侦查活动监督面临的困境与完善路径——在以审判为中心的背景下展开

张 艳 ，郜占川

(1. 兰州文理学院 马克思主义学院， 兰州 730000； 2. 甘肃政法大学 法学院， 兰州 730000)

侦查活动监督是检察机关的传统职能，其监督对象包括公安机关、国家安全机关、军队保卫机关、监狱等侦查机关，只是从总体上看，公安机关所拥有的侦查措施最多、侦查权力最大。检察机关担负对侦查活动全面监督的责任，然而，根据实证调研可以得知，目前这项工作任重而道远。首先，侦查监督部门的人员力量不足，开展侦查活动监督过程中不少人还存有“重实体，轻程序”的思想，这无疑给监督工作增加颇多阻力；其次，司法实践中，侦查具有隐秘性和主动性，侦查活动多数情形下仅有侦查机关及犯罪嫌疑人两方参与，外界难以介入，侦查机关可以直接采取除逮捕以外的其他强制措施，而强制措施均以侦查机关的单方主导为特征，且适用强制措施过程亦不以犯罪嫌疑人的意志为转移，这就极度压缩了犯罪嫌疑人的权利空间，即便侦查机关侵犯了犯罪嫌疑人的合法权利，检察机关也难以及时了解；再次，侦查活动监督目前多以书面审查为主，书面审查虽可提高监督效率，但侦查机关提供的案件材料却难保侦查活动的真实、完整及收集违法信息的可能，因此，书面审查很难应对检察机关高效开展侦查活动监督的需要；最后，实践中，侦查活动监督的手段除提前介入方式之外，还包括书面纠正违法、检察建议、口头纠正违法三种形式，但上述形式的作用不显著。笔者通过实证调研与数据收集，就甘肃省人民检察院2008年至2018年侦查监督活动数据进行了全面统计：2008年，监督侦查机关立案151 件，纠正不当立案41件，纠正漏捕39人；2009年，监督侦查机关立案229件，纠正不当立案101件，纠正漏捕25人；2010年，监督侦查机关立案423件，纠正不当立案336件，纠正漏捕 719人；2011年，监督侦查机关立案461件，纠正不当立案358件，纠正漏捕 842人；2012年，监督侦查机关立案532件，纠正不当立案730件，纠正漏捕872人；2013年，监督侦查机关立案639件，监督撤案 1400 件,纠正漏捕972人；2014年，监督侦查机关立案429件，监督撤案644件，纠正漏捕638人；2015年，监督侦查机关立案205件，撤案362件，纠正漏捕317人，书面纠正侦查活动违法421件次；2016年，监督侦查机关立案180件，监督撤案289件，纠正漏捕289人；2017年，监督侦查机关立案208件，监督撤案386件，纠正漏捕305人，纠正侦查活动违法456件次；2018年，监督侦查机关立案245件，监督撤案437件，纠正漏捕382人，纠正侦查活动违法613件次[1]。为方便直观了解各项数据，上述数据如图1所示。

实践中，书面纠正侦查活动违法通知书具有一定的法律效力，但在前12年的侦查活动监督方式中占比很低，而立案监督、纠正不当立案、监督撤案、纠正漏捕等在当年的侦查活动监督方式中的占比虽然较高，但是在司法实践中的效力却明显不如发出书面纠正侦查活动违法通知书，这便可以解释为何多数情况下检察机关即便发现侦查机关的错误或问题，时间一久有些案件不了了之的缘故。

笔者就甘肃省人民检察院侦查监督处针对管辖范围内存在的刑讯逼供、违法辨认、非法证据排除等违法侦查活动发出纠正违法通知的种类和数据作过不完全统计，自2008年至2018年这12年期间，侦查机关还是存在数量不少的违规、违法侦查活动的情况。

侦查活动监督目前存在的种种问题及系列困扰，势必导致检察机关不能及时有效地开展侦查活动监督工作，侦查机关在侦查活动中极有可能频繁地采取诸如非法传唤、刑讯逼供、违法拘留和逮捕、辨认对象没有类似混杂或者数量不符合规定、未及时全面收集证据、超期羁押等触及到公民的生命健康和财产安全的措施，严重侵犯公民的基本权利。

笔者认为，若在现有机制的基础上高质量地开展侦查活动监督，可从以下几方面着手：第一，完善审查逮捕阶段听取辩护人意见的制度，建立健全侦查监督审查机制，打破侦查活动单纯被侦查机关垄断的局面；第二，完善提前介入制度，创设法制联络员，引导侦查活动顺利、合法地进行；第三，完善并改革检察机关的绩效评价制度，调动检察官敢于监督、主动监督的积极性；第四，建立检察机关对侦查活动的纠错及惩戒机制，解决当前侦查活动监督软弱无力的局面；第五，搭建检察机关与侦查机关协调、沟通、共享的机制，打破长期以来形成的侦检两方信息不对称的局面。就现有侦查活动监督的机制来说，虽然已有初步的顶层制度设计，但实践操作中问题比较严重，适时深入研究侦查活动监督，健全完善相关机制，为规范我国侦查机关侦查活动、完善我国侦查活动监督机制能够提供有益的现实参考。

1 侦查活动监督的内涵与界定

1.1 侦查运行可行性分析

我国刑事诉讼法对“侦查”一词进行立法定义，即：各类侦查主体所实施的有关强制性措施。通过该定义我们可以得出，拥有侦查权的主体是多元的，譬如公安、国家安全、军队保卫、监狱部门。从事侦查活动的主体是侦查机关，目的是为查清案件事实，这一目的决定了侦查权存在的合理性。

从法理视角分析，侦查归根到底是一种行为，而侦查权作为一种权力是对侦查活动通过法律规定予以确定的，即侦查权是一种立法授权。由此确定侦查活动实施的主体、手段及程序，解决了侦查活动由谁负责、何种方式进行、如何合法展开等问题。然而，实践中，侦查权天生具有较强的行政色彩，实践中的特性表现是侦查手段的不节制和法外手段的约束缺乏，因为司法实践中存在为数不少的侦查失范进而侵犯公民权利的问题，例如非法传唤、刑讯逼供、违法拘留和逮捕、超期羁押、非法搜查及查封等强制性侦查措施。

1.2 侦查活动监督的内涵

立案监督、审查逮捕、侦查活动监督之间是否存在联系？三者间有何区别？笔者有必要对该问题加以厘清。立案属于侦查的启动环节，决定是否追诉犯罪嫌疑人及保护被害人利益，对立案进行监督当然属于侦查监督的范畴；审查逮捕是根据案件证据材料做出要么捕要么不捕的决定，这种审查实际是对侦查机关的阶段侦查行为予以总体评价，本质也属侦查监督；侦查活动监督则是对侦查行为本身是否合法由检察机关采取符合法律规定的特定方式进行的监督。三种行为的审查方式、内容与所处阶段虽不同，但共同构成对侦查的监督。

出于对实务界的调研与界定的厘清，笔者在文中对侦查活动监督的内涵从实务角度作狭义的理解，将其与立案监督、审查逮捕合称为侦查活动监督的内容，即侦查监督的内涵为：由检察机关采取的符合法律规定的特定方式对侦查机关的侦查行为是否合法所进行的监督。

1.3 侦查活动监督的法律依据

当前，偏离国民预期的侦查滥用时有发生，对侦查活动的监督也存在种种问题，笔者在下文中所提出的系列疑问亦为实践中的焦点所在：何为侦查活动监督？从字面理解，侦查活动监督就是侦查主体对侦查机关的侦查行为进行的监督，但问题是该监督权由谁行使？由哪一级主体行使？该对哪些侦查行为进行监督？通过何种方式及途径进行监督？上述问题均为厘清概念所不可回避的问题。

我们可从相关法律条文中寻找依据。例如2012年的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(下文简称为《规则》)第380条：“检察机关对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。”有关侦查监督的具体内容在《规则》第381条：“侦查活动监督的主要任务是纠正以下行为：对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的；对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的；伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的；徇私舞弊、放纵、包庇犯罪分子的；故意制造冤假错案的；在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的；在侦查过程中不应当撤案而撤案的；贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孳息的；违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的；违反羁押和办案期限规定的；在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的。”对侦查监督效力问题体现在《规则》第386条：“对违法情形的情节较轻的，由检察人员以口头的方式向侦查人员或公安机关的负责人提出纠正，并及时向本部门的负责人汇报；对情节较重的违法情形，应报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。”第387条：“检察机关发出纠正违法通知书的，应根据公安机关的回复，监督并落实；没有回复的，应督促公安机关回复。”第389条：“检察机关审查逮捕，发现侦查人员侦查活动中有违法行为，情节严重构成犯罪的，应移送本院侦查部门审查，若无权管辖的，应移送有管辖权的机关处理。”

由此可见，侦查活动监督的对象有：(1)针对调查活动进行的监督。具体包括：询问证人、询问被害人及讯问犯罪嫌疑人的行为监督；勘验、检查、搜查行为的监督；扣押、鉴定行为的监督；通缉、辨认行为的监督。(2)针对强制措施的监督。包括拘传、拘留、取保候审、监视居住、逮捕。检察机关若发现侦查活动存在违法情形，可根据情节轻重提出口头纠正违法意见、书面纠正违法通知书直至追究侦查人员的刑事责任。

2 当前侦查活动监督面临的问题及遭遇的困境

2.1 观念陈旧与力量不足成为侦查活动监督的瓶颈

长久以来，我国的司法实务界存在一种“重实体、轻程序”的根深蒂固的观念，尤其在“相互配合、相互制约”这一问题的理解和适用上，出于开展工作的影响，检察机关在“相互配合”这一方面表现尤其突出，而“相互制约”这一监督意识则甚为薄弱。很多检察人员认为，侦查机关实践中办理案件数量多、难度大、阻力强，若再给侦查人员头上加道“紧箍咒”，则办案工作很难持续。司法实践中，另外一个现实问题则是检察机关监督力量的不足。经过调研与统计，首先，笔者以兰州市主城区所在基层人民检察院为例，所在辖区只有一家城关区人民检察院，人员编制168人，其中行政编制153人，工勤编制15人[2]。但侦查机关(以城关区公安分局为例)，有29家派出所，民警人数1370名[3]。检察机关面对数量如此之多的侦查机构和人员，如果要进行全面有效的侦查活动监督显然力量上存在不足。其次，在检察机关内部，侦查监督工作主要由侦查监督的部门承担，目前的现状是人员少而案子多。面对如此庞大的侦查机关，检察机关的监督工作显然心有余而力不足，加之侦查监督部门每日承担大量的审查逮捕工作，明显难以对侦查活动进行全面而深入的监督。检察机关与侦查机关无论从机构数量还是人员数量方面都存在严重不对等，这都导致检察机关出现疲于应付的状态，更别提发挥出对侦查活动有效监督的作用。

2.2 侦查的秘密性、主动性导致侦查活动监督的滞后性、被动性

根据笔者对侦查监督部门的访谈与案例研究，对于侦查机关违法侦查的诸多信息，多数情况下是由侦查监督部门的工作人员在审查逮捕期间提讯犯罪嫌疑人才得以知晓，有时甚至是在询问被害人或证人时才得知侦查机关实施了何种行为。即便如此，能够通过审查证据发现侦查活动违法的情况也少之又少，检察人员办案过程中不可能有充足的精力对所有涉案的物证、书证及言词证据等一一核实。人少案多只是客观条件，毕竟实践中检察机关发现侦查的违法行为主要还是从审查逮捕案卷材料中获取，有些违法信息即便发现也难以收集证据，最终导致有时发现了侦查违法行为也不了了之。对于侦查机关诸多强制性侦查措施，检察机关仅对逮捕有一定的控制能力，至于侦查机关选择采取的拘传、拘留、取保候审、监视居住等强制措施根本不经检察机关的批准即决定，权力一旦不受制约，随之而来的可能就是非法搜查、非法扣押、刑讯逼供、超期羁押等侵犯人权的违规行为甚至是违法犯罪的行为[4]。从某种程度上讲，当前检察机关只能对已发生的、已知道的违反法律规定的侦查行为进行监督，而此时监督的性质，实质上属于对已发生的人身、财产之损害进行的救济，而非监督的真正目的。

2.3 侦查活动监督相关法律缺位与监督手段缺乏强制性

笔者曾对检察机关的侦查监督部门进行过调研，检察机关对侦查机关的监督多是一种建议性监督而非强制性监督，除少数情况下侦查人员因不法侦查构成犯罪被移送有关部门追究责任外，绝大多数侦查违法行为检察机关只能按情节轻重提出检察建议、口头纠正意见、书面纠正违法通知书。检察建议、口头纠正意见的方式显然不具有强制力，至于向侦查机关发出的书面纠正违法的通知书之监督后果，我国刑事诉讼法对此也无明确规定，只有1999年最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第388条规定：“检察机关提出的纠正意见不被接受的，应向上一级检察机关报告，并抄报上一级公安机关。上级检察机关认为下级检察机关的意见正确，应通知同级的公安机关督促下级的公安机关去纠正。”

对此，理论界和实务界一直存有疑惑：如果出现公安机关仍不纠正的情况，检察机关又将通过何种途径予以救济呢？在实践中，如果没有配套的监督实施方案，如果没有现实的强制力作为保障，如果没有对监督对象的惩戒权，侦查活动监督还能称得上是一种监督吗？

2.4 提前介入制度存在漏洞与侦查取证行为失范

《规则》第567条规定了检察机关可提前介入到侦查活动的具体做法，检察机关根据需要可以派其工作人员参加侦查机关对重大案件的讨论与其他的侦查活动，发现违法行为根据情节进行处理，这种做法与书面审查卷宗等事后监督相比，一定程度上确实有避免事后监督所带来的无法纠正的弊端。但是，实践中出现两个问题：一是检察机关将提前介入当作与侦查机关“打成一片”的方式，对提前介入的价值取向产生错误的认识，导致对案件认识的先入为主，放弃正式移交后的严格把关；二是将提前介入当成“包办代替”，检察机关派员引导取证正常且必要，但检察人员有时会成为侦查人员的助手，甚至出现参与侦查而非引导侦查这种本末倒置的现象，由于没有法律明确规范提前介入制度，导致提前介入制度还存在一定的漏洞和不完整性。

侦查具有天然的扩张性和攻击性，侦查活动基本由侦查机关控制，但违法侦查行为时有发生。比如若没有外在的监督和制约，实践中侦查人员通常会以侦查效果为导向，倾向采取比较严厉的或者裁量幅度内的上限侦查手段，由此便可能或者很易滋生法外行为。例如讯问犯罪嫌疑人时，侦查人员时而采取变相的刑讯逼供、诱供、骗供甚至非法扣押、非法搜查等违法手段，给犯罪嫌疑人造成肉体和精神上的折磨，因非法取证造成的冤假错案也时见报端。这种侦查垄断的强制性局面里，由于检察机关对侦查活动直接介入的机制不完善，以及缺乏中立的第三方司法控制，多种因素都会导致侦查中的违法行为屡禁不止的情况。

3 侦查活动监督的完善方案与路径设计

我国奉行的是刑事诉讼阶段论，司法实践中诉讼程序是以侦查为起点展开的，现阶段推行的是“以审判为中心”的诉讼制度改革。与我国司法活动中长期存在的“重侦查、轻审判”诉讼现状存在冲突，冲突解决不了，侦查机关权力过大的结果也就在所难免，对检察机关监督置若罔闻的事例也将屡见不鲜。检察机关作为侦查权力的法定制约机关，应尽快完善监督侦查活动的运行规则，细化设定侦查机关接受监督的义务与情形和不接受监督所应承担的不利后果，尽快使侦查活动监督的效果避免纸面化、虚无化，以尽快将监督落到实处，以确保侦查案件的事实和证据经得起相关法律的检验。

3.1 完善审查逮捕阶段听取辩护人意见的制度

侦查实践中，侦查机关从事的侦查活动基本上属于封闭的系统，检察机关在审查逮捕阶段主要依靠审查卷宗材料的方式发现是否存在侦查违法，但这种做法具有明显的局限性：一是侦查人员并非一定将存在问题的证据材料随案移送，这便导致检察机关无法作出完整判断；二是侦查过程只有侦、检两家参与并作出判断，缺乏辩护人的充分参与，无法达到公平、真实、客观的效果。我国《刑事诉讼法》第34条明确了在侦查阶段的律师辩护人地位。第39条在制度上保障了律师的会见权，第88条明确提出了检察机关在审查逮捕阶段可以听取辩护人意见的制度。笔者建议，将审查逮捕阶段听取辩护人意见作为一项重点制度在司法解释的层面予以详细规定，例如：规定检察人员应当在细致审阅案卷的基础上，建立犯罪嫌疑人及其辩护人发现侦查活动违法提请检察机关监督的机制；侦查机关应积极听取辩护人发表的意见，听取后以书面形式作出分析报告等。上述这些措施既有利于检察机关及时准确认定案件事实、查清有罪或无罪证据，也为检察人员了解侦查活动相关情况提供详细的信息渠道。

3.2 完善提前介入制度，建立法制联络员机制

笔者建议：细化和规范检察人员对侦查活动的提前介入制度，消除监督的盲目与滞后问题，明确检察机关介入的时间、地点、基本情形及介入后如何对侦查活动施加影响，既确保监督实效又保障侦查顺利进行，还要确保侦查机关充分发挥刑侦特长，避免检察人员失误；建议检察机关向侦查机关建立法制联络员机制，一则可以延伸和下沉检察监督的触角，对侦查活动不规范行为及时发现并依法监督，二则法制联络员通过查阅案件台账、监控录像、旁听审讯、参与讨论案件等方式，对侦查活动进行常态化的监督，实现检察机关对侦查信息的实时掌握，以畅通其信息来源[5]。例如，对于职务犯罪侦查部门立案侦查的案件，同级检察机关与该部门设立的法制联络员适时介入后，则可就侦查活动相关违法事项发出指令，且侦查人员应当服从；但对有异议的指令可向上级职侦部门提出，上级职侦部门再向其同级的人民检察院提出复议。

3.3 完善并改革检察机关的绩效评价制度

绩效评价制度对于检察人员而言，有利于调动检察人员敢于监督、主动监督的积极性；对于侦查人员而言，自其收到检察监督通知后则应及时对违法行为人予以处分，并将信息反馈于检察机关，若消极回避，检察机关将再次启动监督程序对其进行监督，而相应绩效评价也再次计入检察人员的评价档案。结合目前全国推行的司法办案责任制改革，笔者认为，对员额检察官如何办理侦查活动监督案件流程应予以明确，以便于做到权责一致、奖惩分明。例如，侦查活动监督线索由检察机关控告申诉部门评估后受理，由检察长指定员额检察官办理，员额检察官提出初步意见后提交侦查监督部门检察官会议讨论，员额检察官参考讨论意见作出处理决定。采取该方式办理侦查活动监督案件，一方面可以强化对侦查活动监督案件办理的专业化水平，另一方面按照办案责任制的要求，根据办案数量、质量和效果，综合对员额检察官的考核评价，权责有别、奖惩分明，符合司法体制改革的目标，既能提高监督效率，也能保证监督质量。

3.4 建立检察机关对强制性侦查措施司法审批制度

笔者建议，应从立法上建立健全检察机关对公民人身和财产重大强制性侦查措施的控制：凡是侦查活动中涉及拘传、拘留、监视居住、搜查、扣押等公民人身、财产的重大侦查行为，侦查机关须事先向检察机关报批，检察机关按法定程序审查，认为符合条件的签发令状，侦查机关必须严格依照令状规定的范围和方式采取相应的强制性侦查措施，执行完毕后及时向检察机关进行备案，以便检察机关对该强制性侦查措施的后续监督[6]。紧急情况下，允许侦查机关对非涉及人身权利的事项采取强制性侦查措施，但在法定时限内(例如24小时之内)须及时向检察机关报批，否则法定时间一到必须解除或变更该强制性侦查措施。建立强制性侦查措施的司法审批制度，既有利于防止侦查权力的泛化和滥用，还能通过监督手段有力地把控强制性侦查措施的正确适用。

3.5 建立检察机关对侦查活动的惩戒和纠错机制

在侦查活动监督中，检察机关面临的最大困境就是监督权威性不足和强制力保障缺乏。实践中，经常出现检察机关一边监督、侦查机关一边违法办案的怪象。若要解决当前侦查活动监督软弱无力的局面，笔者认为，须完善检察机关针对侦查活动的纠错和惩戒机制：从应然层面，立法上应明确检察建议、纠正违法通知行为在侦查活动监督中的法律强制力，文书一旦下发，侦查机关就必须执行，而且应将执行情况及时向检察机关反馈，否则视为违法；从实然层面，检察机关可以创建侦查人员黑名单系统，以辅助检察机关对多次发生违法侦查的人员行使处罚建议权，即检察机关有权建议将其调离；对于发生严重违法行为的行为人，建议其所在单位给予其相应的处分；对经常不理会或者一直敷衍检察机关的监督导致该单位侦查违法现象严重的侦查机关负责人，检察机关有权向上级检察机关提出，由上级检察机关对接同级侦查机关，将该负责人的岗位予以调整[7]。

3.6 搭建检察机关与侦查机关协调、沟通、共享的平台

实践中，侦查机关所从事的侦查活动具有相对封闭的特征，为打破长期以来信息不对称的困局，笔者建议搭建检察机关与侦查机关协调、沟通、共享的平台：一是建立刑事案件的业务系统对接，赋予检察机关查看侦查机关办案系统中有关刑事立案、采取侦查措施等的权限，以便及时知悉相关侦查活动的连续而全面的信息。二是建立刑事案件信息的定期通报制度，即由检察机关的法制联络员定期向侦查机关了解刑事立案后侦查活动及采取强制性侦查措施情形，检察机关根据收集的信息每个月向侦查机关通报监督情况。三是检察机关建立针对侦查人员的违法记录系统，在该共享系统中，检察机关对侦查机关办理的案件实行定期抽查制度，根据侦查违法程度设定不同等级，定期向侦查机关发出不同级别警报，侦查机关今后对侦查人员作出晋级或奖励决定时，必须考虑检察机关对侦查人员作出的相关评价。

4 结语

在“以审判为中心”的改革背景下，深入开展对侦查活动监督机制的研究工作，与中央工作会议要求建设法治国家的总基调相一致，对于推进中国司法文明也具有深远的意义[8]。侦查机关从事侦查活动的过程中，尤其对惩罚犯罪与保障人权这两种法益进行权衡时，容易作出失衡决策，进而侵犯犯罪嫌疑人合法权利，损害国家司法机关整体形象。检察机关对侦查活动及时监督，对违法违规侦查行为有效规制，体现一个国家对建设法制社会的决心和态度。笔者希望通过研究侦查活动监督若干问题，能为规制侦查权的运行、平衡法的价值冲突和保障人权方面尽绵薄之力，更希望此文能够为我国法治国家的建设增砖添瓦。