村土地制度的变迁与完善进一步释放了农村社会生产力，提高了我国粮食产量、增加了人民收入等，彰显其当代价值。我国下一步农村土地制度改革的路径方向是：明晰土地权利主体，完善土地产权制度;培育新型农业经营主体，实现土地规模化经营;规范土地流转机制，保障土地流转有序推进。

关键词：土地制度;当代成就;变迁方向

中图分类号：F30         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.002

文章编号：1009-6922（2020）01-09-06

制度变迁是人类历史发展的永恒主题。关于制度变迁，美国经济学家道格拉斯·诺斯认为它是“制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”。由此可见，任何社会制度确立后都不会一劳永逸，需要根据新的时代需求，建立与社会发展相一致的制度。关于社会制度变迁的动力，马克思曾鲜明地指出，生产力和生产关系的矛盾运动是社会经济制度演变的根本动力。对于制度变迁的类型，中国经济学家林毅夫将其分为两种——“诱导性制度变迁”和“强制性制度变迁”。根据林毅夫的解释，诱导性制度变迁是指一群人或一个人在原有的制度安排下无法得到获利机会而进行的自发性变迁;强制性制度变迁是指由政府法令强制推行的不同集团之间利益重新分配的变迁过程。可见，制度变迁既可由政府通过引入法律法规等强制性进行，也可由市场为追求利益而自发组织实施。

土地制度是时代的产物，我国在不同时期颁布的土地制度都反映出当时的社会经济状态，农村土地制度的改革与创新之路从未停止过。事物的变迁有其自身规律，我国农村土地制度也随着时代的发展而不断深化改革。我国根据新的时代变化调整土地制度，不同阶段的土地制度对农业发展产生了不同程度的影响。

一、新中国成立以来农村土地制度变迁的历史轨迹

新中国成立以来，根据农村土地所有权与经营权的变化，我国农村土地改革大致可以分为以下四个阶段。

（一）土地改革时期（1949—1953年）

新中国成立之前，在我国农村地区占乡村人口不到10%的地主和富农约占有全国80%的土地，而占乡村人口90%的贫农、雇农和中农却只占有全国20%的土地。新中国成立之后，广大农民迫切要求改变土地分配不均的现状。1947年通过的《中国土地法大纲》第一条明确指出：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”《中国土地法大纲》的颁布奠定了当时土地改革的方向。1950年中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》第一条要求：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”第三十条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”随后，中央人民政府相继颁布了《农民协会组织通则》《关于划分农村阶级成分的决议》《城市郊区土地改革条列》等文件，进一步推动了农村土地改革，保障了农民的利益。经过3年多的时间，1953年底除了新疆、西藏等少数民族地区外，全国基本上完成了土地改革，3亿多无地、少地的农民分配到7亿亩土地和大量生产资料。我国废除了两千多年的地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农村的土地占有状况从根本上得到改变，新生政权得到农民的支持与拥护。

1950年开始的土地改革是中国共产党领导下的一场深刻的社会革命。土地制度的变迁使广大农民分到土地，农民的生产积极性得到极大的提高。1949年我国粮食产量11318万吨，1953年粮食产量16683万吨，年均增速达15.80%。土地改革运动得到农民的支持，巩固了我国新生政权，同时进一步解放了农村社会生产力，为我国工业化建设奠定了基础。当然，以村为单位的土地分配必然造成土地产权的排他性，以国家强制力实施的土地改革必然造成产权的残缺，因此，土地改革的政治意义远大于它的经济意义。这样的产权制度为后期由农民土地所有制转变为集体所有制奠定了基础。

（二）农业合作化时期（1953—1958年）

1953年土地改革的完成极大地激发了农民的生产积极性，我国粮食产量不断提高。随着经济的进一步发展，分散的个体农业生产难以为我国工业化建设提供粮食保障。毛泽东同志指出，个体农民增产有限，必须发展互助合作，发展农业生产合作社，“现在是既需要，又可能，潜在力很大。”为了提高农村社会生产力、支持国家工业化建设必须开展互助合作。为了解决现实矛盾，1953年末中央再次采取强制性措施改革农村土地制度。首先为了解决劳力、耕畜、农具缺乏的困难，按照自愿互利的原则建立农业生产互助组。它一般由几户到十几户组成，实行共同劳动、分散经营，但劳动工具和劳动果实仍然归私人所有。在农业生产互助组的基础上，1953年到1956年我国又引导农民加入初级农业生产合作社。初级生产合作社是在生产资料私有制的基础上，农民将土地作价入股、统一经营，将生产资料统一使用，共同劳动的组织形式。在初级农业生产合作社中，虽然土地等主要生产资料仍是私有，但共同劳动、统一分配的方式具有半社会主义性质。1956年到1958年，我国在原有的基础上引导农民加入高级农业生产合作社。高级农业生产合作社即农民的私有土地转化为集体所有，耕畜等生产资料由合作社收买变为集体财产，只保留极少的自留地。高级农业生产合作社在全国范围的推广标志着我国两千多年的土地私有制的结束和农村土地集体所有制的形成。

1953年末开始的新一轮农村土地制度改革是为了适应我国工业化建设的需要，由中央人民政府强制实施的土地制度。由农业生产互助组到高级农业生产合作社的确立，农村土地的所有权发生了根本转变。高級农业生产合作社在全国范围推广过程中，部分地区推广过快，损害了农民的利益，出现了一些矛盾。但是在这一时期，农村地区开始了兴修水利等农业基础设施建设，为我国农业现代化建设打下了坚实基础，同时为我国工业化建设提供了粮食保障，有效地支持了工业化建设。

（三）人民公社化时期（1958—1978年）

1958年3月，中共中央政治局成都会议通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。会议指出，要在有条件的地方把小型农业合作社合并为大型合作社。随后各地农村开始了小社并大社的工作，有的地方出现了“共产主义公社”“人民公社”。1958年7月1日《红旗》杂志第三期《全新的社会，全新的人》一文首次提出“人民公社”一词。1958年8月9日，毛泽东同志在与山东领导谈话时明确指出，还是办人民公社好。1958年8月29日，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议并通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国各地开始了建立人民公社的热浪。至1958年11月底，全国74万多个农业生产合作社改组成26572个人民公社，有1.2亿农户参加人民公社，占全国总农户的99%以上，全国范围实现了人民公社化。

1958年由中央人民政府强制实行的人民公社是建立在土地公有制的基础上，实行“三级所有，队为基础”的经营管理体制。人民公社体制在那个阶段的积极作用是无法忽视的。但长期执行一种体制甚至僵化，那必定束缚生产力的发展。据统计，1958年我国粮食产量为19765万吨，除去三年自然灾害，1962年、1963年、1964年我国粮食产量分别是15441万吨、17000万吨、18750万吨。二十世纪六七十年代，农业生产举步维艰，人民生活水平极其低下。在这种艰难的环境下，中国农民开始了具有重大历史意义的改革行动。

（四）家庭联产承包责任制时期（1978年至今）

1.农村土地所有权与承包经营权的分离。1976年“文化大革命”结束后，由于盲目坚持“两个凡是”方针，中国经济发展缓慢，尤其是广大农村地区。1978年12月在安徽省第一书记万里同志的支持下，安徽凤阳小岗村18户农民开始了农村土地的一次重大变革——“大包干”。人民公社化体制被打破，土地所有权仍归集体所有，承包经营权由集体转向农户家庭。中共中央对小岗村的“大包干”运动的认识是一个持续的过程。1978年党的十一届三中全会关于农业发展问题明确规定不许包产到户，不许分田单干。党的十一届四中全会仍然强调：“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”1980年邓小平同志发表讲话，公开支持“包产到户”，家庭联产承包责任制开始在全国推广。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》和1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》的颁布标志着“大包干运动”取得了完全合法的地位，家庭联产承包责任制正式确立。到1984年，全国农村95%的农户实行包干到户。1993年11月5日，中共中央、国务院通过的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》进一步肯定了家庭联产承包责任制，要求在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变，并且在承包期内提出了“增人不增地、减人不减地”的要求。1998年10月党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调要继续稳定双层经营机制，并且要保障农民的长期土地使用权。2002年8月《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布和2003年党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的通过，初步确定了农村土地制度的实施方向。2008年党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步肯定了农民的土地承包经营权，并且首次提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

2.三权分置，促进经营权的自由流转。改革开放初期，以土地所有权和承包经营权分离的家庭联产承包责任制适应了农村的发展需要，农民的生产积极性得到了极大的提高，促进了农村生产力的发展。据统计，1979年小岗村全年粮食产量66吨，相当于全队1966年到1970年5年粮食产量的总和。但随着经济的持续发展，20世纪90年代农村粮食产量增速放缓，家庭联产承包责任制出现效益递减的趋势。党中央仔细分析农村经济发展面临的问题，在党的十八大会议上明确提出鼓励承包经营权的自由流转，发展多形式的规模经营。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，农民对承包地有抵押、担保的权利。2013年底，中共农村工作会议明确提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2014年中央一号文件明确提出，稳定承包权，放活经营权。2014年12月，党中央通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出要坚持农村的土地集体所有，“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。2017年10月31日，《土地承包法修正案（草案）》明确指出，土地承包关系长久不变，承包期满后再延长三十年。

早期的家庭联产承包责任制没有改变我国土地的所有权性质，仍然属于社会主义集体经济，但所有权和承包经营权的分离提高了农民生产的积极性、创造性，我国粮食产量持续增长，解决了人民的温饱问题。20世纪末，随着工业化和城市化的发展，大量农村劳动力转移到城市，农村大量土地被闲置，农村劳动力短缺。面对农业种植规模化、农业生产机械化的要求，党中央在保证土地所有权不变的情况下，放活土地的经营权，鼓励土地的自由流转。三权分置的土地制度适应新时代的要求，是在党的领导下农民的伟大创造。

二、当代中国农村发展的主要成就

我国是一个农业国家，土地问题是千百年来农民最关心的问题。新中国成立后，我国废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，这是具有重大历史意义的变革。随后，我国根据本国国情，不断变革土地制度，其根本目的是為了提高农业生产效率，增加粮食产量，解决人民的温饱问题。改革开放后，家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，极大地激发了农民的生产积极性。21世纪以来，在原有的土地制度基础上，党中央以落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权为方针，进一步推进土地制度改革，农村经济建设取得了历史新成就。

（一）粮食产量稳步提高，农业综合生产能力持续增强

家庭联产承包责任制确立以来，我国粮食产量不断增加。据统计，1949年我国粮食产量为2264亿斤，人均粮食产量为209公斤。2018我国粮食产量为13158亿斤，比1949年增长了4.8倍，年均增长2.6%;人均粮食产量为472公斤，比1949年增长了1.3倍。自2004年以来，我国粮食产量已连续13年增产。我国用世界8.5%的耕地生产了世界25%的粮食，养活了占世界近20%的人口。我国不仅解决了自身的粮食问题，还成为世界粮食援助捐赠国。联合国粮农组织前任总干事迪乌夫曾说，中国在解决温饱方面所取得的成就至少帮助他解决了20%的问题。此外，据联合国粮食及农业组织统计，2017年我国马铃薯、水稻、小麦产量均居世界第一，分别占全球产量的25.54%、27.63%、17.41%;玉米产量居世界第二，占全球产量的22.83%。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。只有保证粮食的安全，才能推动第二、三产业的发展。新的农村土地制度极大地激发了农业的生产效率，为我国经济建设奠定了坚实的基础。

（二）农民收入持续增长，农村贫困人口大幅度减少

改革开放初期，农村地区生产结构单一且多以粮食种植为主，人民收入来源少，生活水平较低。社会主义市场经济确立后，人们改变了以往的生产结构，农村地区不仅种植水稻、玉米等传统粮食农作物，还进行经济作物的生产。随着户籍制度的改革，大量农民进城务工，农村土地“三权分置”制度的稳步推进和完善进一步拓宽了农民的收入渠道，农民的收入持续增长。据统计，1949年农村人均可支配收入为44元，2018年农村人均可支配收入为14617元，扣除物价因素的影响，农村可支配收入实际增长40倍，年均增长5.5%。恩格尔系数不断降低，1949年农村恩格尔系数为68.6%，2018年是30.1%。农村收入水平的持续增长使得农村地区贫困人口大幅度减少。改革开放初期，以当时的农村贫困标准衡量，1978年末我国农村贫困人口为2.5亿，农村贫困发生率为30.7%。依照现行农村贫困标准衡量，2018年农村贫困人口为1660万，农村贫困发生率为1.7%，约有10个省份的贫困发生率下降到1%以下，我国脱贫攻坚取得了举世瞩目的成就。

（三）城镇化建设进程不断加快，人民生活幸福感增强

新中国成立初期，我国人口总数约为5.4亿，城镇化率仅为10.64%，约有90%的人生活在农村。土地制度改革使得农民收入不断增长，户籍制度改革为农民进城务工、安家提供了法律依据。改革开放后，我国城镇化建设如火如荼地进行，1978年我国城镇化率为17.9%、城镇人口为1.72亿;到2014年我国城镇化率为54.8%、城镇人口为7.49亿;尤其是2011年末，我国城镇人口首次超过农村，达到6.9亿;到2018年末，我国城镇化水平已经达到59.58%，比1949年提高了48.94个百分点，年均提高了0.71个百分点，中国城镇化建设的速度远远高于世界平均水平。在土地制度改革的基础上，我国城镇化建设也取得了显著的成绩，我国成功地由一个典型的“农村型”国家转变为“城市型”国家，人民生活更有幸福感。

三、我国农村土地制度改革创新的方向

新中国成立70年来，我国根据时代的要求不断改革农村土地制度，以“三权分置”为核心的家庭联产承包责任制是农村土地制度的新阶段。它最大程度地解决了当今农村面临的问题，促进了经济发展，是目前最符合中国实际的土地制度。但当今的土地制度也面临着一系列的问题，如我国《宪法》《土地管理法》等明确规定，农村土地归农民集体所有，但是法律对农民集体的界定不明确并存在矛盾之处，导致土地产权主体模糊。同时，目前我国农村大部分地区依然是以家庭为单位的生产方式，小规模的生产不利于农业机械化的推广，土地产出率低，难以获得规模效益，造成资源配置的浪费。此外，鼓励土地承包经营权的流转政策才出台不久，在实际的运作过程中还存在诸多问题。因此，我们应不断推动土地制度的革新，以适应新时代的要求。

（一）明晰土地权利主体，完善土地产权制度

土地承包经营权的稳定关乎农民的切身利益。虽然我国现行的法律条文对农村土地产权制度做了相关规定，但仍不完善，尤其体现在农村土地权利主体不明确。这导致大量农民进城务工而不愿意放弃土地，因而大量农村土地被闲置。因此，为了有效缓解农村地区面临的困境，促进土地经营权的自由流转，必须尽快完善农村土地产权制度。党中央应进一步完善法律法规，从以往笼统的土地归集体所有到进一步清晰界定土地权利主体，实现土地产权到户，使广大农民真正享有土地承包权、自由流转权、收益获得权、法定处分权。

（二）培育新型农业经营主体，实现土地规模化经营

工业化和城镇化的持续发展导致农村地区大量青壮劳动力外出务工，农村地区只留下部分老人和儿童，他们难以承担繁重的农业生产。此外，以家庭为单位的小规模生产难以发挥土地的经济效益，导致资源的浪费。因此，培育新的经营主体、实现土地的规模化经营符合当今时代的新要求。如在2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，党中央明确提出鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社和混合所有制农业产业化龙头企业等新的农业经营主体，并且鼓励有条件的农户流转土地的承包经营权，实现农业的规模化生产。这样可以改变农村土地被闲置的状况，通过引进科学技术改变以往农村落后的生产方式，提高农业生产效率，最终实现从传统农业向现代农业的转变。

（三）规范土地流转机制，保障土地流转有序推进

在当今农村面临的现實困境和国家的支持下，我国农村土地经营权的流转已经较为普遍，但是在流转过程中土地流转机制不规范等问题日益显现出来。为了保证土地经营权的自由流转，保障农民的切身利益，建立健全土地的市场流转机制、规范土地流转机制显得尤为重要。规范土地流转，首先必须建立相应的法律法规，保证土地流转有法可依，在法律允许的范围内促进土地的有效流转。其次，土地流转应当遵循本地实际，且流转过程中应该坚持“自愿、有偿”的原则，不能以行政命令强制推行。正如2014年中央一号文件所指出：“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。”最后，土地经营权的流转不能仅仅达成口头协议，应当签订具有法律效力的正式合同，明确双方的权利与义务，用法律保证双方的权益。各级土地管理部门应当帮助农民规范土地流转合同，做好登记、审批和备案工作，促进土地流转有序推进。

四、结论

新中国成立70年来，在党的领导下我国根据农村实际情况不断改革农村土地制度，每种土地制度在特定的历史环境下都曾发生过积极的作用。特别是1978年后，以包产到户为核心的家庭联产承包责任制的确立和新时期“三权分置”的土地变革，进一步解放了生产力、发展了生产力，为农村经济发展提供了动力，我国农村经济建设取得了举世瞩目的成就。在新的历史时期，我们应不断推动土地制度新的变革，发挥出土地的最大优势，促进人民生活水平不断提高。

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责任编辑：康   璇