家庭农场土地征收补偿问题研究

刘灵辉+郑耀群

摘要 随着未来家庭农场数量的逐渐增加与经营土地面积的不断扩大，与快速城镇化相伴随的土地征收区域不可避免会与家庭农场经营的土地范围相交叉或重叠。家庭农场主通过整合作为集体经济组织成员分得的承包地和市场化交易获得的承包地实现土地适度规模经营，因此，在家庭农场土地被征收时，应确保家庭农场主获得科学合理的补偿标准，并妥善处理家庭农场主与拥有不同类型农地权利的众多相关主体之间的利益分配关系。本文采用文献资料法和理论分析法，区分点状征地、线状征地和面状征地三种不同情况，分析了家庭农场土地征收的后期生产经营影响，在土地承包关系“长久不变”的政策框架下，深入剖析了家庭农场土地征收涉及的农地权利类型。然后，构建起家庭农场土地征收补偿标准理论模型，以及家庭农场主、政府、集体经济组织、农民等权利主体之间的收益分配理论模型。具体而言，家庭农场主根据自有土地、通过土地流转获得的土地、通过土地退出获得的土地所占的比重以及不同类型土地权利所对应的价值标准分得相应的征地补偿收益；政府通过税收参与征地补偿收益分配；集体经济组织凭借土地所有者身份依法分得相应比例的补偿收益；农民获得的征地补偿收益为承包经营权价值扣除其让渡给家庭农场主的农地权利价值后的剩余部分。最后，本文从四个方面提出了相应的对策和建议：①做好家庭农场发展规划；②提高征地补偿标准并将间接损失纳入补偿范围；③建立家庭农场规模化经营土地的征收补偿收益分配机制；④保障抵押权人（金融机构）对征地补偿享有优先受偿权。

关键词 土地制度；家庭农场；土地征收；补偿标准；收益分配

中图分类号 F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）11-0076-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.11.010

“家庭农场”是起源于欧美的舶来名词，当今世界，所有西方发达国家的农业，尽管各国的国情不同，采取的都是家庭农场的经营方式。家庭农场既把现代农业要素融入到了传统意义上的农户家庭经营中，又避免了雇工农场大规模流转土地带来的解放劳动力过多、企业运行风险累及农民、农作精细化程度不够等问题，是农业从传统走向现代的最佳路径选择[1]，是农业生产的最好组织形式[2]。2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。政府将家庭农场写入国家促农发展的最高文件，不仅表明了它已获得了某种程度上的政治生命力[3]，而且也表明现阶段我国发展家庭农场的时机已经成熟、条件初步具备[4]。目前，全国各地家庭农场发展方兴未艾。根据2012年农业部首次家庭农场统计调查结果显示，全国30个省、区、市（不含西藏）共有符合统计标准的家庭农场87.70万个，平均经营规模200.20亩，经营耕地面积达到1.76亿亩，占全国承包耕地面积的13.40%。发展家庭农场有赖于经济高速增长下大量农民非农产业转移所带动的土地流转，而中国经济的高速增长，主要依靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，土地更是成为这两个引擎的发动机。以征地制度为核心的独特土地制度，是支撑这一经济高成长的重要制度[5]。根据《中国城市建设统计年鉴》显示，2001—2014年，全国累计征收土地面积为0.353 8亿亩，其中，耕地面积0.157 3亿亩，占全国承包耕地面积的1.19%。有关研究表明，我国城市化水平每增加1个百分点，城市建成区面积将扩大1 056 km2，耕地减少615万亩[6]。根据中国国务院公布的《国家新型城镇化规划》和中国社科院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.8》，2020年、2030年中国城镇化率将分别达到60%和70%，意味着届时耕地将分别减少0.321 6亿亩和0.936 6亿亩。随着家庭农场数量的逐渐增加与经营耕地面积的不断扩大，与快速城镇化相伴随的土地征收区域不可避免会和家庭农场经营的土地范围发生交叉或重叠。土地征收会给家庭农场的后期生产经营带来或多或少的影响，甚至造成其消灭。另外，家庭农场经营的成片土地是通过对家庭农场主作为集体经济组织成员分得的承包地和市场交易获得的大量分散零碎承包地进行归并和整合实现的，具有涉及权利主体众多、权利类型多样的特征，故而，家庭农场经营的土地被征收时将面临着复杂的补偿收益分配问题。因此，研究家庭农场土地征收补偿问题有利于消除众多权利主体之间的收益分配矛盾和冲突、打消有志于投身家庭农场事业农民的疑虑与担心，具有重要的理论和现实意义。

1 家庭农场土地征收的影响

发展家庭农场首先需要解决“地从哪里来”的问题[7]，家庭农场所需的土地应满足三个基本条件：集中成片、规模适度、期限稳定。因此，家庭农场主在集中适度规模土地过程中面临着大量的信息收集、众多回合的谈判协商、高额的资本投入等。然而，家庭农场主历经千辛万苦集中起来的土地在生产运营过程中同样存在着丧失的风险，例如，因自然灾害土地毁损而丧失、因农民中途违约索回土地而丧失、因国家强制性的土地征收而丧失等，其中，土地征收是家庭农场主依法必须接受、可以获得经济补偿且未来发生频率相对较高的一种土地丧失类型。根据征收地块的形状特征，土地征收可分为点状征地、线状征地和面状征地，不同征地形状对家庭农场后期生产经营的影响存在着较大差异。

在点状征地情况下，征地项目主要包括移动通讯基站、高压电线杆、风力发电杆等，具有单个点位征地面积小、波及农户少等特点。点状征地看似在家庭农场成片集中的土地上设置了一个小小的障碍物，一般而言，对家庭 农场后期生产经营造成的影响甚微。但是，如果点状征地的点位密度越大、分布越凌乱（如图1-b、图1-c），会使家庭农场的土地变得愈来愈不适宜于机械化耕作，并导致其后期生产运营成本的增加。

在线状征地情况下，征地项目主要包括公路、鐵路、输水工程等，征收地块具有均匀狭长、沿线波及农户较多、单个农户被征地面积较少等特点。线状征地像在家庭农场成片经营的土地上画了一条“分割线”，将家庭农场经营的土地分割成两个相对独立的组成部分。如果线状征地越靠近家庭农场经营土地的一侧边缘（图2-a），则家庭农场另一侧土地面积较大的组成部分可以继续维持规模化生产经营不变；如果线状征地越靠近家庭农场的中心位置（图2-b、图2-c），则家庭农场经营的土地被均分程度会越高。由于公路、铁路、输水工程等项目建设往往对周边环境带来的负外部性影响较大，这会导致家庭农场被分割的两个组成部分继续作为一个整体进行生产运营的可能性基本不复存在，然而，相对于家庭农场主现有的资金数量、机械设备台数、劳动力人数等生产要素而言，被分割的单一组成部分所代表的土地规模又缺乏“适度性”。因此，家庭农场主不得不放弃一个组成部分的土地，通过“兼并”周边农户土地等手段扩大另一组成部分的土地规模，以求再次达到适度规模经营的状态。

在面状征地情况下，征地项目主要包括工业厂房、城市住宅、综合商场、水利水电工程等，征收地块具有不同项目面积差异大、波及农户范围广、单个农户丧失土地数量多等特点。如果面状征地位于家庭农场边缘且面积较小（图3-a），则相当于在规模化经营土地的角落“抠出”了一小块，对家庭农场的影响仅仅表现在土地面积的细微变化上。如果面状征地越靠近家庭农场经营土地的中间且面积较大（图3-b），则家庭农场剩余地块之形状会沦为不规则的环状，如果再将被征地块用于工业、居住、商业等给周边环境带来的负外部性影响纳入考虑范畴的话，则家庭农场剩余土地适宜于农业生产经营的程度将大幅降低。如果面状征地的面积足够大，征收地块会局部超过家庭农场经营土地的规模边界，甚至将家庭农场经营的土地全部覆盖（图3-c），如兴修水利水电工程。此时，家庭农场被完全“吞并”，即使有部分剩余土地也沦为被征地块的“边角料”，家庭农场会因土地征收而消灭。

2 家庭农场土地征收涉及的农地权利类型

家庭农场主作为集体经济组织成员享有通过土地发包获得承包地（下称“自有土地”）的权利。然而，自有土地往往呈现出地块零碎分散、单个地块规模“超小”的特征，因此，家庭农场实现土地适度规模化集中有赖于农民城镇化转移所带动的土地流转和土地退出等农地权利市场化交易行为。现阶段，政府通過政策引导和激励农民流转或退出土地，农民通过市场渠道自愿让渡农地权利以赚取理想的经济收益，家庭农场主以农地转入方身份介入市场接收土地对零散地块进行整合和归并，这是目前家庭农场土地适度规模集中的重要实现途径。一般而言，家庭农场经营的成片土地是归属于众多权利主体的分散零碎地块拼接整合的结果，是通过农地权利市场化交易形成的一种契约性合并。家庭农场经营土地的内部构成具有多元性，根据农地权利的归属主体不同分为自有土地和转入土地；转入土地根据农民处置农地权利的类型不同，分为流转给家庭农场主的土地和退出给家庭农场主的土地；根据农民选择的流转方式不同，流转给家庭农场主的土地又可以分为出租、入股、转包、互换、转让等。

在家庭联产承包责任制下，集体经济组织拥有土地所有权，农民拥有土地承包经营权，随着土地承包经营权物权属性的依法确立、土地承包关系“长久不变”政策的实施以及土地承包经营权的流转权、退出权、抵押与担保权、 发展权、继承权等内在权能日益受到政府的重视与认可，农村土地实质上形成了由集体经济组织和农民共享产权的格局。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地征收在直接导致集体经济组织土地所有权向国家不可逆性转移的同时，征收土地承包经营权，消灭土地上现存的权利，取得了完全没有负担的土地所有权[8]。目前理论界关于土地征收补偿问题的研究主要围绕着两类问题进行：①集体经济组织土地所有权和农民承包经营权的征收补偿标准问题；②集体经济组织和农民等权利主体围绕土地征收产生的收益分配问题。然而，对于家庭农场等新型农业经营主体通过与众多农户进行农地权利交易集中起来的规模化土地被部分或全部纳入征地范围时，家庭农场主应获得的征地补偿标准问题以及家庭农场主与其他众多农地权利主体之间的征地补偿收益分配问题鲜有学者进行深入系统的研究。

征地补偿标准实质上是政府通过法律途径对土地进行的一种行政性垄断定价，Alchian[9]指出，所有定价问题都是产权问题。因此，研究家庭农场土地征收补偿标准首先应明确其内部复杂的权利构成（见表1）。对于自有土地，家庭农场主拥有和普通农民一样的物权性质的承包经营权；对于通过出租、转包、入股、互换等方式获得的土地，家庭农场主仅拥有债权性质的土地使用权，需按年度支付给转地农民一定数额的流转费，土地使用期限为合同载明的流转年限，合同期限届满后土地使用权自动重归原土地承包者所有。同时，农地蕴含的向非农用途转换之发展权并不随土地流转让渡给家庭农场主所有。土地退出与土地流转所产生的权利转移结果有着本质的区别，土地退出属于农地权利的一次性完全让渡，家庭农场主一次性支付给农民数额较大的退地补偿收益[10]，同时拥有退地农民原承包地的一切权利，包括农地的发展权，相当于承包经营权的一次性“买卖”行为。

3 家庭农场土地征收补偿标准及收益分配

3.1 土地所有权和承包经营权的征地补偿标准

目前，政府凭借征地权控制建设用地“增量”来源关口进而垄断土地一级市场，依靠“低价征地、高价出让”形成的价格剪刀差为政府攫取源源不断的财政收入。由于这种征地补偿方式缺乏对等的博弈议价机制，造成征地补偿收益分配格局严重扭曲，农民只能从土地用途转换带来的高额增值收益中分配到很小一部分。因此，现行征地补偿制度难以为继、亟待改革。未来，应充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，即通过对土地制度的彻底改革，放弃国家对城市用地的高度垄断，使土地的供求关系主要由市场调节[11]。农民能够和地方政府一样成为土地的供给者，土地交易价格由政府定价转变为农民与用地者之间的协商议价。此时，每亩土地的所有权议定价格（M1）主要包括三部分：农地农用状态下的权利价值（R1）、农地转用下的发展权价值（R2）和农用转用的各项成本投入（C），即M1=R1+R2-C[12]。其中，R1是每亩农地未来年限纯收益的资本化，即未来每亩农地每年纯收益的折现值之和；R2是每亩农地转为最佳状态下建设用地后的未来每年纯收益的资本化，即未来每亩农地转为最佳状态下建设用地后每年纯收益扣除机会成本（农地农用年纯收益）后余额的折现值之和；C包括土地取得费、土地开发费和税费等。

3.2 不同主体间围绕征地补偿的收益分配

（1）政府和集体经济组织可以分配获得的征地补偿收益。我国现行土地征用制度的产生有其特殊的时代背景，它在财力有限的情况下能有效解决政府特别是地方政府财力不足的问题，保证国家社会和经济发展所需的土地[12]。目前，在土地征收中，用地单位所要支付的土地出让金已经成为地方政府的重要财政来源[13]。如果政府放弃土地一级供应市场垄断地位将意味着土地财政的终结，如果没有相应的替代机制将导致政府债务偿还和城市基础设施建设等资金来源面临困境。为避免政府利益严重受损进而影响其制度变革的积极性甚至施加阻力，可以通过适当的税收政策安排使政府参与到土地增值收益分配中来，“土地财政”向“税收财政”的转变有利于地方政府改变传统的经济发展思路，把地方经济发展的源泉从以地生财的怪圈中拉出来，转变到通过依靠科技进步、科学管理等促进地方经济发展的可持续轨道上来。

设政府的税收比例为δ1，即政府通过税收可以分配获得的征地补偿收益为δ1×（R1+R2-C）。集体经济组织对农村土地的权利主要体现在土地发包、土地利用监督等宏观管理职能方面，同时，在农民选择出租、入股、转包等保留物权权利的市场化土地处置方式时，集体经济组织的经济利益依法不能有所体现。然而，土地征收属于农地权利的一次性完全让渡，且直接导致农地所有权由集体经济组织所有不可逆地转变为国家所有，因此，集体经济组织凭借土地所有者身份，按照法律政策规定获得相应比例的土地交易收益分配额。假设集体经济组织的收益分配比例为δ2，即集体经济组织每亩农地可以分配获得的征地补偿收益为δ2×（R1+R2-C）。

（2）家庭农场主可以分配获得的征地补偿收益。土地所有权的征地补偿标准在扣除政府税收和集体经济组织依法分得的征地补偿收益后，即为每亩承包地的承包经营权可以分配获得的征地补偿收益M2，则M2=（1-δ1-δ2）×（R1+R2-C）。土地承包关系“长久不变”即农民享有的土地承包期无限延长、真正赋予农民无限期的土地承包经营权，因此，M2代表的是无限年期下的承包经营权价值。假设家庭农场被征土地总面积为S亩，其中，自有土地面积为Z亩，通过土地流转获得的面积为L亩，通过土地退出获得的面积为T亩。由于家庭农场对流转获得的土地不享有农地发展权，因此，家庭农场主对这类土地仅能分配获得剩余合同使用期限下农地农用狀态下的权利价值。设N为家庭农场主与农民在合同中约定的土地流转年限、n为家庭农场主通过流转获得土地已使用的年限、r为折现率。家庭农场主在征地补偿时可以获得的收益额为M3，则：

（3）与家庭农场主有农地权利交易关系的农民可以分配获得的征地补偿收益。农民选择不同的农地权利交易方式会产生差异化的权利转移结果，进而会在家庭农场主与农民之间形成不同的征地补偿收益分配格局。①在农民选择出租、入股、转包、互换等流转方式时，转地农民仅仅是将合同约定期限（N年）内农地农用状态下的承包地转归家庭农场主使用，转地农民仍享有农地发展权和合同期限届满后的农地使用权。因此，承包经营权征地补偿标准（M2）扣除家庭农场主合同期限（N年）农地农用状态下的权利价值，即为转地农民每亩承包地被征收时可以分配获得的补偿收益M4，则M4=（1-δ1-δ2）×（R1+R2-C）-R1×1-1（1+r）N。②在农民选择土地退出时，退地农民将农地权利彻底让渡给家庭农场主并获得一笔数额较大的退地补偿收益，相当于承包经营权的一次性买断。此时，退地农民已与原承包土地之间无任何权利归属关系，因此，无权参与已退出农地的征地补偿收益分配。但是，如果退地农民仍属于集体经济组织成员，集体经济组织分得的补偿收益S×δ2×（R1+R2-C）在征地范围涉及的全体农民内再分配时，退地农民可以凭借“成员权”分得相应数额的货币收益。

4 对策与建议

4.1 做好家庭农场发展规划与相关规划的衔接，降低征地对家庭农场后期生产经营的影响

各地结合实际编制家庭农场发展规划，确定本区域家庭农场的短期、中期和长期发展目标。家庭农场发展规划不仅应明确未来本地区家庭农场的培育户数、经营的土地面积、发展模式、特色亮点等，而且应根据新农村建设规划和现代农业发展规划，引导家庭农场的发展区域。同时，使家庭农场发展规划与城镇规划、土地利用规划、环境保护计划、农业产业化布局规划相协调，合理确定家庭农场的适宜发展区、限制发展区、禁止发展区，尽可能使家庭农场经营的土地范围位于城乡建设用地的规模边界和扩展边界之外，尽量减少与港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利水电工程等重点基础设施项目的征地范围相重叠或相交叉。如若土地征收着实避不开家庭农场经营的土地范围，则应根据不同的征地类型，尽可能降低土地征收对家庭农场后期生产经营造成的影响。对于点状征地，应尽量降低征地点位落入家庭农场经营土地范围内的密度；对于线状征地，征地线路应尽量位于家庭农场经营土地的边缘；对于面状征地，应最大限度降低征地区域与家庭农场经营土地的重叠范围，并使重叠区域位于家庭农场的“边角”部位。

4.2 提高土地征收补偿标准，将家庭农场主因征地的间接损失纳入补偿范围

征地补偿标准应综合考虑农地区位、土地等级、土地利用类型、供求关系、当地社会经济状况等因素，充分体现被征土地的市场价格，既要考虑土地的生产性收益，也要考虑土地的非生产性收益。同时，应将农民纳入土地发展权的权利主体范围，让被征地农民充分分享城镇化进程中带来的土地增值收益。然而，“市场价值标准”仅限于合同法意义上的“一般损失”或“直接损失”，通常会忽略所有间接损失[14]。因此，土地征收不仅应以市场价值标准对家庭农场主被征土地进行充分补偿，而且还应充分考虑家庭农场主因土地征收所遭受的间接损失补偿。在中国，家庭农场主因土地征收遭受的间接损失至少包括如下五个方面：①家庭农场因土地征收而破产消灭时，家庭农场主的离职失业损失；②家庭农场因土地征收而破产消灭时，家庭农场主为土地规模化经营购买的农机具等折价出售而遭受损失；③与征地工程建设相伴随的人流、车流增大，所带来的噪声、废气、水质污染等给家庭农场造成的负外部性损失；④征地工程建设造成家庭农场经营的成片土地被分割、被设置障碍而造成的生产运营成本升高损失；⑤征地后家庭农场的少量残余土地不能规模化经营和利用而造成的损失。

4.3 建立家庭农场规模化经营土地的征收补偿收益分配机制

家庭农场土地适度规模化集中过程中面临着多元化的农地权利市场化处置方式和多样化的融资渠道。因此，在家庭农场土地被征收过程中，应妥善处理众多拥有不同类型农地权利的相关主体之间的利益分配关系。①在“土地财政”向“税收财政”转变过程中，应科学确定政府以征地补偿收益为税基的税率标准，避免税率过高而挤占其他农地权利主体的收益分配额度。②应依法确定集体经济组织参与征地补偿收益分配的比例和收益用途，避免村干部等主体的贪污、挪用和挤占。同时，集体经济组织提取收益的对象并非全部指向家庭农场主，对家庭农场自有土地和通过土地退出获得的土地，集体经济组织提取收益的对象为家庭农场主，对于家庭农场通过流转获得的土地，集体经济组织提取收益的对象为土地转出方。③由于土地退出伴随着发展权的转移，因此，在有偿退出之时考虑给予这种“土地发展权”补偿[15]，但是应科学确定农民退地价格标准，既要确保农民获得充分的经济补偿以调动其退地积极性，又不至于让主要从事农业生产的家庭农场主提前支付土地发展权价格而导致用地成本大幅攀升。④家庭农场利用其经营的农地进行抵押贷款时，抵押物价值不应简单比照农民享有的物权性质土地承包经营权进行评估确定，而应按照家庭农场主享有的物权农地权利类型组合情况及相应的面积综合确定。避免家庭农场获得的贷款抵押额度偏高，金融机构行使优先受偿权而损害其他供地农民的利益，或造成金融机构的不良贷款风险。

4.4 明确家庭农场农地抵押权人（金融机构）的优先受偿权

家庭农场主获得成片集中且期限稳定的土地需要支付大笔的用地成本，同时，家庭农场的土地整理、基础设施建设、机械设备购置、生产资料采购、日常管理运营、劳动力雇用等也需要投入大量的资金。故而，家庭农场发展需要强大的财力支撑。然而，农业生产风险大、保障低，家庭农场主很难获得企业和一般信贷机构的资金支持，资金短缺是成为家庭农场持续发展的掣肘。因此，创新家庭农场贷款模式，允许家庭农场主利用享有的物权农地权利向金融机构申请抵押贷款是破解其资金瓶颈的重要一环。此时，金融机构成为家庭农场相应土地份额的抵押权人。当家庭农场抵押出的土地被征收时，家庭农场主分配获得的相应征地补偿费在性质上属原抵押农地权利的代位物，金融机构作为抵押权人可在补偿费上代位行使其优先受偿权[16]。征地机关非经金融机构同意，不得将属于家庭农场主所有的补偿金交付与家庭农场主，或应为家庭农场主提存，并通知金融机构。如果被担保的债权已届清偿期，金融机构可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。

（编辑：于 杰）

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