我国村庄规划的法规制度冲突与应对策略研究

2020-04-08周晓然

小城镇建设 2020年1期

周晓然

摘要：村庄规划的相关法规包括城乡规划行业内的法规体系和城乡规划行业以外的法规体系两部分。这些法规所确立的城乡规划管理制度、村民自治制度、土地产权制度，在具体的村庄规划管理与实施过程中暴露出许多问题：一是村庄规划管理权与村民自治权的相互制约，二是自上而下的行政决策与自下而上的民主决策的制度冲突，三是农村集体土地的收益权和使用管理权分离。文章系统梳理村庄规划相关的法规和制度，从法规视角剖析目前国内村庄规划中出现的管理与实施问题产生的原因，并基于现有的法律环境提出规划应对策略。

关键词：村庄规划；规划管理和法规；村民自治；土地制度

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.003 中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2020）01-0009-05 文献标识码：A

Research on the Conflicts in Laws of Rural Planning in China and Solution Paths

ZHOU Xiaoran

[Abstract] The legal basis for rural planning includes two parts： the legal system in the field of urban and rural planning and the legal system outside the field of urban and rural planning. The systems established by these regulations involve urban and rural planning management system， villager autonomy system， urban land state ownership system， rural land collective ownership system. There are problems among these systems in the process of rural planning management and implementation. The article systematically sorted out the legal basis for rural planning， summarized the institutional issues of rural planning management and implementation， and put forward coping strategies.

[Keywords] rural planning； planning management and regulation； villager autonomy； land system

引言

我國现行的《城乡规划法》从法律层面明确将村庄规划纳入法定规划体系，确立了村庄规划的法定地位。但是由于村庄规划涉及城乡规划领域内、外的多项法规，在具体的村庄规划实践中存在事权冲突和制度问题。如何应对这些法规制度冲突问题成为乡村振兴背景下村庄规划需要解决的重要课题。

以往对于村庄规划管理与实施的研究多聚焦于具体的村庄规划实践问题，多是从规划视角提出村庄规划问题的应对策略[1-2]；缺乏从法规层面分析村庄规划实践中出现的问题及其原因。另外，对村庄规划相关法规的梳理多是局限于城乡规划领域内的法规体系[3-4]，往往忽略了城乡规划领域以外的法规体系对村庄规划编制和实施管理的影响。关于村庄规划相关法规问题的应对策略研究，缺少对城乡规划领域内的相关法规提出针对性的修改意见，多是强调因地制宜，突出特色，优化村庄规划编制程序和方法[5-7]。其思维方式本质上依然采用自上而下的行政管理模式，缺乏村民视角的自下而上的策略研究，例如完善政府规划机构设置，增加管理人员及提供财政保障[6-7]；提高村民的规划参与度，强化规划师和村民自治组织的协调作用[7]等。

本文从法规视角剖析目前国内村庄规划过程中出现的实施管理问题及原因，并基于现有的法律环境提出应对策略。包括建立村庄规划“三方制衡”的主体权能分配结构、立法明确村民全程参与村庄规划的法律地位、建立驻村规划师制度、重建村规民约。

1村庄规划的相关法规和制度

1.1村庄规划的相关法规

村庄规划的相关法规包括两部分：城乡规划行业内的法规体系和城乡规划行业以外的法规体系[8]。前者主要是指城乡规划法及规划业内的一系列从属法规和专项法规。后者是指城乡规划领域以外的行业所制定的但与城乡规划相关的一系列法规[8]。目前国内与村庄规划相关的法规涵盖了宪法、人权法、物权法，以及自然资源管理、住房建设等若干领域的法律法规（见表1）。

1.2村庄规划的相关制度

村庄规划相关法规确定的制度主要包括基层民主自治制度、土地产权制度和乡村规划制度。基层民主自治制度是依据我国宪法，由村民选举组成的村民委员会实行自我管理、服务及监督的制度，属于我国的基本政治制度。土地产权制度包括全民所有制和集体所有制两种。依据我国《宪法》和《土地管理法》，城镇用地为国有土地，实行全民所有制；农村土地为集体共有土地，实行土地集体所有制。乡村规划制度是为加强乡村规划建设管理，协调乡村空间布局，促进乡村经济社会全面协调可持续发展，依据我国《城乡规划法》，由乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划。

1.3村庄规划法规制度的相关主体

村庄规划相关法规确定的三种制度涉及不同的主体。《宪法》和《村民委员会组织法》等法律规定基层民主管理的权利主体属于村民委员会，因此基层民主自治制度的相关主体是村民组成的村民委员会。宪法等法律规定城镇建设用地为全民所有制，即国有制；农村建设土地为集体所有制。土地集体所有制的相关主体是村民委员会。城乡规划法规定村庄规划的组织编制与管理均由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责，因此乡村规划制度的相关主体包括地方人民政府和村民组成的村民委员会。地方人民政府负责村庄规划的组织编制、规划审批、规划实施管理和监督，村民及村民委员会依法参与村庄规划的编制和审批。

2村庄规划相关法规存在的问题

2.1村庄规划管理权与村民自治权的相互制约

依據相关法规，村庄规划涉及的管理权责包括基层民主管理、农村土地管理和村庄规划管理三部分（见图1）。《宪法》和《村民委员会组织法》等法律规定基层民主管理的权利主体属于村民委员会，包括农村土地所有权、使用权和收益权，即村民自治和土地集体所有制。土地管理法规定农村土地的使用管理权属于县级人民政府。城乡规划法规定村庄规划的组织编制与管理均由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责。

村庄规划是对村庄各项建设事务的总体指导与安排，在村庄规划的编制与管理过程中既包括对农村集体用地的使用与管理，同时也涵盖了村庄的各类规划事务[8]。因此依据基层自治权，理应由村民选举的村民委员会自主决定和自主管理。但现状是上级政府的土地管理部门和建设管理部门包揽了农村土地管理和村庄建设规划管理的权利，村庄规划从组织编制、审批到实施管理和监督都是由上级政府负责。村民自治权利因受到传统城乡规划管理权利结构的制约而无法得到落实，在这样的制度冲突下，村庄规划的实施只会走向两个极端化的结果：一种是违反村民意愿的强制实施和暴力执法；另一种是农民在集体土地上自行其事的属地建设行为屡见不鲜[2]，法外之地不断蔓延。在这样的权责分配机制下编制的村庄规划很难落地实施。

2.2自上而下的行政决策与自下而上的民主决策的制度冲突

建立在国有土地所有制基础上的城镇（乡）规划管理一直是由政府主导，各级政府通过相关法规和土地制度赋予的排他性权利进行自上而下的行政决策和管理。《城乡规划法》确立了村庄规划的法定地位，因此对于隶属于城乡规划法定体系的村庄规划，政府有权依法进行自上而下的行政决策管理。村庄规划本质上成为了上级政府对村庄建设与规划管理的干预手段。

但是我国农村长期处于村民自治和集体土地所有制的环境中，农村土地为集体所有，土地上附着的建筑物、构筑物属于村民私人财产，村民对其所属的建筑物具有处置权，逐步形成自下而上的民主决策机制。近年来相关研究指出这种决策机制已经内化为村民参与村庄治理的地域性村治文化[9]。由此可见，自上而下的行政决策与自下而上的民主决策在村庄规划过程中成为难以协调的制度性冲（见图2）。

2.3农村集体土地的收益权和使用管理权分离

《宪法》规定农村集体土地的产权制度为集体所有制，产权主体为村民委员会，村民委员会享有农村集体土地的所有权、使用权和收益权。《土地管理法》规定农村土地的使用管理权属于县级人民政府。这就导致农村集体土地的收益权和使用管理权分离，这一点与城市建设用地不同。

城市建设用地为国有制，产权主体为地方政府。地方政府对城市建设用地享有所有权、使用权、收益权和使用管理权。地方政府可以利用行政手段对城镇建设用地的用地方式进行严格管控并统一开发，从而实现发展意图的落实与获取稳定收益的双赢结果。而农村集体土地的收益权和使用管理权分离，作为土地所有权主体的村民往往受土地使用管理权主体（上级政府）的约束而无法获得应有的土地收益，这是城乡二元差异的原因之一。加之我国相关法规对农村集体土地的利用管控、开发主体、流转方式缺乏明确的法律规定，造成的后果是上级政府编制的村庄规划被束之高阁，村民为追逐拆迁补偿自行加盖扩建，属地建设自行其是，村庄空间失序、风貌损坏。

3现有法规环境下的村庄规划应对策略

3.1建立村庄规划“三方制衡”的主体权能分配结构

城乡规划作为协调多方权利的国家公共政策，在协调公共利益过程中应遵守权利制衡原则，即若公共利益的实现途径受到现有权力结构的制约，为了实现公共利益的平衡分享，政府应采取放权、还权或是集权、分权的方式推进相应的改革[10]。基于该理论提出“三方制衡”的权能分配结构（见图3）。

“三方制衡”的权能分配实际上是在现有的村庄规划法规基础上解决村庄规划管理权与村民自治权相互制约的问题。通过合理分配权能，明确界定各主体的职能范围。其中，保留地方政府对村庄规划最终审批与监督的权利，将其原有的组织编制权利还权于村民自治组织，部分决策权下放至村委会，这样可形成村民自治组织、地方政府和建设投资组织三方权力制衡。按该结构进行权能分配，将有效防止在村庄规划编制实施过程中地方政府公权力使用过度及建设投资组织过度追求投资收益而损害公众利益的现象发生。

村庄规划涉及的权利主体是指从规划编制到规划实施及评估的全流程或直接或间接参与的个人、团体、组织。村庄规划涉及的权利主体包括：代表国家利益的地方政府，代表村民利益的村民自治组织，代表市场利益的建设投资组织，具备专业规划技能的村庄规划师。“三方制衡”的权能分配即是地方政府、村民自治组织和建设投资组织三方的权责制衡。地方政府作为审批、管理与监督主体，负责把握农村总体发展方向，把控村庄开发建设底线，负责村庄规划的审批并监督其实施效果；村民自治组织作为村庄规划决策、审议主体，负责村庄规划组织编制、审议和决策；建设投资组织作为村庄规划的实施主体，承担村庄开发建设的资金投入和具体实施的职能，在建设项目选址、开发强度等方面拥有发言权；村庄规划师作为三方权利主体的协调者，负责在具体的村庄规划建设过程中协调多方利益，化解各方矛盾并促成村庄规划的编制和实施。

其中村庄建设投资涉及多方主体，包括地方政府（以财政补贴的方式进行投资）、村集体（以村民集资的方式进行投资）和开发商，因地域的差异建设投资组织也会不同。

3.2立法明确村民全程参与村庄规划的法律地位

目前我国法律规定公众参与村庄规划的场景仅局限在规划草案的公示阶段，村民参与村庄规划的编制与管理机会极其有限。建议提出立法实现村民对村庄规划的全过程参与，构建自上而下的行政决策与自下而上的民主决策的衔接平台。

完善相关法律法规。包括完善村民全程参与村庄规划的实体性内容和程序性内容，完善相关执法、司法程序，切实保障村民的参与权，明确违反法定村庄规划村民参与制度的法律责任[11]；同时也要注意规范村民参与村庄规划编制与实施的行为，立法明确并告知村民参与规划的权利和义务，建立奖励与处罚机制，引导村民理性参与村庄规划的编制与村庄建设[12]。

3.3建立驻村规划师制度，重建村规民约

3.3.1建立驻村规划师制度

驻村规划师制度有助于解决两种决策机制下城镇（乡）规划与村庄规划编制成果难以衔接的问题。同时也是村民全过程有效参与村庄规划的制度保证[13]。在土地私有制的背景下，城市规划过程更多的是一种利益的协调过程，而在这一过程中规划师作为主要协调者起到了重要作用。而基于集体土地所有制的村庄规划在与城镇（乡）规划衔接的过程实际上也是一种多方利益协调的过程。驻村规划师的作用是对各方信息和意愿进行整合，为上、下位规划的衔接提供更多的解决方案。同时驻村规划师制度也是“三方制衡”权能分配结构的重要基础，驻村规划师作为村庄规划三方主体的利益协调者有助于“三方制衡”结构的有效运行。

3.3.2重建村规民约

将村庄规划内化为村规民约，将村庄规划的成果转化为村民的自治规范，保证村民积极行驶村庄规划参与权，有效地推进村庄规划成果的实施。实现村庄规划向村规民约转化的路径主要包括：（1）利用乡村血缘传统约束力，将村庄规划转换成家族事务，增强村民实施村庄规划的责任感；（2）发挥村委会的自治效能，从村委会法定职能入手，发挥村委组织的领导带头作用，推进农村的法制化建设；（3）将村庄规划的实施与村集体经济组织收益绑定，充分调动村民实施村庄规划的积极性；（4）发挥农村杰出人物的治理效能，即发挥农村权威人物的个人威信力及其道德模范作用，促进村庄规划建设内化为全体村民的共同使命。

4结语

文章从法规视角分析了我国目前村庄规划中出现的管理与实施问题，基于现有的法规环境提出村庄规划应对策略。包括基于城市规划公共政策中的“协调原则”提出村庄规划“三方制衡”的主体权能分配结构，解决村庄规划管理权与村民自治权相互制约的问题；立法明确村民全程参与村庄规划的法律地位，构建自上而下的行政决策与自下而上的民主决策的衔接平台；同时配套建立驻村规划师制度和新时代村规民约，保障村民有效行使规划决策权、促进村庄规划的有效实施。

我国目前村庄规划与村庄建设相关的法规制度环境复杂，涉及主体及其需求多种多样，加之中国农村地域分布广泛、类型及特征存在显著差异。若要从根本上解决村庄规划相关法规冲突问题，还需要结合我国不同阶段的国情背景、市场环境、社会价值体系进行系统性的研究。

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