政府起源及其信任问题的发轫

2020-05-13章荣君

湖湘论坛 2020年3期

关键词：政府

章荣君

摘要：习近平总书记曾经提出要避免政府掉入“塔西佗陷阱”，对政府信任问题进行追根溯源的探究对于避免掉入“塔西佗陷阱”具有十分重要的意义。政府信任问题并不是现代社会中政府的必然产物，也不是某国政府面临的独特问题，其实是政府自诞生之日起就存在着政府本身能不能被信任的问题了。这可以从政府起源的各种学说中得到明确的证明。在政府起源的各种学说中，无论是“冲突论”“融合论”“契约论”还是“土匪论”，其本身就包含着对政府的不信任，也就是说政府信任问题发轫于政府的起源。

关键词：政府;政府信任;政府起源

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2020）03-0047-08

政府自产生之日起就存在着能不能被信任的问题了。为了弄清楚这个问题，我们必须还原政府起源，探讨政府起源的内在机理，为什么政府产生后，就存在着信任问题呢？这就需要回到一个老生常谈而又古老的问题——政府的起源，只有这样才能够将政府信任问题解释清楚。由于政府起源虽然存在着很多种说法，但是最为主流的说法主要是“冲突论”“融合论”“契约论”“土匪论”等，其实在这些说法中就存在政府被怀疑的基因。

一、冲突论政府起源及其信任问题

冲突论中影响最大当然是马克思恩格斯的阶级分析说。在这里，我们就只需要分析国家的起源就知道政府怎么产生的了，因为“马克思主义认为政府与国家同时产生”。[1]15 “政府作为国家机器、机构的重要组成部分，它是作为‘非国家机构的蜕变并随国家的产生而产生的。”[1]16“马克思认为，政府机器是国家的体现。没有政府机器，国家就不存在。”[2]因此在马克思所说的国家机器，通常就是指政府，他经常把两者作为同义语来使用，或者直接说“国家政府机器”。[3]那么政府或者国家怎么产生呢？

在马克思主义看来，人类从远古时代走入有国家的社会，由于生产力的发展，剩余产品的出现，导致了复杂的社会分工，在这种分工中使得一部分人掌握着生产资料的控制权和财富的分配权，从而使得私有制产生，而私有制的产生，又使得一部分人能够无偿地占有另一部分人的劳动成果，于是整个社会就分裂为两个对立阶级。这一过程恩格斯有非常清晰的论述：“现在产生了这样一个社会，它由于自己的全部经济生活条件而必然分裂为自由民和奴隶，进行剥削的富人和被剥削的穷人，而这个社会不仅再也不能调和这种对立，反而必然使这些对立日益尖锐化。一个这样的社会，只能或者存在于这些阶级相互间连续不断的公开斗争中，或者存在于第三种力量的统治下，这第三种力量似乎站在相互斗争着的各阶级之上，压制它们的公开的冲突，顶多容许阶级斗争在经济领域内以所谓合法形式决出结果来。”[4]而这里所说的第三种力量就是国家。因此在恩格斯看来，国家和政府其实本质上没有非常明显的区别，国家也并不是站在公正的立场上来调和阶级矛盾。当社会分裂阶级之后，整个社会就划分为两个阶级——统治阶级和被统治阶级，于是阶级斗争几乎是不可避免的。统治阶级为了镇压被统治阶级的反抗，于是在整个社会中建立起了军队、法庭、监狱、警察等暴力机构，国家由此而产生了。

这种阶级冲突的政府起源学说，在20世纪初期被美国人类考古学家齐尔德（V. Gordon Childe）所证实。他运用大量的考古材料证明政府起源于阶级冲突。他分析认为剩余产品并没有用于公共利益，反而被少数人所占有，这种占有造成了整个社会分为统治者和被统治者。他说“尽管由于生产力的发展，剩余产品的集中是必然的，但看来侵占了大部分剩余产品的极少数统治者和陷入极度贫困并且实际上连文明所带来的精神上的利益都享受不到的大多数人之间存在着尖锐的经济利益冲突。”[5]佛莱德（Morton H. Fried）是同样运用考古资料进行分析的学者之一，他的分析几乎与马克思主义的分析如出一辙。他认为从无等级的社会发展到有等级的社会是由于物质生活条件的变化而导致的，社会物质生活条件的变化使得一部分人有职权能够对资源有分配权，而这又导致了社会的进一步分化，出现了社会结构的分层，从而导致社会内部的稳定秩序无法维持，但是为了维持这种秩序，“分化了的社会为了维持自己的生存，必须大大加强以前在分化期间就存在的政治统治机构。”[6]这种政治统治机构就是政府。

从冲突论中我们能够看到，不论是马克思、恩格斯还是齐尔德、佛莱德，他们基本一致的看法在于生产力的发展导致剩余产品的出现，从而使得社会分裂为一部分占有了剩余产品的少数人和一部分被剥夺剩余产品的多数人，由此构成了社会的统治阶级和被统治阶级，为了能够使得这种占有剩余产品具有合法化的永续性，于是这些统治阶级为了镇压被统治阶级组成了政府。由此看来，在冲突论的眼中，政府只不过是阶级斗争的产物，是统治阶级对付被统治阶级的工具，这种工具具有一定的威慑力量。由此可见，政府就从它诞生那天开始，由于它是阶级的工具，所以它总是被其统治下的百姓所怀疑就不再难以理解了，因此这种冲突论解释框架下的政府即使承担着一定的社会管理职能，并能够提供公共产品和公共服務，但是由于它是为统治阶级服务的，所以总是被被统治阶级所怀疑，也是其本身的性质使然，因为它一诞生就带着不被信任的基因了。

二、融合论政府起源及其信任问题

融合论政府起源说的主要代表人物是赫伯特·斯宾塞（Herbert Spencer）以及埃尔曼·R·赛维斯（Elman R. Service）。在斯宾塞看来，社会像一个生物有机体一样，按照生物进化规律向前发展着，遵循着“物竞天择，适者生存”的天然法则。生物有机体在其发展过程中形成了三大功能系统，人类也是一样，形成了不同的阶级和不同的职能部门。如保持系统，在生物有机体中就是营养系统。在社会中就是产业组织，用来生产各种产品来供社会的需要，承担这一职能的就是劳动者阶级;而生物有机体中的分配系统就相当于循环系统，在社会中是商业，承担这一职能的就是商人阶级;在生物有机体中的调节系统就是生物的神经系统，在社会中为管理系统，这就是国家和政府，承担这一职能的是工业资本家阶级。[7]同时斯宾塞认为：“内生型政府的最初出现是对经常性的战争环境所造成的内在压力的一种适应性反应。”[8]斯宾塞认为在面对战争环境中，人们聚合在一起以便于形成一种经济与军事上的优势，从而服从于一个统一的指挥。因此政府是在于对组成部分负责的社会的各个部分进行有效协调的产物。

塞维斯认为阶级冲突导致了国家和政府的诞生，在人类学和考古学上难以找到有力的证据。相反，他说：“我提出的这一理论是为了找出在集中领导的制度化的过程中政府的起源。这种集中领导在维持社会的过程中发展自己的管理职能，并成长为一种世袭的贵族政治。这种新生的官僚政治在其服务、自主权和规模扩大的同时，也发展了它在经济和宗教方面的职能。因此，最终的政府所保护的并非是社会的哪一个阶层或阶级，而是它自身。它使自己所充当的整个社会保护者的角色合法化。”[9]塞维斯认为酋长是组织群体活动的中枢，但是这种酋长的组织形式很不稳定，在面对社会规模扩大和复杂性日益加剧的情况下，酋长的组织形式显得无能为力。于是就需要想办法将这种酋长的组织形式固定下来，形成了世袭的制度化酋长集权制。于是在这种制度下，其管辖的范围不断扩大，管理复杂性也逐渐增加，一种适应新的协调和组织活动的官僚政治网络得以建构起来，这就是政府的起源。

从斯宾塞和塞维斯两者的关于政府起源的说法来看，他们有一些共同的特点，都认为政府起源于协调和管理社会各个部分的一种融合机构，这就是政府起源的融合论。这种融合论认为政府这种管理机构出现以后，导致了人们在获取生活资料方面的不平等，从而产生了社会分层，而社会分层使得政府有了自身的利益。而政府对自身利益的追求又必然引发社会冲突，这只是问题的一个方面。另一方面，虽然在融合论看来政府起源于对社会内部的调节和管理，对内在最初意义上并不适用暴力，暴力只是对外。但是政府这种机构始终具有暴力潜能的威慑力量，它控制着生产和生活资料的再分配权力，从而使得民众不得不服从它的统治。从这两个方面来看，政府从起源时期就存在着不被信任的基因。因为社会分层中，总是社会的上层把持着政府的公共权力，而社会中下层几乎与公共权力无涉，在传统社会公共权力除了部分地处理社会公共需要外，更多的是用来统治着社会的中下阶层，于是中下层级的人们对政府存有怀疑就不言自明了。此外，政府由于有暴力潜能并控制生产和生活资料的再分配权力，加上政府自身利益的驱使，它在分配上能不按照有利于自身的利益来进行分配吗？这几乎是人类的共同质疑。因此从这里来看，融合论同样存在着政府信任问题的发轫。

三、契约论政府起源及其信任问题

契约论政府起源说在西方社会中影响最大的一种学说。按照马克思的观点“国家起源于人民相互间的契约，起源于social contract（社会契约），这一观点就是伊壁鸠鲁最先提出来的。”[10]伊壁鸠鲁的契约思想对后世产生了非常大的影响特别是对启蒙运动中诞生的思想家产生较为深远的影响。之后卢克莱修的契约思想堪称古代较为完整的契约理论。当然论及契约论的思想家较多，如格劳秀斯、斯宾诺莎、霍布斯、洛克、卢梭、休谟和罗尔斯等，为了节约篇幅，这里只阐释霍布斯、洛克、卢梭几位典型的代表。

（一）霍布斯的政府起源思想

霍布斯是较为系统地阐释契约论政府起源的学者之一。他认为自然状态下，虽然是人与人之间是平等，但是人对人像狼一样，人们之间存在着猜疑、竞争和对荣誉财富的捍卫，在这样一个没有权威的社会里，人与人之间的这种关系，必然陷入了相互战争的“霍布斯丛林”状态，为了结束这种状态，于是人们放弃损害他人利益基础上寻求幸福的自然权利，同他人签订契约，“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志转化为一个意志的多人组成的集体。”[11]94于是这个集体就成了一个既能够抵御外来侵略又能够制止相互侵害的拥有共同权力的机构。人们签订的这种契约形成了“使大家畏惧、并指导其行动以谋求共同利益的共同权力。”[11]131可见在霍布斯看来，为了摆脱相互战争的丛林状态，人们放弃了个人利益，将自己的权力交给了一个叫做“利维坦”的机构，由这个机构来行使共同权力来谋其共同利益，这种利维坦就是霍布斯称之为的拥有无上权威的政府。

（二）洛克的政府起源思想

洛克不仅提出了契约论政府起源学说，更为重要的是洛克提出了对政府的限制。洛克认为在自然状态中，人们之间的权力是相互平等的，没有任何人比他人享有更多的权力。但是自然状态也不是一种自由放任的状态，是处于一种依靠理性生存的状态。洛克说“自然状态由一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用;而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类;人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”[12]6而在自然状态下，由于缺少一个人们普遍认同并接受的公共规则;并且缺少一个依靠这个公共规则进行裁判的公共组织;同时缺少权力支持正确的裁判并使裁判得到应有的执行的机关，所以，人们虽然在自然状态中，享有各种权利，但是这种享有随时会受到他人的侵犯。“正是这种情形使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被制定的人来专门加以行使;而且要按照社会所一致同意的或他们彼此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使。这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。”[12]78洛克认为政府权力必须仅仅限制于谋求人民的最大福利，人们在自然状态下只是让渡出了部分的权力，还保留着生命、自由和财产的自然权利，这些权力是神圣不可侵犯的。政府也必须保障这些权力为目标，一旦政府做不到，人们就有权收回让渡的权力，重新订立契约，组建新的政府。这里可以看出同样是契约论政府起源说，洛克和霍布斯的具有很大的差别，洛克对政府持有保留的权力，而霍布斯则认为政府是拥有无上权威的利维坦。

（三）卢梭的政府起源思想

卢梭也是从自然状态开始来讨论政府的起源，但他认为政府起源于私有制基础上的人类不平等的发展，是富人首先发现并发明了政府这种组织形式来管理人类社会的。他认为“人就其天性来说是善良的。”[13]194卢梭认为随着生产力的发展，慢慢地就出现了私有制，而私有制的出现标志着人类走出了自然状态，过去在自然状态中的平等关系就被打破，而且呈现出逐渐扩大的趋势。按照卢梭的说法“在自然状态中，不平等几乎是不存在的。由于人类能力的发展和人类智慧的进步，不平等才获得了它的力量并成长起来;由于私有制和法律的建立，不平等终于变得根深蒂固而成为合法的了。”[13]149不平等產生其根源在于由于财产权的确立，并由此形成了富人和穷人两个阶级的对抗。权力机关的设置又造成了强者和弱者之间的不平等。于是富人和穷人之间几乎进入了一种混乱的冲突中，但是富人在实践中很快意识到要建立一种管理机构来管理自己的财产，这种深谋远虑的计划就孕育着政府的诞生。于是建立一个具有严格法律机构的政府制度用来对社会进行管理，但是这种制度“给弱者以新的桎梏，给富者以新的力量;他们永远消灭了天赋的自由，使自由再也不能恢复;它们把保障私有财产和承认不平等的法律永远确定下来，把巧取豪夺变成不可取消的权利;从此以后，便为少数野心家的利益，驱使整个人类忍受劳苦、奴役和贫困”。[13]129卢梭坚持“人民主权论”的思想，在他看来，社会契约是人们结合为一个共同体的契约，人们通过订立这个契约而联系在一起，这个契约使人们不再奴役于任何人，大家的意志就是至高无上的秩序和法令。而这种具有普遍性的人格化了的法令就是主权。因此“创制政府的行为绝不是一项契约，而只是一项法律。”[14]132而政府是受主权者的委托而产生，其实是主权者为了方便自己的生产生活而建立起来，因此人民才是主权的所有者，当人民感觉到政府背离人民成立政府的初衷时，就可以限制乃至收回这种委托出去的权力。对此卢梭曾经做过精彩的论述：“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题;而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”[14]132

综上所述，从霍布斯、洛克、卢梭关于政府起源的契约轮讨论中，我们可以从中洞见出契约论关于政府的起源本身也蕴含着对政府怀疑的基因。霍布斯提出的利维坦政府无疑是一个巨大怪兽，而这个怪兽，又是出于人们为了走出霍布斯丛林不得已而为之的结果。因此政府自诞生之日起就不被信任是自然的了。而洛克不仅从契约论的角度提出了政府起源，更为重要的是正出于对政府的怀疑和不信任，他提出了限制政府权力的原则。卢梭更是提出了人民主权的思想，他认为人们既然能够把权力委托给政府，同样也可以在政府违背人民意志的时候，可以撤回委托出去的权力，其实这就是对政府不信任的权力保留。由此可见，上述关于契约论政府起源学说，虽然在学术界具有十分重要的地位，而且对于启蒙运动和资产阶级革命产生了较为深远的影响，但是契约论的政府起源学说同样从一开始就使得政府带有着一种被怀疑和不信任的基因。

四、土匪论政府起源及其信任问题

政府起源于土匪的学说，这是著名经济学家奥尔森的重要发现。奥尔森在看到中國的冯玉祥在镇压土匪的故事后，深受启发。他在思考冯玉祥作为军阀要向老百姓拉夫派捐，这和土匪进行抢劫并没有本质的区别，为什么冯玉祥镇压土匪后，受到当地老百姓的欢迎呢？而土匪却遭到切齿的痛恨呢？他思考的结论是“军阀们并不寻求正当性，他们的豪夺行为与流动的匪帮截然不同，这一切仅仅因为他们靠征收持久的保护税而不是偶尔的劫掠。”[15]6在奥尔森看来，原始部落由于人口较少，和平和秩序这种公共产品可以通过自我供给的协商方式得到解决。因为在这样小的集体中，每个人的政治参与效能感很强，能够有效地实现对决策的影响。但是在一个大的集体中，实现集体行动非常困难，因为其成本太高。因此在这种情况下，个人的成本和收益极度不对称，付出与收益不能成正比，于是“搭便车”是一个非常理性的选择，结果在小集体中出现的和平与秩序这种公共产品再也无法实现。集体行动的失败导致了无政府的状态，于是出现了盗贼四起、土匪丛生的境地，这种混乱的状况严重干扰了人们生产的积极性。因为不管怎样生产，其劳动成果最终总是被一抢而空，于是整个社会中生产的劳动成果越来越少，创造的财富也越来越少，而土匪能够抢到的财货也越来越少。土匪们把富裕的地方抢穷是一种“公地悲剧”（The Tragedy of the Commons），但是理性的土匪首领并不想杀鸡取卵，但是又害怕其他土匪先下手为强，于是他们有着更为持久的战略谋划，这种谋划就是组织强大的暴力机器进行有组织的掠夺。这些土匪开始与村落里的百姓沟通交流，在村落中定居下来，变成了“坐寇”，从而改变了过去掠夺后就逃跑的那种“流寇”的惯常做法。他们一方面通过强大的暴力来阻止其同类的竞争者来进行掠夺，另一方面，对内部进行掠夺时保持着强大的暴力威慑力量。然而这正好取得两个方面的正面效应：其一，土匪变成“坐寇”后，为了能够在竞争中胜出，必然会不断扩大和增强自己的暴力组织，并通过这种暴力组织来阻止其他土匪来对其管辖下的百姓的掠夺，这在客观上对百姓起到了保护作用，于是带来了和平和安宁的秩序，百姓的生产积极性被重新点燃并能够扩大再生产。其二，“坐寇”为了有计划有组织的掠夺从而保持着强大的暴力威慑，这为其本身掠夺的制度化和合理性提供了暴力潜能。于是一种新的解释开始盛行，那就是这些“坐寇”通过向其管辖的百姓提供和平与安宁的秩序来换取其合法的掠夺成果。这在今天第一个方面就演化为一种非常特殊而且人人必须的公共产品——国防;第二个方面在今天就演化一种合理合法的征收——税收。也正是出于这两个方面的考量，土匪首领发现只有垄断了掠夺权才能够实现永久的掠夺并能够排斥其他土匪的竞争，因此聪明的土匪首领不断地强化自己的暴力组织以确保在群雄争霸中能够胜出，最后能够组织最强大暴力的土匪们终于胜出，垄断着掠夺的权力，并保护着交保护费的“纳税人”。为了更多地获得保护费，这些“坐寇”们还是时常发动对外的战争，为的是能够扩张自己的领地，掠夺更多的财富。“一般而言，由于一大帮有足够能力组织大规模暴力的人的理性自利因素，为这一大帮人利益服务的政府因而就会产生。这些暴力团伙一般不愿意把自己称为匪帮，相反，他们总是给自己及其继任者以吹捧性的口号。他们有时甚至声称是基于神授权利而统治的。”[15]8正如奥尔森自己所说：理性的、自利的流寇头子好像是在一只看不见的手引导下变成坐寇，戴上皇冠，自封君主、国王、天子、或者皇帝，以政府取代无无政府状态。

那么紧接着一个问题是，这种土匪论政府起源说又如何包含着被怀疑的基因呢？通过上述的奥尔森关于政府起源的土匪论的再现，我们知道，那些流窜作案的土匪即“流寇”给村民带来的是混乱局面，无法使人们积极地进行生产。而相反那些固定匪帮即“坐寇”则能够为村民带来和平和安宁的秩序，于是人们生产积极性得到了极大刺激，社会财富也能够急速增长。然而这种从“流寇”到“坐寇”的华丽转身，无非是掠夺的方式发生了变化，掠夺的手段更加高明和隐蔽。然江山易改本性难移，虽然其客观上带来了公共产品，但是其主观的利己特性并没有发生根本性的改变，因此这些“坐寇”保持强大了暴力组织，不仅是为了在竞争中能够胜出外，更主要是为了在掠夺中保持一种暴力威慑能量，但是在历史上“民不畏死，奈何以惧之”的案例并不少见。因此历朝历代的朝代更迭无不折射出老百姓对政府本身的不信任到了无法容忍的地步了。因此奥尔森关于政府起源论的解说，同样也使得政府一开始就带着被怀疑的基因。只是当这种基因在社会矛盾尖锐的情况下，就会快速地成长起来，成为改朝换代的一种诱发力量。

结语

习近平总书记曾经提出要避免政府掉入“塔西佗陷阱”，“塔西佗陷阱”是指公共权力一旦失去信任，无论怎么努力也无法挽回这种信任。因此本文从政府起源的角度来探究政府信任问题的起源对于避免掉入“塔西佗陷阱”具有十分重要的意义。其实，政府信任问题并不是现代社会中的政府的必然产物，也不是某国政府面临的独特问题，其实是政府自诞生之日起就存在着政府本身能不能被信任的问题了。这可以从政府起源的各种学说中得到明确的证明。在政府起源的各种学说中，无论是“冲突论”“融合论”“契约论”“土匪论”本身就包含着对政府本身的不信任，也就说政府信任问题发轫于政府的起源。就政府的起源来说，不管是哪种学说，然而都有一个共同的特点：那就是政府从其起源的时候开始，就一直带有着不被信任的基因，这种不被信任的基因要么是因为惧怕暴力威慑，要么因为出于对公共利益或公共秩序的需求，作为普通的民众并没有就这一问题进行道德追问而使得这一问题本身被放大，只有当一个朝代结束之际，这一问题成为公众关注的焦点，政府一再被质疑，从而为诞生新的政府机构奠定了伦理基础。可见政府本身就内在地含有被怀疑的基因，只要在普通民众能够容忍的范围内，这种不被信任并不会影响到政府本身存在的合法性问题，因为政府的价值取向在于谋求公共福祉。由此看来，政府的存在具有双重性，这几乎验证了政府本身就是一种必不可少的恶。

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