民主集中制的发展历程、历史教训和实践启示

摘   要：民主集中制是马克思主义政党的根本组织原则和领导制度。它萌生于共产主义运动的实践，伴随着马克思主义的发展、世界无产阶级革命运动和社会主义事业的起伏而不断变革、发展、完善。中国共产党在革命、建设、改革历程中不断丰富和发展了民主集中制的理论和实践。当前，完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，为我们坚持好运用好民主集中制、推进新时代党的建设新的伟大工程提供了根本遵循。

关键词：民主集中制;发展历程;历史教训;实践启示

中图分类号：D26         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.005

文章编号：1009-6922（2020）01-26-06

民主集中制是马克思主义政党的根本组织原则和领导制度。它萌生于共产主义运动的实践，伴随着马克思主义的发展、世界无产阶级革命运动和社会主义事业的起伏而不断变革、发展、完善。纵观民主集中制的发展历程，民主集中制在苏联前期的政治生活和中国共产党的革命、建设、改革各个历史时期都发挥了聚党强党的核心作用，它的贯彻落实直接关系共产党的兴衰成败。习近平总书记在党的十九大上強调，完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。这为我们坚持好运用好民主集中制、推进新时代党的建设新的伟大工程指明了方向。

一、民主集中制的发展历程

民主集中制孕育于近代资本主义的发展浪潮，以文艺复兴为转折点，欧洲各种社会思潮如雨后春笋般涌现，这为孕育民主集中制提供了土壤，列宁在革命实践中提出了民主集中制的概念，中国共产党在革命、建设、改革历程中不断丰富和发展了民主集中制的理论和实践。

（一）民主集中制产生的理论基础

1.洛克的权力分立思想。英国思想家约翰·洛克是第一位全面系统论述宪政民主基本思想的思想家。他认为人类最初是处在自然状态中，人与人之间也是平等的。洛克倡导权力分配，即在统治者当中，权力要进行合理分配，以防止专制。洛克的民主思想对近代的政治发展产生了重要影响。

2.孟德斯鸠的“三权分立”思想。法国启蒙思想家孟德斯鸠提出了三权分立说。他认为，民主宪政制度的目的是保障人们的政治自由，一切被授予权力的人都容易滥用权力，必须用权力制约权力。他提出立法权、行政权和司法权三权分立，三权相互制约。这一理论对西方各国政治制度和法律制度的确立产生了巨大影响。

3.欧文的空想社会主义学说。英国空想社会主义学者罗伯特·欧文创办了“新和谐”公社。他认为的理想社会是公社，公社的最高权力属于全体社员大会，公社一切重大问题均由社员大会讨论决定。公社的常设机构是总理事会，总理事会的对内对外工作都必须向全体社员大会汇报，接受审查。欧文的民主观对马克思主义民主思想具有重要启示作用。

（二）马克思、恩格斯、列宁奠定了民主集中制的基本架构

1.马克思、恩格斯提出了民主的建党原则。马克思、恩格斯是无产阶级政党的创始人。他们在论证无产阶级的历史使命时提到，无产阶级要获得自身的解放，就必须建立独立的政党。无论是共产主义者同盟的建立还是第一国际的成立，马克思、恩格斯在纲领、章程中都提出了民主制。《共产主义者同盟章程》规定，同盟的各级领导机关由民主选举产生，共产主义者同盟内部的盟员一律平等;《第一国际章程》规定，国际工人协会的每一个会员都有选举权和被选举权。

2.马克思、恩格斯阐述了集中的内涵要求。在共产主义者同盟后期，马克思、恩格斯提出，革命活动只有在集中的条件下才能发挥出自己的全部力量。第一国际成立后，马克思、恩格斯沿用共产主义者同盟的组织原则，强调集中领导和权威的重要性。马克思、恩格斯虽然没有提出民主集中制这个概念，但为民主集中制的最终形成和确立提供了丰富的实践前提和理论准备。

3.列宁构建了民主集中制的完整概念。列宁在领导俄国工人运动和探索建立无产阶级政党的实践中，提出了民主集中制的具体内涵，并将之确立为俄共的组织原则。1905年11月，俄共在召开第一次代表会议时指出，党的民主集中制的原则是不容争论的，这是“民主集中制”概念被首次提出。1906年4月，俄共第四次代表大会将民主集中制原则写进党章，规定“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”。十月革命胜利后，俄共成为执政党，列宁不断探索和完善民主集中制的基本内容，并把民主集中制扩展运用到政权建设和经济建设中。

（三）中国共产党发展了民主集中制的理论与实践

1.毛泽东对民主集中制的探索。中国共产党的成立就是按照民主集中制原则来组织和建设的，毛泽东接受了列宁的建党思想并根据中国实际适时进行了创新发展。1929年《古田会议决议》提出了“厉行集中指导下的民主生活”和“少数服从多数”的原则;1936年《中国共产党在民族战争中的地位》一文重申党的个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的纪律;1945年《论联合政府》将民主与集中的关系具体阐述为“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。1962年1月毛泽东的《在扩大的中央会议上的讲话》重点论述了“民主集中制”，对民主集中制做出了更具体的阐述：没有民主就没有集中;没有民主，就不能正确地总结经验，就不可能有正确的集中，也就不可能制定出好的路线、方针和政策。这是中国共产党人首次对民主集中制作出完整论述。

2.邓小平对民主集中制的发展。文化大革命后，新一代中央领导集体带着对历史的深刻反思，作出了改革开放的正确部署。1979年，邓小平在党的理论工作务虚会上强调，民主集中制是社会主义制度的不可分的组成部分。这一时期，党在坚持民主集中制原有内涵上，更为注重建设民主集中制的制度，并首次将其提升到社会主义制度有机组成部分的高度。

3.江泽民对民主集中制的丰富。伴随着改革开放和社会主义市场经济体制建设的不断深入，党的建设面临许多新情况新问题。如何更好地加强党的领导、实现党的团结统一，成为以江泽民为核心的第三代中央领导集体思考的关键问题。1994年9月，党的十四届四中全会通过了《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》，强调民主集中制贯彻得好不好，关系到党的事业的兴衰成败;2002年11月，江泽民在党的十六大上指出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。这一时期，在建立完善社会主义市场经济体制的实践中，党中央制定出了满足形势要求的一系列党内生活和处理党内关系的基本准则和具体制度，创造性地提出了“三个代表”重要思想，丰富并发展了党的民主集中制理论。

4.胡锦涛对民主集中制的完善。进入21世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央开启了科学发展、构建社会主义和谐社会的新的发展阶段。2011年，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上指出，要健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化;要坚持以党章为根本、以民主集中制为核心。新世纪，胡锦涛面对世情、党情、国情的深刻变化，继续坚持并不断完善民主集中制的各项具体制度，提出了科学发展观，继续推动中国特色社会主义事业不断前进。

（四）新时代民主集中制理论与实践的新发展

1.注重了民主集中制的顶层设计。党的十八大以來，以习近平总书记为核心的党中央从顶层设计出发，加快完善了民主集中制建设的党内法规，实现依规治党与依法治国有机结合。2013年出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013年-2017年）》明确提出“完善党的民主集中制建设方面的党内法规”。该《纲要》把民主集中制单列，区别于过去放在政治建设或组织建设部分。《纲要》强调，抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化。随后，《中国共产党党组工作条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党机关工作条例（试行）》等党内法规纷纷出台，民主集中制的制度体系逐步完善，民主集中制更加具体、更加细致地落实到每一项党内法规中，覆盖党内运行机制的全过程。

2.丰富了民主集中制的具体形式。进入新时代以来，党中央从干部选拔、领导班子建设、议事决策等方面入手，深化、细化、实化民主集中制的配套执行，民主集中制从原则化为行动，有了丰富完善的形式方法、明确的程序规程作为支撑。在干部工作方面，将民主集中制原则贯穿在选拔任用的全过程。请示报告制度是民主集中制的有效工作机制，全党范围内开始大力实行请示报告和领导干部个人事项报告制度。在领导班子建设方面，习近平总书记着重强调“关键少数”的作用，提出“班子”不是“家长”，班子成员要做到总揽不包揽、分工不分家、放手不撒手。同时，对民主生活会、党内监督也做出了明确的规定。在议事决策方面，改进了党委会工作方法，在地方党委、党组工作条例等法规文件中，对议事规则和决策程序做了细致的规定，在议题提出、议题确定、投票表决、决策分歧处理等具体环节上制定了明确规则。

3.加大了民主集中制的监督力度。制度的关键在于执行。习近平总书记曾多次在重大会议上强调加强民主集中制的执行力。他强调，严格执行民主集中制的各项规定，搞好配套衔接、做到彼此呼应、增强整体功能;制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人;制度面前人人平等、执行制度没有例外。党中央完善了党内监督法规，出台了《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》，全方位加强党的自我监督和党员干部问责处分。党内巡视成为党内监督的战略性制度安排，起到利剑威慑的作用。同时，党内监督与国家监察、审计监督、司法监督、舆论监督、群众监督等结合与配合，形成了监督合力。

二、民主集中制发展过程中的历史教训

从世界共产主义运动发展和中国共产党的历史可以看到，什么时候民主集中制坚持得好，无产阶级政党的事业就蓬勃发展;什么时候民主集中制遭到破坏，无产阶级政党的事业就会遭遇挫折。在苏共、中共历史上，民主集中制都遭受过曲解甚至背叛。民主集中制被破坏的过程对新时代中国特色社会主义建设具有深刻的启示，必须予以深刻反思并总结教训。

（一）特定的历史条件局限了民主集中制

列宁采用并提出了民主集中制概念，但由于缺乏实施细则与程序保障，其执行成效受到时代背景、历史文化、当前任务、特别是执行者素质的严重制约。十月革命前，俄共处于被围剿、被屠杀的环境，以秘密的集中制为主。十月革命胜利后，俄共处在帝国主义的封锁包围中，不得不实行以命令制为特色的“战时共产主义政策”，没有机会发展民主集中制。虽然民主集中制有原则性规定，但缺乏制度保障，列宁成熟的理念并没有固化为规范党和国家领导行为的体制机制和法定程序。列宁去世后，他的继任者斯大林由于种种主客观原因，不重视民主集中制建设，为以后苏联巨变埋下组织管理的隐患。

中国共产党自1921年成立起，就是按照民主集中制的原则建立起来的。在党的遵义会议以前，虽然民主集中制作为党的组织领导原则被固定下来，但由于制度尚不完善，其并没有在党的组织领导工作中得到实际运用。在党的成立初期和土地革命时期，我们党的高层内出现了一些严重的错误，特别是陈独秀在推行错误路线时搞家长制、王明长期占据领导位置搞个人专断、张国焘另立中央搞分裂主义等。民主集中制运行的不规范、不具体，造成了党的“右”倾和“左”倾机会主义的严重教训。事实证明，民主集中制的制度机制不健全是贯彻落实民主集中制最大的障碍。

（二）特殊的专断集权破坏了民主集中制

列宁对民主集中制进行了质的规定，但对民主集中制的制度设计还不完善。制度本身的缺陷为斯大林破坏民主集中制提供了条件。斯大林执政中后期，随着个人权力欲望的扩张，他把民主集中制原则逐渐抛在脑后，政治生态和党内民主遭到破坏，实行个人集权制。他用独裁的权力运作方式去驾驭民主集中制，通过消灭所谓“反对派”而使党内民主完全化为乌有。他的专断集权使苏联党和政府内部官僚主义盛行，深刻影响了苏联的政治生态，为苏联解体埋下了祸根。

在中国，“文化大革命”严重破坏了民主集中制原则，给党和国家造成了巨大伤害。从1958年以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象不断滋长。于是，新中国确立过程中产生的领袖崇拜被政治化为个人崇拜。“文化大革命”期间，高度集权与极端无政府状态并存，新成立的革命委员会实行一元化领导，集党、政、军大权于一身。高度集权的政治体制及高度的“个人崇拜”导致整个政治体系处在动荡之中，给整个党和国家造成了无法弥补的伤害。

（三）极端的民主范式导致了苏联解体

斯大林以后，苏联几位继任领导对民主集中制缺乏深刻的认识，对民主集中制基本停留在口头上、宣传上和文件里。最后戈尔巴乔夫推动“重新认识民主集中制”的民主化浪潮，导致苏联社会主义大厦最终倒塌。戈尔巴乔夫在推进政治体制改革中，以发展民主制来平衡长期以来形成的集中制。他借发展党内民主的名义，否定和放弃民主集中制，要求各级党组织实行所谓的“自治”，从而使党内出现不同派别，造成党内有党的现象。在苏共二十八大上，苏共党内最大的反对派——民主纲领派公开提出要在党章里“恢复派别、思想流派自由”，认为党内应该放弃民主集中制。从斯大林的过于强调集中到戈尔巴乔夫的过于强调民主，这种从一个极端走向另一个极端的方式并没有激活苏联的政治活力，相反，最终使蘇联走向解体和崩溃。

三、关于民主集中制的实践启示

民主集中制既不是民主制，也不是集中制，更不是二者简单地相加。发扬党内民主是基础、实行正确集中是关键、完善机制是保障，民主和集中是互为依存、相互融合、彼此作用，从而实现了民主集中制发挥维护党和国家长治久安的整体效应。

（一）发扬党内民主是基础

民主是集中的基础，只有充分发扬党内民主，才能达到正确集中。“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。”党的十九大通过的《中国共产党章程》明确指出：“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”党内民主包括民主选举、民主管理、民主决策、民主制衡等。通过营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的政治环境，保障落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权。建立在充分发扬党内民主基础上的“正确集中”，其实质也是“民主”。这是因为它代表的是大多数人的意见和认识，所谓“集中”是建立在民主基础之上的“正确集中”。正确且必要的集中有利于群众意见和认识的规范和统一，说到底仍然是一种更好地实现了高效、广泛、真实的民主。因此，建立在充分发扬党内民主基础之上的民主集中制，体现的是广大党员的根本意愿，代表的是广大人民的根本利益，它是最符合我国基本国情、最符合中国特色社会主义的组织制度。

（二）实行正确集中是关键

集中是民主的指导，只有实行正确集中，才能实现正确民主。“只要我们党的领导是正确的，那就能够不仅把全党的力量，而且能够把全国人民的力量集合起来，干出轰轰烈烈的事业。”新的《中国共产党章程》明确指出：“必须实行正确的集中，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻落实。”“民主的正确集中”保证了用集中指导民主，推动了大多数人的意见和认识所形成的“集中”规范少数人不正当的“民主”，这是全体党员觉悟和认识、智慧和行动的高度统一。纵观马克思主义政党产生和发展的历程，同资产阶级作斗争的首要条件就是集中统一意志和行为。在中国新民主主义革命和社会主义革命、建设、改革阶段，中国共产党在执行历史使命时最基本的条件也是形成集中统一的决策和行动。在民主集中制执行的过程中，既要保证党中央的权威和集中统一领导，做到统一认识、统一政策、统一指挥、统一行动;也要防止个人意见代替中央集体意见的错误倾向出现，避免民主集中制异化成专制集中制或官僚集中制。

（三）完善健全制度是保障

坚持和健全民主集中制，其重心就是要放在如何使民主集中制的运行过程更加具体化、规范化、程序化上。从实践来看，将思想意识转化为实际行动，准确执行党的组织纪律，离不开外部制度的保障，需要强力的制度执行力度。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，民主集中制原则不是抽象的摆设，而是具体生动的制度，必须把它制度化、实体化。邓小平强调：“如果民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”因此必须不断探索如何发挥民主集中制的最大功能，将其从组织原则转化为具体规则制度并在长期执行中形成全党的固化的价值认同。制度链条要系统全面，不能有薄弱环节和缺漏;要从实际出发，不断完善和创新;要加大制度的执行力，以踏石留印、抓铁有痕的劲头维护好制度的严肃性。综合运用多种监督方式手段，促进监督精准高效。

（四）坚持辩证唯物主义是方法

中国共产党的民主集中制，是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。民主和集中是辩证统一的关系，民主是集中的前提和基础，集中是民主的指导和结果。党的领导是集中领导的方式，按照少数服从多数的原则对重大问题做出决定，在广泛吸收广大党员意见的基础上，使集中成为民主基础之上的集中，并对民主提供指导和规范。坚持民主和集中的辩证统一，既要发扬党内民主，又要实行正确集中。离开集中讲民主，民主就会不受约束，失去科学理论指导、迷失正确方向，最终会演变成极端民主或无政府主义;而离开民主讲集中，集中就会成为过度的、非理性的、个人的集中，变成专制的集中，最终会演变成家长制或个人独裁。民主集中制的内在关系，充分体现了马克思主义唯物辩证法的思想。正如毛泽东同志指出，民主集中制“是民主的，又是集中的，将民主和集中看似两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来”。

责任编辑：杨   静