论我国监察调查权程序性控制模式之完善

2020-05-13张俊

湖湘论坛 2020年3期

张俊

摘要：为推进腐败治理法治化和效能提升，监察委在监察体制改革深化中应运而生并被赋予了融合职务违法和职务犯罪复合内容的监察调查权。我国现行法律规范对具有行政执法和刑事司法双重属性的监察调查活动，在权力控制的方式上，主要采用了以内部监督为主、外部制约为辅的程序性控制基本模式。从国家监督体系现代化制度构建视角，我国监察调查的程序性控制模式还存在着内部控制不足和外部控制乏力等现实困境。应从我国现实国情和现行法律框架出发，完善监察调查程序性控制模式并将其纳入法治化和专业化的良性轨道，强化内部监督与外部制约综合运用。在内部监督方面，应从权力分工的角度完善内部控制机制，强化监察调查公信力。在外部制约方面，应当强化立法机关、司法机关和社会公众对监察委的监督制约。

关键词：监察调查;权力制约;控制模式;司法审查;国家监督体系

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2020）03-0131-14

一、问题的提出

作为深化国家纪检监察体制改革的制度成果，监察委员会（以下简称“监察委”）在2018年《宪法修正案》和《监察法》中地位被明确，作为与“一府两院”平行、人大产生的专责国家监察职能和行使监察权的政治机关。[1]塑造了“一府一委两院”的关系格局，实现了对公职人员监督全覆盖。[2]监察委作为统一行使国家监察权的整合性机构，实现了公职人员腐败治理的分散化、软弱化到集约化、高效化。监察委的出现契合了我国现行宪法在总结历史经验基础上，围绕权力“合理分工”实质而展开的国家机构制度设计，在具体制度建构上旨在科学界定国家机构关系内涵并配置国家权力，从而激发国家治理的制度优势。[3]从监察调查后的具体处置及其与刑事诉讼程序衔接来看，作为监察权行使重要载体的监察调查，体现行政执法和刑事司法的双重属性。代表性的观点认为，监察调查是嵌入刑事侦查意涵的“党纪、政纪、法纪”复合调查。[4]有学者将监察委的刑事调查视为一种特殊性质的侦查。[5]还有学者进一步指出，调查权（受行政法调控的行政权）和侦查权（受刑事诉讼法调控的司法权）存在本质区别，仅在案件处理过程中体现运行方式上一定相似性。[6]然而，抛开监察调查权的性质纷争，但凡权力有侵害基本人权之倾向和风险，就应受权力、权利抑或程序的制约。

权力容易被滥用的风险亘古存在，控制权力是宪法之基本原则。[7]为优化监察调查权配置并保障其在良性轨道上有效运行，实现反腐败的目标和任务，有必要完善相应控制体系，激活以权力、权利为轴心的监督制约机制。表面上看，我国业已形成对监察调查权的多重控制机制，现行法律框架完全可制约其滥用。事实上，鉴于监察委的强势政治地位，目前的监督制约主体对职务违法或犯罪案件的调查程序均无法及时有效介入。首先，监察委不经其他机关批准即可采取限制或者剥夺被调查人人身自由的强制性措施。其次，我国现行法律框架并未赋予其他机关介入监察调查阶段的具体路径和程序，使其无法及时监督监察调查。再次，我国公众、传媒只能基于监察委公开的监察信息，触及有限的监督内容。最后，设立内部专门监督机构的方式本质上属于同体监督，存在对权力运行监督有效性的巨大缺陷。[8]由此，上述制度设计存在诸多疏漏。[9]党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，要坚持和完善党统一领导、全面覆盖、权威有效的党和国家监督体系，强化对权力运行的监督、制约，增强监督的严肃性、协同性、有效性并形成决策科学、执行坚决、监督有力的运行机制，深化纪检监察体制改革。因此，出于保障人权和腐败治理之双重目标，重新检视监察调查权控制体系并完善相应程序性控制模式具有一定理论研究价值和实践指导意义。

二、我国监察调查权程序性控制的基本模式

目前，我国《宪法》《监察法》对监察调查权主要从内部科层式监督和外部多元化制约两方面展开，并在实践中以内部监督作为规制权力濫用的主要方式。由此形成了以内部监督为主、外部制约为辅的基本格局。

（一）以科层监督为代表的内部控权结构模式

在我国现行制度框架内，监察调查权的内部控制主要体现为上下级内部隶属关系、外部领导关系。无论是内部专门机构的监督还是上一级监察委的监督，在程序运行上均体现为科层式的结构模式。

1.通过权力分化消解制约及权力运行法律规制的横向监督控制

监察调查的内部制约主要是指，监察委内部职能部门之间的分工制约、专门机构的监督以及具体权力运行的法律规制。在权力具体运行层面，我国监察委将调查职能和内部监督职能分别赋予不同内设机构。监察调查权被分拆成若干单元，分别由不同审查调查室行使。同时，根据《监察法》第55条规定，为实现队伍的忠诚、干净、担当，体系化防控监察权滥用、风险，监察委通过设置若干内部专门监督机构实现自我监督及权力运行分化、内控，监督监察人员履职、守法情况。

在权力的法律规制上，《监察法设置了回避、保密、从业限制等制度。[10]首先，对监察人员在调查过程中具有回避情形时，设置了自行和申请两种回避方式。其次，监察委及其工作人员对监察调查过程中，知悉的国家、商业秘密和个人隐私应当保密。最后，要求监察人员辞职、退休后的三年内，不得从事与监察、司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业。此外，《监察法》第57条还设置了监察人员“打听案情、过问案件、说情干预及未经批准接触被调查对象、涉案人员、特定关系人等违规插手案件调查”行为的报告和登记备案制度，明确记录留痕、溯源追责、内部审批。

2.通过上下级层级领导与上级审批裁量的纵向监督控制

我国监察委上下级之间的领导与被领导关系，使上级对下级的权力运行具有天然监督性质。通过上下级监察委之间领导与被领导关系建构纵向的层级监督、监察一体化，保障监察调查的整体性、统一性，制约下级的调查行为，保障监察系统内部政令畅通、监察工作步调一致，提升监察调查的整体效能。[11]地方各级监察委需要向其同级立法机关和上级监察委同时负责。具言之，上级监察委对下级监察委调查行为的监督主要表现在监察留置、监察通缉以及限制出境等调查措施的审批上。

总之，科层式结構模式体现高度行政性和上级裁量性，是一种基于上下级内部隶属关系、外部领导关系而形成的层级监督关系。一方面，在监察委内部形成了以负责人为顶点的内部审批机制，大部分监察调查措施都需要经过其审批后方能实施。另一方面，在监察系统内部形成了以领导与被领导为基础的层级监督关系，监察留置、监察通缉以及限制出境等监察调查行为都需要经过上级监察委的审批。科层式内部监督结构能保障上令下行，提高监察调查的效率，但难以防止上级的权力滥用。[12]在科层式监督结构中，权力围绕等级序列自上而下流动。[13]

（二）以网状节点为代表的外部制约结构模式

仅靠某个部门或领导的良知无法有效控制权力，还应辅之以外部监督、制约。[14]监察调查的外部控制主要通过“权力-权力”、“权利-权力”二维模式实现。

1.立法机关的宏观监督

人大产生监察委，后者对前者负责并接受其监督，此乃人大监督的应有之义。[15]人大及其常委会监督同级监察委主要通过“听取、审议专项工作报告”、“组织执法检查”两种方式。[16]各级人大代表或常委会组成人员在各级人大常委会举行会议时可以依法就监察工作中的有关问题提出询问或质询。然而，人大监督是一种事后、柔性监督，无法即时性防止监察调查职权的滥用。无论是人大及其常委会的听取和审议专项工作报告还是组织执法检查，针对的都是宏观的事项，不涉及个案监督。

2.司法机关的个案监督

司法机关的个案监督涉及监察调查与刑事诉讼的程序衔接，主要是检察院和法院在监察委办理的职务犯罪案件中，围绕事实与证据认定分别通过检察权和审判权对监察调查进行的程序性监督。监察委对涉嫌职务犯罪的被调查人经过立案调查之后，在认为“犯罪事实清楚，证据确实充分”时，应将案件移送检察院依法审查起诉。检察院对被移送的不符合审查起诉要求的监察案件，可退回监察委补充调查，也可依法作出不起诉决定。此外，检察院在审查起诉阶段，对发现的“监察委在调查阶段存在非法取证情形”，可依法适用非法证据排除。人民法院在庭审阶段，可以通过行使审判权，从“以审判为中心”角度围绕证据裁判原则依法审查监察调查阶段收集的证据，并依法排除非法收集的调查证据。同时，对不构成犯罪以及证据不足、不能认定被告人有罪的案件，人民法院可依法作出无罪判决。

3.公众传媒的权利监督

国家机关以外的社会组织或者公民对国家机关及其工作人员的监督，是通过行使监督权等权利而进行的非国家性质的社会监督，主要包括民主党派、社会团体、社会舆论和公民的监督等。对监察委的社会监督包括民主、社会、舆论三种监督形式。[17]依法行使监督权进行社会监督，是权利监督制约权力、防止权力滥用的可靠保证。[18]

三、我国监察调查权程序性控制的现实困境

现行法律框架下，我国监察调查主要存在内部控制不足和外部控制乏力两方面的现实困境。

（一）因监督力量分散及刚性不足而对权力制约乏力

我国目前通过“内部控制为主、外部制约为辅”的方式监督制约监察调查权。[19]内部控制是监察委进行自我监督、约束的工作制度，其症结在于决策权、执行权、监督权的一体行使。外部控制则通过民主党派、社会组织以及司法机关等进行监督，表现出了网状结构形态，其缺点是监督力量分散，难以形成合力。[20]一方面，内部监督的公信力不强。监察调查是监察委反腐败的重要工作方式，基于业绩考核、工作成效需要，很难保障对作为监察委核心部门、处于实际优势地位格局的监察调查部门的内部监督力度。监察委的内部监督模式与检察院的自我监督思路一样，无法回应其对自身调查权如何实现有效监督的问题。[21]同时，监察委行政化的审查监督模式与办案的监督审查活动亲历性要求存在分歧，事实上割裂了事实认定和法律适用的过程。[22]简言之，基于领导、隶属关系的内部监督，主要通过对案卷材料的行政审批完成，其效能势必因此而被削弱。[23]另一方面，网状的外部监督结构存在刚性不强、监督力量分散的缺陷。首先，立法机关因会期制度对监察调查难以及时有效监督。其次，因监察委在实践中公布信息极其有限，社会监督的内容、效果不足。再次，因刑事诉讼的阶段性和司法监督的后位特质，检察、审判机关无法及时有效对监察调查进行监督。最后，机构之间信息沟通不足与共享平台匮乏，各外部监督力量相对比较分散，难以形成合力。

（二）线性的调查追诉模式与“以审判为中心”要求疏离

办理职务犯罪案件中，监察、检察和审判三机关根据独立办案原则各自开展相应工作，权力行使具有阶段性，调查追诉程序呈“流水作业式”线性传递。[24]

首先，三机关在职务犯罪调查案件中各自独立办案。监察委自主决定适用调查措施。由于调查追诉程序的纵向构造、诉审机关的后位特质，检、法均无法及时有效介入监察调查程序，司法审查、审批授权、监督约束缺失，可能导致监察调查权任意扩张，产生权利侵犯之虞。

其次，法院难以在庭审中审查监察调查的合法性。职务犯罪调查追诉活动中，我国现行法律制度并未给法院在监、检、审三机关“相互配合、相互制约”基本关系原则下监督制约监察权配置充分、合理资源。法院并不能要求监察人员出庭作证，对其是否存在非法调查、取证等情况予以审查。面临调查人员不出庭接受交叉询问而仅向法院提交书面调查情况说明的实践现实，法院难以有效排除非法证据。

最后，监察调查结论对法院产生决定性的影响。“卷宗中心”“侦查中心”“口供中心”在我国刑事司法实践中长期滥觞，法官普遍通过阅读检察院移送的案卷笔录展开庭前准备及庭审活动。[25]职务犯罪案件中，辩护律师无法提前介入监察调查阶段，且并不享有调查取证权，由此导致监察委单极化所形成的监察调查案卷材料充斥庭审证据材料之大部，甚可在某种程度上决定职务犯罪案件刑事诉讼活动的走向、结果，有悖“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革要求。

（三）制度运行的疏漏使合法權利保障与救济不足

无救济则无权利，救济匮乏的权利犹如作为虚饰置于发端的花朵，花朵尚具美学意义，但权利的虚假指向伪善。[26]作为一项重大政治体制改革，监察系统的复杂性如无精细制度安排和顶层技术设计，相关对象的合法权益将面临权力侵犯之虞与依法救济乏力。[27]我国现行法律制度下，权利救济途径主要有向监察委申请复核、申诉和赔偿等方式，其在制度上均存在某种缺陷。

首先，权利主体范围过于狭窄，权利保障力度、效度不足。根据《监察法》第49条规定，复审、复核程序的申请人仅限监察对象。也即，监察对象之外的任何个人或单位无法通过复审、复核程序向监察委寻求权利救济。然而，监察调查实践却是另一番图景，监察委还有可能对监察对象之外的人进行调查、处分。此外，在申诉程序中，我国《监察法》还存在着申诉的主体范围过于狭窄的问题。例如，我国《监察法》第60条只赋予了被调查人及其近亲属的申诉权，排除了其他的案件利害关系人申诉的可能性。

其次，权利救济程序具有内部封闭性，缺乏中立机关的有效参与。正当程序原则要求由客观中立的第三方作为纠纷解决的裁判机构。我国对监察侵权的复审、复核、申诉等救济程序中，裁决主体均为监察委，属典型的“自我裁判或者亲属裁判”[28]。该权利救济模式不仅有违司法最终解决原则，还塑造了监察委“运动员+裁判员”双重角色格局。

最后，监察赔偿制度过于抽象的原则性规定，使具体行权程序和途径亟待明确。《监察法》对监察赔偿范围、赔偿请求权的主体规定不明确。监察赔偿程序缺失，抽象的赔偿条款无法解决监察赔偿的具体问题。

四、我国监察调查权程序性控制模式之完善路径

监察调查权的行使应遵循法治规律，兼顾惩罚犯罪与保障人权，维系权力的平衡状态。为在法治框架下保障反腐机制有效发挥，应从权力的内部结构、外部制约、权利救济三方面完善对监察调查权予以合理约束的程序性控制模式，回应不敢腐、不能腐、不想腐的制度初衷。

（一）完善“以审判为中心”的职务犯罪调查追诉模式

完善“以审判为中心”职务犯罪追诉模式，契合“以审判为中心”刑事诉讼制度改革和职务犯罪案件调查追诉的结构化要求。监察调查虽与刑事侦查有别，但检察院审查起诉是办理职务犯罪案件中，对被调查人定罪判刑的必经刑事诉讼程序。监察委即便作为具有特殊地位的政治机关，也不能凌驾于以“审判为中心”程序格局之上。[29]为防止职务犯罪调查追诉中出现“调查中心”不良影响，有必要从监察立案分立、监察人员出庭两方面予以完善。

1.推动职务违法、犯罪监察立案功能分化，明确调查措施精准适用

目前，监察委立案调查呈现“职务违法+职务犯罪”二元一体模式。[30]监察立案在功效上，对职务违法与犯罪调查，具有程序启动的双重性。对职务违法与犯罪的调查并无严格的程序界限，监察委对“是否移送审查起诉”具有较大的自由裁量空间。实质上，职务违法与犯罪在数量、社会危害程度上都存在较大差异。[31]从国家治理体系与治理能力现代化角度，构建合理、公正、高效的违法犯罪行为惩罚体系，对违法、犯罪行为分别匹配适用不同法律程序，是新时代中国特色社会主义法治建设尤其完善现代化刑事司法制度体系的重要内容。[32]职务违法和职务犯罪存在法律性质上的本质区别，监察立案的同一、调查程序的共用在很大程度上模糊了两者界限。[33]基于比例原则、权力合理运行要求，不应以监察立案双重性代替刑事立案的独立功能。[34]笔者建议，重视监察调查程序中的功能分化，区分监察立案和刑事立案，对其分别设置相应程序。在监察立案程序中，应禁止监察委适用监察留置、技术调查、通缉等强制性调查行为，被调查人如认为调查行为违法，可通过行政诉讼寻求相应救济。在监察立案之后，如果有证据证明被调查人涉嫌职务犯罪，应随之转为刑事立案。仅在刑事立案后，监察委的强制性调查行为方被允许，但必须接受检察院法律监督。此外，刑事立案之后，应允许检察院提前介入监察调查，指导监察委依法取证，遏制非法调查、取证行为。

2.完善调查人员出庭作证，推进职务犯罪案件庭审实质化

职务犯罪案件中，由于监察调查与刑事诉讼的程序构造差异，监察委与法院并无直接连接点，检察院的传导性对程序衔接具有重要意义。“案卷中心”职务犯罪调查追诉实际格局中，监察委的卷宗材料在刑事诉讼中具有重要影响，不仅是检察院审查逮捕、审查起诉的主要依据，同时，也是法院审判案件的重要依据。调查人员出庭作证，是“以审判为中心”刑事诉讼制度改革的内在要求、应然之意，是贯彻直接言词原则、庭审实质化和证据裁判要求的具体体现。[35]笔者认为，应从如下方面完善调查人员出庭作证制度。首先，明确调查人员出庭，可同时针对“调查程序是否合法”的程序性事实和“作为案件构成要件”的实体性事实作证。其次，明确调查人员出庭作情形，可主动申请或经由检察院、法院通知。再次，明确对证人证言的采信，必须在法庭上经控辩双方质证并且查证属实后方可成为定案根据，控辩双方可在调查人员出庭作证时，通过交叉询问就程序性事实和实体性事实进行质证。最后，监察委出于强化其本身公信力与防止监察调查权滥用的目的，应当支持调查人员出庭作证。

3.强化机关自组织力建设，激发内部管理创新活力

反化约主义、非线性、动态演化、自组织等源自多学科的理论假设，为群体行动、制度演化提供了一般性解释框架，复杂系统视角下的自组织理论，使组织管理从单向、线性的管控思维向高效、稳定的多元机制演变。重视组织内部结构、人际关系及治理变迁、外部环境互动推动不断演化、创新以适应外界环境变化，在管理和政策制定中不拘于机械的因果分析，实现对整体局势的全面认识。[36]笔者建议，借鉴机关自组织理论完善监察委组织体系的内部制约机制。首先，通过去中心化调整组织架构，对权力进行“放活”，改变监察调查人员的被管理惯性、被组织情境。完善监察办案责任制和监察官职务序列，从组织结构、岗位设置上激发主体性。设立主办监察员制度，强化权责统一，使具体的办案决策从熟悉相应业务的下级产生，共同推动组织目标实现。其次，进一步去层级化，拉近监察委办案人员与负责人之间的距离。以扁平化提升组织内部的沟通与决策效率，打造专业化办案团队。强化监察人员自我管理，激发其创造力、责任心。完善公开、公平、公正内部沟通交流、意见表达机制，激发监察人员参与热情，推动其主动嵌入自组织“命运共同体”。再次，围绕监察调查工作质效，建构以法治化为导向的评价模块体系。使监察委的内部各职能科室与党委政府、人大、法院、检察院、公众、传媒等多元主体参与评价。最后，强化理想信念等内部主题教育，发挥自下而上组织力，强化监察调查权的合作、信任运行逻辑。完善监察调查中强制性措施的必要性审查与梯度化、精准化适用，探索监察留置到移送起诉的一体化办案机制。整合监察委内部机构职能，打造办案支撑、保障平台，提升内部协同灵活性、外部环境适应性，完善机关自组织合作网格体系。

（二）完善对监察调查活动的外部制约机制

在以法治化方式深化监察体制改革背景下，可从社会监督、权力监督和检察监督等方面完善对监察调查权的制约，适度扩大监察信息公开内容，细化权力监督运行程序，调整检察、监察关系模式等。

1. 适度公开监察信息，保障外部主体有序参与、合作治理

“公开是最好的监督。”[37]无信息公开，社会监督就如“无源之水，无本之木”。信息公开是社会治理的重要手段和社会监督的基本支撑。[38]监察信息适度公开，是规范监察活动的客观需要，也是依法治国的应然要求。只有适度公开监察调查中的信息，社会公众才能依法行使权利，针对相关内容进行监督，从而保障监察调查在法治的轨道上运行。无公开则无正义。[39]权力公开透明，作为世界各国保证权力正确、高效运转的一项基本制度、理念建构，业已在各种权力体系运行中得到渗透。[40]

首先，要强化监察人员信息公开意识，推动主动公开、依法公开。主动公开监察法律法规和规范性文件，依法完善公开程序，完善监察合宪性审查和法治宣传教育等。通过立法专门明确、统一行政解释、司法解释、监察解释，规范纪委监察委合署办公下联合发文等情形，避免以释代法现象频仍，强化相关信息内容公开的精准性、规范性。

其次，要落实监察信息公开相关制度，保障当事人及社会公众的知情权、监督权。要制定适用性强的监察信息公开规范性法律文件，完善权利保障与救济长效机制，确保规范具体适用中相对人信息平衡、充分知情、有效防御。进一步明确监察规范性文件的类型和表现形式。

最后，要进一步夯实平台和阵地建设，打造统一、多元的监察信息公开平台和宣传矩阵。在媒体融合、智能数字、移动互联背景下，通过互联网和“三微一端”等平台增加透明度、权威性、公信力，保障社会公知情权，同时重视向国家机构等公开。

2.加强人大对监察委监督，确保依法开展法律实施、权力行使

《监察法》第53条规定，人大监督监察委，主要通过听取和审议工作报告、组织执法检查、询问、质询四种监督方式。人大常委会听取和审议工作报告，是围绕监察工作中的重大问题开展的专门性监督活动，是常规的柔性监督方式，包括年度综合性工作报告、日常工作汇报。[41]詢问、质询是一种刚性的对具体事项的纠错监督。人大常委会组织执法检查是监督监察委的法律实施、防止监察权滥用及避免冤假错案最有效的方式，具有较强针对性、刚性。支持和保障人大及其常委会依法行使职权，健全对“一府一委两院”监督制度，是完善科学的中国特色国家监督体系和保证立法机关权威、监察委依法履行调查职权的重要措施。

首先，监察委专项报告与“一府两院”工作报告内容有别，应体现“专责机关”特性。建立权威高效、权责相符、功能优化、监督有力的国家监察体制，要求将“监察、人大制度”融合作为核心内涵。笔者建议，对现行《监督法》等进行相应的体系化修改，健全“一府两院一委”监督措施、程序的体系化。在人大及其常委会内部设置专门委员会负责监察监督并明确具体职责，如审议全国人大常委会交付的国家监察委制定的同宪法、法律相抵触的法规和决定等。在《监察法》等中进一步明确对监察委规范性文件备案审查、特定问题调查等监督方式。

其次，充分考量纪委监察委合署办公体制、监察委依法独立行使监察权、监察委办案活动具有一定保密性等特殊性，明确监察委向人大常委会所作专项工作报告仅限监察委运行、监察权行使事项，禁止相关主体在听取、审议专项工作报告之前的调查研究、征求意见阶段干涉具体案件办理情况、涉密内容，防止异化为个案监督，妨碍监察权的独立行使，影响正常办案及泄密。

最后，明确监察委向人大常委会提交专项报告和人大常委会组织检查监督期间的常态性。在人大及其常委会认为监察委很有可能已经实施严重的非法调查行为时，应要求其说明情况或组织执法检查，并将检查结果向社会公开。按照党的十九大报告和十八届四中全会决定要求，推进规范性文件纳入备案审查范围全覆盖，依法撤销、纠正违宪违法的规范性文件。从审查范围、审查主体、审查基准方面进一步明确人大及其常委会针对监察法规、监察规范性文件的合宪性审查、备案审查。在解释合宪性、合法性、适当性等具体要求上避免合法性标准简单化、适当性标准抽象化、操作性标准空洞化等问题。保持人大及其常委会在多元审查体系中的主导性、最终判断权，构建党规与国法备案审查衔接的联动机制，提升人大自身审查能力，发挥主动审查功能及对其他审查的指导。

3. 构建检察引导调查机制，对监检关系进行适应性调整

检察院作为宪法意义上的法律监督机关，其职务犯罪侦查职能在深化监察体制改革中已大部分汇入监察委。随着“捕诉一体化”模式为代表的检察体制改革全面推进，其内设机构经历重塑。[42]法律监督职能随之被全面激活，投射到刑事司法领域，体现为刑事检察职能的专业性整合。诚然，监察调查并非刑事侦查，也不适用刑事诉讼法。但是，涉嫌职务犯罪的被调查人之定罪量刑仍需经检察院审查起诉衔接，方能进入法院审判视野，由司法程序予以终局裁断。[43]庭审实质化与证据裁判原则要求，监察调查的证据规则依然要受到刑事诉讼法的统摄。[44]实际上，职务犯罪的调查阶段是检察院公诉的准备阶段，监察调查应当服务于公诉活动的有效展开。毕竟，职务犯罪调查阶段的证据收集情况将确定公诉活动的成败。因此，有必要构建检察引导调查机制，依法及时介入，指导和监督监察人员依法调查取证。此外，检察院在刑事诉讼中，还承担着依法排除非法调查证据的重要职能。虽然监察、审判机关均有非法证据排除职能，但碍于监察体制固有秉性和审判的后位特质，难以在监察调查阶段发挥卓有成效的作用。在审前程序中，检察院以法律监督者的身份承担非法证据排除职能具有实践可行性。

4.重视法律保留原则，完善监察权与其他国家权力的程序性衔接

监察调查权的程序性控制问题，实质上是法律保留原则下，立法者对监察委的权力控制问题。要通过法律保留，在特定范围内对监察委自行作用予以排除，明确立法权与监察权的界限，合理对待监察委的权力运行自主性。进一步清晰化监察权与其他国家权力的程序性衔接，完善衔接机制相关的程序立法，发挥监察法治化对推进腐败治理全覆盖的制度优势，提升具体监督执纪执法活动中的治理效能。

首先，强化授权的目的、范围、内容等授权明确性、类型化的一般标准。对关于被调查人基本权利限制等专属性立法事项，必须由立法机关通过法律予以规定，而不能由监察委通过内部规则、规范性文件代为规定。立法机关对执行《监察法》的授权明确性，必须是需要具体化或细节化的个别条款的具体授权，笼统地规定“本法实施细则由监察委制定”将因违反授权明确性原则而无效。

其次，强化特定事项的绝对保留。根据《立法法》第8、9条规定，建议区别监察调查中的一般保留与特定事项绝对保留，统一监察调查与刑事司法等绝对保留的标准。实施监察调查行为必须有法律依据，法无规定、授权不可为。如果监察机关面临的事务处于法律保留范围之外，即无需法律的专门规定或授权，监察机关即可自主行事的。此时，监察机关的自主创新活动无所谓违反法律。但是，这种自主绝不意味着恣意，因为，在合法性之外，监察机关的活动还要受到合理性原则的拘束。

再次，要兼顾监察调查的合目的性与合法性特征。将监察调查决定能够“尽可能周全、正确”的法律保留原则作为约束监察创新活动、寻求合理平衡点的考量范围。对于违反法律保留原则的监察调查行为，应视为无效监察调查行为，因为“缺乏法律依据”已经构成“明显且重大的违法”。对此，相对人可行使抵抗权拒绝其约束并有权请求作出机关或其上级机关等有权机关予以确认“无效监察调查行为”。相对人在其确认请求遭到拒绝后，或者作出机关仍然强制相对人接受无效行为效力的情况下，可诉诸法院确认无效。对无效监察调查行为给相对人造成的人身、财产损失，相对人可请求国家赔偿。

最后，建立健全监察法规、规范性文件的审查机制。对《立法法》《监督法》等予以体系化修改，支持和保证人大及其常委会的监督权。通过立法进一步完善法律解释和宪法解释启动程序，完善监察法规制定程序和监察规范性文件审查程序。明确监察委立法不作为与行政立法不作为、立法不作为、行政不作为之间的区别。监察委立法不作为，属于相对法律保留的事项（人大立法保留之外的事项），也即，人大已经明确授权，监察委该立法而不立的情况。①对人大审查程序的启动、过程、结果等进行体系化完善，重视全国人大常委会工作机构及有关专门委员会对报送的监察法规主动审查，提出书面审查与研究意见，召开联合审查會议，要求国家监察委到会说明情况及限期反馈，提请宪法及法律解释等。同时，全方位激活多元主体关于监察法规合宪性、合法性审查要求权。在审查意见的处理上，根据《立法法》第96条规定，对存在合法性问题和特殊处理情形的监察法规予以改变或撤销，但应赋予国家监察委自我净化、调适的空间。

（三）完善被调查人的权利救济程序

无救济则无权利。在目前的监察体制环境之下，我国监察调查权的程序性控制还可以通过赋予律师在监察留置期间的法律帮助权、扩大申请权利救济主体的范围和设立行政调查行为司法审查程序等方法，以保障人权为切入点，倒逼监察调查程序的改善。

1.完善监察留置期间的律师介入

辩护律师在嫌疑人、被告人的选择面临法律风险或合法权益处于危险情境下，通过参与履行辩护职能具有必要性。[45]职务犯罪监察调查是区别于刑事侦查、行政调查的专门性活动，在“收集犯罪证据和查清犯罪事实”上，与刑事侦查具有目的上的高度相似性。但是，监察留置措施在限制人身自由程度上并不亚于逮捕这种刑事强制措施，目前在适用上完全由监察委自行决定，而无需司法机关任何授权。被调查人在留置期间，其合法权益无法通过委托律师介入提供法律帮助，或通过作为法律监督机关的检察院提前介入获得保障。相比而言，监察调查的闭合特性使被调查人面临的法律风险要高于刑事侦查中的犯罪嫌疑人。被调查人一般缺乏相应的法律知识和技能，被留置之后更是处于孤立无援的状态。基于平等武装原则的内在要求，应当允许被调查人在被采取监察留置之后，有权委托律师提供法律帮助，以保障被调查人具备必要的防御能力。

公民在被限制人身自由后，聘请律师提供法律帮助是国际人权保障的通例。[46]全面依法治国维度下，法治国家、法治政府、法治社会一体化推进，也离不开律师有效参与。司法实践中，律师充分、有效介入，对提高办案质量和防止冤假错案具有重要意义。控辩平等对抗与协商合作下，多元主体有序参与、合作治理，是刑事诉讼程序未来发展方向和程序正义的基本要求。职务犯罪监察调查权对职务犯罪侦查权的置换，本质上不应成为减损监察调查人权保障规定要求的正当化理由，否则在权利保障上将是一种实质性倒退。毕竟，“允许律师介入是保障被留置人权利的最优方式。”[47]是故，在监察调查程序中，赋予被调查人律师帮助权，不仅体现保障人权、程序正义、公权力制约等价值理念，也契合宏观上国家监察体制改革法治化的性质与任务，有利于进一步激发腐败治理制度优势。[48]在实践中，应进一步完善律师介入监察调查的范围、程序、权利、内容，可探索建立监察留置期间的值班律师制度等，为被调查人及时提供法律咨询与帮助，推动职务犯罪认罪认罚，在调查重要节点及时发表律师意见，赋予其阅卷和调查取证等履行辩护的程序性权利。

2. 扩大申请救济权利主体范围

我国《监察法》仅赋予监察对象、被调查人及其近亲属救济权，却未明确利害关系人的救济权。相比之下，我国《刑事诉讼法》同时规定了犯罪嫌疑人、被告人和利害关系人的救济权。事实上，监察委在适用搜查、扣押、查封、冻结以及技术调查等强制性措施时，存在侵犯被调查人之外其他公民合法权益的高度可能，公民在其权利受到侵害或者损害时，理应享有权利救济权。[49]监察调查不仅直接涉及被调查人的权利，还有可能影响其他利害关系人的工作、职务、财产以及人身自由等。职务违法犯罪案件严重依赖言辞证据，特别是被调查人处于位高权重情形下，证人及其近亲属的人身和财产安全极可能遭遇威胁情形，监察委对此应予保障。笔者认为，为保障公民基本权利和监察证据收集、监察调查顺利进行，有必要进一步扩大申请权利救济主体的范围。在《监察法》中明确，凡因监察调查而权利受到侵犯的公民，均有权向监察委申诉等获得救济。同时，监察委应对相关事实进行审查，违法犯罪的监察人员及时依法追责。要正视司法审查的可能价值，在宪法解释及合宪性审查层面将监察规范性文件纳入司法机关附带审查范畴，完善权利救济保障体系。

3. 完善监察调查司法救济机制

目前，监察调查程序设计体现了权力内部控制原则。监察委的调查行为实施及其合法性裁决问题上角色复合。监察调查具有行政调查和刑事侦查特殊双重属性，但是，这决不能成为其违反正当程序原则和程序正义的借口。职务违法和职务犯罪是性质截然不同的两种法律现象，若对其不加区分而适用相同调查程序，极易模糊规则边界。如果说对职务犯罪的监察调查程序与刑事侦查程序具有高度相似性，作为刑事审前程序在功能上存在同质化，无法通过适用行政诉讼程序予以解决，但具有行政程序特征的职务违法调查程序，权利主体在合法权益受到侵犯时，可通过行政诉讼获得救济。[50]笔者认为，监察委虽非行政机关，但职务违法调查程序具有广义行政行为程序性质，可将其中的权利救济问题纳入行政诉讼范畴。《监察法》对监察对象权利保障、救济问题，设定了复核机制，但该机制无法充分保障被调查人合法权益，有必要引入司法救济机制。[51]对监察调查行为的诉讼虽具有一定特殊性，但与行政诉讼具有天然亲和性，可纳入法院行政审判解决。[52]

具言之，被调查人认为监察委的行政性调查行为侵犯其合法权益的，以及赔偿请求人在監察委的赔偿案件中，对赔偿的方式、项目、数额有异议或者监察委拒绝赔偿的，均有权通过行政诉讼获得救济。在审判管辖的设定方面，鉴于监察委的特殊地位，应由中级人民法院管辖一审案件。根据《国家赔偿法》第26条第2款相关之规定，在举证方面，应区分不同情形进行规制。在人民法院审理行政调查行为是否合法的案件中，应当适用举证责任倒置，由监察委负责证明行政调查行为之合法性，若监察委无法证明行政调查行为合法，将承担举证不能的法律责任。人民法院审理监察赔偿的案件时，赔偿请求人、监察委均应提供证据证明其主张。在监察留置期间，被调查人死亡或者丧失行为能力的，监察委应证明办案行为与此结果是否存在因果关系。总之，司法救济是保障人权的最后一道屏障，科学合理完善监察调查的司法审查程序具有现实意义。

五、结语

尽管目前对监察调查权的程序性控制模式体现内部控制优位特征，强调监察委自我完善和内部制度建设，但应综合运用内部自我约束与外部监督制约，强化权力控制有效性。未来，深化监察体制改革，强化监察调查权制约，既要注重内部控制与自体监督约束有效性，也要注重外部制约与激活网状力量的总体性，进而形成监督合力。虽然监察调查权在性质上，均不属于刑事侦查或行政调查，但程序性控制是针对该权力的有效模式。职务犯罪调查追诉中，监察调查的结果要想获得刑事司法程序认可，必须贯彻“以审判为中心”相关要求，切实遵循刑事诉讼基本原则、精神。职务违法调查程序中，监察调查程序亦需受到司法审查的制约，对于违反《监察法》的行政调查行为，权利相对人除向监察委提起复审、复核程序之外，还可向审判机关提起行政诉讼。司法裁判是公民权利保障的最后一道防线，目前，监察调查程序设计中，监察委运动员、裁判员二元一体角色与法治国家理念相悖。抛开监察调查权性质归属纷争、迷雾，对其进行程序性控制是完善腐败治理制度体系法治化、现代化的应有之义。

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