协商民主视野下我国社会组织功能探析

摘要：协商民主和社会组织两者的发展相互促进。在协商民主视野下，我国的社会组织具有社会整合和社会治理两大功能，它可以将社会成员和社会资源加以整合，在公共治理领域和社会自治领域发挥强大作用。社会组织功能的发挥，必须更新政府的理念，进一步加强社会组织主体地位的平等性，提高社会组织的自治能力。国家应该进一步完善立法，适应新时代社会组织发展的需要，朝着制度化、法治化方向发展。

关键词：社会组织 协商民主 功能

中图分类号：D631 文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）06-0235-03

中国的社会组织目前是一个庞杂的体系，既包括除政府、企业之外的非政府组织和非营利组织（社会团体、民办非企业单位和基金会），还包括社区基层组织、草根组织、社会中介组织，以及在中国特殊存在的事业单位和一些体制内的、带有浓厚行政色彩的人民团体。社会组织的发展是人们对结社权行使的结果，是自治权的实现，归根到底是公民政治权的实现，反映我国中国特色社会主义民主政治的发展现状。

一、协商民主和社会组织的关系

十八大后，協商民主从理论与实践上都得到了快速发展。社会组织的健康发展可以培育协商民主发展需要的社会土壤、促进协商主体的平等性;协商民主发展过程中形成的协商渠道和方式也会成为社会组织发展的载体。两者的发展相辅相成，不可分割。

（一）价值取向基本一致

多维度研究协商民主得到的认知是：它是一种决策机制，也是一种治理机制，强调全社会的公共参与，通过机制的运作，达到公共参与，形成合法决策的目的。中国形形色色社会组织的存在和发展，一方面弥补了政府社会服务功能的不足，另一方面也是通过社会组织的运作，各方利益诉求得以平等充分表达，达到公众参与治理的目的，实现了市民社会的发展和壮大。从发展民主政治、推进社会自治的角度看，两者的价值取向是基本一致的。

（二）发展所需的社会基础基本一致

各类社会组织是参与协商的主体之一，协商民主要充分发展，需要市民社会的壮大，限制规范公权力，保障个体合法权利，提高社会组织参与协商的能力与水平。而我国社会组织的发展也必须不断变革，逐步去行政化，自主地按照组织设立的目的和章程运作，有效地通过参与协商，实现自治。这个过程需要社会组织的能力和水平进一步提高，即有充足的运行资金、固定充裕的人才、政社进一步分离。由此可见，无论是协商民主还是社会组织，它们要想不断发展，都需要市民社会的壮大作为基础和前提。

（三）两者相互促进

当前，中国利益诉求多样化使体制内的表达方式和渠道显得十分滞后，人们需要新的途径表达诉求。同时公民意识的觉醒让人们对于政治参与热衷起来，既迫切希望利益诉求能够表达出来，又希望能搭建一个政治参与的平台。社会组织的不断发展无疑给人们搭建了这样一个平台，抛却了体制的束缚，忽视人们身份的不同，只为相同利益目标或兴趣爱好组织在一起。另一方面，社会组织这个载体与平台也需要丰富的内容充实提高，需要牢固的运行机制保障。协商民主制度的完善，使中国的社会组织发展有了可靠的体制保障，协商民主丰富的协商渠道和平台也为社会组织的活动提供了便利条件。因此，两者应该是相互促进，共同发展的。

二、协商民主视野下我国社会组织的功能

上述分析可以看出，协商民主和社会组织两者是相互促进、共同发展的。从协商民主的视角，更能清楚地看到我国社会组织在当下中国无可替代的功能和价值。

（一）社会整合的功能

经过四十年改革开放和体制改革，政府职能逐渐从“全能型”“保姆型”转变为有限政府，政府从一些具有社会服务职能的领域退出，也将原来发挥这些服务职能所占有的社会资源让渡给了社会。这些资源需要如何整合利用才能发挥出最大效应？随着体制改革，我国逐步从一个社会结构单一的国家，转变为由多个社会阶层组成的结构复杂的国家。每个阶层由不同的利益群体组成，这些阶层如何整合？如何表达诉求？原来计划经济时代由政府作为整合力量的单一化的整合方式已经不适合当下中国，必须有新的整合方式和整合力量整合社会资源，整合社会不同阶层的人员。社会组织的发展展示出这方面的社会功能。

1.对社会成员的整合

计划经济下，人们多是“单位人”，各项生产、生活、自我发展所需资源均有单位负责。“单位人”的社会整合主体为政府，非常单一，随着国企改革，一部分“单位人”没有了单位，被推向了社会。市场经济的确立，也加剧了社会成员的流动性。以单位或身份为标志的整合方式已经不适合，以结社的方式将利益共同、诉求相同、志向一致的社会成员组合在一起成为一种新的社会整合方式。

与政府单一制的整合方式不同，社会组织的整合不具有强制性，组织成员是基于相同的志向、理想、对组织宗旨的认同而志愿结合的。例如，公益性的社会组织，将社会上致力于公益事业的人们整合起来;行业协会依靠相同或基本一致的利益将这部分社会成员整合起来，通过组织将分散的力量集合起来形成合力。

2.对社会资源的整合

市场经济的确立，打破了政府对社会资源垄断的局面，越来越多的社会资源在社会上流动。这些分散的资源只有整合起来才能发挥最大作用。社会组织在整合社会成员的同时，也发挥着整合社会资源的功能。例如，公益慈善组织，将致力于公益事业的社会成员整合起来，发挥着越来重要的作用，得到社会大众认可和支持，通过各种渠道将社会资源整合，如我们熟知的红十字会、壹基金，以及当下一些城市为环卫工人提供免费早餐的爱心早餐工程，等等。

从协商民主的视角看社会组织的整合功能，无论是整合社会成员，还是整合社会资源，都加快了市民社会的建构。在一个社会里，公民参与的组织越多，组织活动越频繁，社会结构便越稳定，公共精神能更好地培育。市民社会的成熟和公共精神形成是协商民主健康发展必不可少的重要因素。

（二）社会治理的功能

协商民主从多维度认知，是一种治理机制、公共参与机制。作为民主治理机制的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而作出得到普遍认同的決策。现代社会的最显著特征就是文化的多元化。多元化民主面临的最大危险就是公民的分裂与对立。社会组织恰恰能将分裂的公民按照不同目标整合起来，形成合力，通过组织活动运作，达到公共治理的目的。

1.公共治理功能

十九届四中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。现代化的国家治理体系中，主体应该是多元化的，而非政府一方。社会组织将社会成员整合，形成一方治理主体，在完善国家治理体系、提高国家治理能力方面发挥着越来越重要的作用。以生态环保领域治理为例，越来越多的环保组织建立起来，不管是官方背景浓厚的环保组织，如中华环境保护基金会、中国可持续发展研究会，还是运作较为成熟的民间环保组织，如地球村、自然之友或者是直接在保护区进行具体活动的草根组织，如三江源生态保护协会……这些组织专业性强、实践性强，长期活动在环保第一线，掌握大量一手资料，这些优势在国家立法或当地政府制定环保政策时凸显出来，或者监督制约政府“市场失灵”行为，或者为决策科学化提供支持。将社会成员整合起来，为了公共利益，通过组织活动，影响决策制定，也正体现了协商民主公共参与治理的要求。

2.社会自治的组织载体

协商民主作为公共参与的治理机制，需要一定的形式和载体。社会组织本身就是一种自治的组织形态。随着公权力边界的界定，政府逐步退出社会职能空间，同时，社会组织的不断发展，它对于社会自治的载体功能越来越凸显出来。一是行业协会商会。这类组织是同业的企业组织而成的，制定行业标准、确立协会章程、进行行业监督、解决同业企业内部纠纷、促进行业间相互交流、公平有序竞争。二是各种联合会。这类组织是学术性、专业性的组织。定期召开会议相互交流、有较成熟的评价制度、开展各种学术活动推进本专业或本学术领域的发展。三是社区自治组织。随着“单位人”的转变，大家越来越多地依靠社区，社区组织也逐渐在社区自治中发挥出重要作用，比如增加就业的功能。一项调研结果显示，在我国7个大城市中，有70%的社区拥有持续提供2000万个临时工作机会的能力。社区居民自发组成的社团，如舞蹈队、书法协会、合唱队等等，自我愉悦、改善邻里关系、消除不稳定隐患发挥着重要作用。一些社区服务机构整合社会、社区资源为社区居民提供服务。这些社会自治组织规模不同、组织严密性不同，但都在各自领域发挥着政府和企业不能替代的作用，是民主协商开展、社会自治推进的重要载体。

三、新的历史方位的我国社会组织发展路径

党的十九大明确指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。我国社会组织要充分发挥上述功能和作用，应该沿着以下路径完善和发展：

一是政府应更新理念，变“控制发展”为“促进发展”。在传统“行政管理”的思想影响下，当前政府对社会组织的规范还停留在“严格管理”的阶段。为了所谓社会稳定，政府势必会通过制定规范性文件、出台管理政策对社会组织进行掌控，试图将社会组织掌握在自身行政权行使便利的空间。社会组织健康发展，各项功能充分发挥，政府必须正视社会组织在社会资源整合和社会人员整合中发挥的不可替代的作用。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》），这是十八大以来，中央对社会组织改革发展作出的重大决策部署。《意见》充分体现了“促进发展”的理念。

二是进一步加强社会组织主体地位的平等性。从协商民主的视角看，整合的社会成员、不同类别的社会组织为社会共建共治共享做了主体的准备。然而各种社会组织整合的社会成员处于社会不同阶层，社会组织本身也有地域、类别、与政府联系程度等的不同。这些不同带来了社会组织主体地位的不平等。未来中国社会组织的健康发展，必须贯彻民政部门对四大类社会组织实行“无主管登记”制度，“去行政化”，使各社会组织作为社会治理的主体平等地发挥作用。

三是着力提高社会组织的自治能力。一要“去行政化”，淡化“官方背景”;二要多方位筹措运转资金，减少对政府的依赖;三要从自身内部管理运行机制入手加大民主自治管理的力度。

四是加快社会组织制度化、法治化发展。我国宪法中明确规定了公民结社权，确立了社会组织的法律地位;在一些法律和行政法规中也有关于社会组织的规定，例如《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国农村居民委员会组织法》《中华人民共和国红十字会法》《中华人民共和国工会法》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》……但是并没有一部统一的、专门的单行法对社会组织的概念、设立、权利和义务、运行管理等基本的问题加以规定，导致各法的规定不尽相同，制约着社会组织的进一步发展。国家应该进一步完善立法，适应新时代社会组织发展的需要。

总之，社会组织的健康快速发展，是社会多元化治理的需要，更是全面深化改革、推进国家治理能力和治理体系现代化的需要。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实《意见》的具体要求，将社会组织的发展推向新的阶段。

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责任编辑：张正吉

[作者简介]程颖宜，中共河南省安阳市委党校政法教研部主任，讲师，本科，研究方向：法治社会建设。