乡村振兴战略背景下恩平市域乡村建设规划实施路径探讨

2020-04-08李宏志王苏宁

小城镇建设 2020年1期

李宏志王苏宁

摘要：城乡基础设施互联互通，城乡基本公共服务均等化，公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，建设美丽宜居乡村等方面是实施乡村振兴战略、实现城乡融合发展的重要内容。在中央提出乡村振兴战略的大背景下，本文首先基于全国农村人居环境信息系统开展基础评价，分析广东省恩平市乡村发展的现状特征，提出推动乡村振兴实施的乡村建设目标和美好图景，进而提出以发展特色产业、三产融合为基础构建乡村空间体系、塑造特色风貌、提升设施服务水平等一系列乡村建设的规划实施路径。

关键词：乡村振兴战略；乡村建设；规划实施；农村人居环境整治；城乡融合；恩平市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.004 中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2020）01-0014-08 文献标识码：A

Discussion on the Planning Implementation Paths of Rural Construction in Enping under the Background of Rural Revitalization Strategy

LI Hongzhi， WANG Suning

[Abstract] Interconnection of urban and rural infrastructure， equalization of basic public services in urban and rural areas， extension of public services to the countryside， social undertakings to the countryside， and construction of beautiful and livable countryside are the important contents of implementing the strategy of rural revitalization and realizing the integration of urban and rural development. Under the background that the central government put forward the strategy of rural revitalization， this paper firstly carries out the basic evaluation based on the National Rural Human Settlements Environment Information System. It analyzes the characteristics of rural development in Enping City， puts forward the objectives and beautiful prospect of rural construction to promote the implementation of rural revitalization， and then puts forward the development of characteristic industries and the integration of three industries as the basis. A series of planning implementation paths of rural construction are proposed to construct rural space system， to mold the characteristic style and features， and to enhance the service level of facilities.

[Keywords] rural revitalization strategy； rural construction； planning implementation； rural residential environment renovation； urban-rural integration； Enping City

1研究背景

鄉村，《辞海》的解释是“主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方”。《现代地理学词典》的解释为“非城市化地区，通常指社会生产力发展到一定阶段上产生的、相对独立的、具有特定的经济、社会和自然景观特点的地区综合体”。从人类聚居的角度来看，乡村与城市、城镇都是人类的聚落形式，是人类活动的中心、居住的场所。因此，乡村地区除了承担农业生产功能和农民居住功能之外，还具有保障生态安全、维护社会稳定、传承传统文化、塑造田园风貌等功能，在乡村建设发展过程中应体现乡土气息、传承地域文化内涵，让老百姓真正记住乡愁。

1.1乡村振兴战略的提出

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。2018年1月印发的中央一号文件指出，实施乡村振兴战略要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，让农村成为安居乐业的美丽家园，持续推进美丽乡村建设。2018年9月印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》进一步要求，分类推进乡村振兴，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，开展农村人居环境整治行动[1]。

1.2当前乡村规划建设的困境

随着时代的发展，以血缘、地缘、宗族等构成的传统乡村空间正在逐步瓦解，乡村的经济社会结构、空间布局形态发生改变，城乡之间信息、资源等融合发展的意愿越来越强烈，以往“就乡村论乡村”、城乡之间缺乏互动，乡村规划不实用、村民看不懂，乡村风貌照搬城市、缺乏地域特色等推动乡村建设的做法已经不能适应乡村振兴战略的发展要求。

从2005年中央提出建设社会主义新农村以来，广东省恩平市先后开展了村庄整治、宜居乡村、名村建设、美丽乡村等一系列的乡村规划建设。如何因地制宜推动乡村振兴战略实施，充分调动村民积极性，编制可操作性强、通俗易懂的实用型乡村规划，在县域层面系统指导乡村农房、农村生活垃圾和污水治理、公共服务设施等各项乡村建设，以特色农业引领三产融合发展，构建科学合理的乡村空间体系，差异化开展农村人居环境整治，营造乡村风貌地域特色，对于恩平市政府来说是亟需解决的问题。

2恩平市域乡村发展现状特征

2.1区域位置

恩平地处珠江三角洲的西南部，是珠三角与粤西地区的过渡地带，距广州180公里。恩平历史底蕴深厚，生态环境优美，旅游资源丰富，拥有全国唯一地热国家地质公园，是中国首个温泉之乡。市域总面积约1698平方公里，总人口50万左右，乡村常住人口28万左右，包括1个街道和10个镇，共151个行政村，约1850个自然村（见图1）。村庄数量多、分布散，每个行政村包括平均12.3个自然村。受地形地势、交通要道、河流水系等的影响，村庄主要分布在中东部的平原区域。

2.2基于全国农村人居环境信息系统开展基础评价

国家相关部门自2014年起启动了每年一次覆盖全国所有行政村的农村人居环境调查，建立了全国农村人居环境信息系统。通过实地调查，以行政村为单位，将基本情况、基础设施、公共环境、建设管理等主要指标及照片信息，经过县级主管部门审核后逐村、逐项录入系统。因此，全国农村人居环境信息系统的指标数据可以代表官方数据。

根据全国农村人居环境信息系统的指标数据，对恩平市域内所有行政村2014—2017年的人口（流入流出、老龄化、人口密度）、经济（集体收入、人均收入）、建设用地、基础设施（道路硬底化、供水方式、排水方式）、环境治理设施（污水处理、垃圾处理、卫生厕所、黑臭水体治理）、公共设施、活动场所、乡村绿化（道路绿化、庭院绿化、河道绿化）等乡村经济社会建设情况进行因子变化分析及评价，为恩平市实施乡村振兴战略提供抓手。

2.3恩平市域乡村发展现状特征

2.3.1乡村三产融合发展处于初级阶段，发展动力不足

近年来，恩平市开发了绿野仙踪、香家堡梦幻花世界、良西花海世界等特色乡村游项目，但是乡村三产融合发展整体处于初级阶段，难以促成农业经济向旅游休闲经济转型。主要表现在产业融合发展层次较低（以旅游观光为主，历史、文化传承、风土乡俗等要素较少）、产业融合存在要素（土地、资金、人才）瓶颈约束、农业产业经营主体带动能力较弱（结构单一、管理粗放、产业链条短、家庭农场和专业大户规模小）等方面。

2.3.2乡村人口流出较多，老龄化日趋严重

根据统计数据，2017年市域乡村流出6万多人，占乡村户籍总人口的17.6%，大部分村庄流出人口超过户籍人口的20%（见图2）。乡村人口的大幅流出进一步带来乡村建设用地浪费，市域人均村庄建设用地达到200平方米以上，个别村庄可达300平方米以上，普遍高于村镇人均标准140平方米。同时由于大量年轻人向城市迁移，留在乡村的老年人口较多，市域农村常住人口老龄化率超过20.42%，远高于全省平均水平（8.62%，2017年），老龄化趋势的加剧进一步导致村庄发展缺乏活力（见图3）。

2.3.3基础设施欠账较多，公共设施服务水平有待进一步提高

由于长期以来“重城市、轻乡村”的发展观念，市域乡村建设历史欠账较多、基础薄弱，村庄道路等级低，道路路面狭窄，特别是生活污水处理设施建设严重滞后，治污保洁长效机制不健全，生活垃圾收运处理和污水处理设施运营维护等经费得不到保障，村庄环境“脏乱差”现象仍然突出。经过政府的长期投入，恩平“市—镇—村”三级基本公共服务设施体系基本完善，但是由于部分公共设施建设标准不高、服务人群单一，需要进一步提升公共设施的服务水平。

2.3.4村庄自发建设居多，乡村风貌较差

由于长期以来农房建设管理制度缺失，造成大多数村庄自发建设，缺乏规划引导，农房建设选址随意、村庄布局分散，建筑形式杂乱多样。乡村宅前屋后、村入口、祠堂、村广场、公园等村庄公共活动空间缺少绿化，整体环境品质普遍不高，大部分居民点建筑质量较差且常年无人居住、村庄景观风貌与建筑风格、色彩需进一步协调。寄托着人们乡情乡愁乡思的乡村风貌越来越城市化、趋同化，没有地域特色，千村一面、批量复制，缺乏对山水田园环境、历史文化资源等的利用，进一步导致人们对乡村地域的认同感和故乡归属感日益消失。

3乡村建设规划实施路径

3.1乡村振兴发展美好图景

未来乡村的理想图景应是具有和谐人地关系、乡土文化特征、城乡融合发展的生态乡村。传统乡村地域特色得到保留与传承，乡村聚落空间与自然和谐共生，重点体现在空间肌理、场所环境、本土建筑、建筑材料、乡土文化、田园风光、传统工艺提取和利用及农业景观等方面。通过产品、技术、制度、组织和管理创新回归农业绿色本质，推进一二三产业融合，发展观光、休闲和度假等生态乡村旅游，为农民创造更多就業和增收机会。

3.2优化乡村布局，构建科学合理的乡村空间体系

3.2.1基于空间管控划定乡村发展分区

统筹国土空间开发格局，优化乡村生产生活生态空间，重点考虑区位、交通、产业等促进因素，以及建设工程适宜性、生态条件等限制因素，将市域乡村划分为城镇引导区、优化提升区、乡村协调区和生态保护区四种类型（见图4）。

城镇引导区的乡村靠近中心城区和镇区，受到城镇地区的影响和辐射带动作用较强，应重点加快城镇化进程，促进人口集聚。优化提升区的乡村紧邻各镇区或旅游景区，自身基础较好，应进一步优化提升，推动乡村发展与特色资源良性互动。协调发展区的乡村受城镇辐射带动较弱，以农业生产为主，应重点规范农房建设、基础设施建设、乡村风貌、人居环境整治，依托本地特色农业资源优势建设现代特色农业基地。生态保护区的乡村处于自然保护区、森林公园及重要水源地等生态敏感的地区，有维护国土生态安全、保护自然资源与文化遗产、保障饮用水资源安全、保全生物多样性等要求，应严格限制乡村新建、扩建活动，鼓励迁村并点、生态搬迁。

3.2.2推动城乡一体化，实现联动协调发展

进一步整合城乡空间资源，因地制宜发展中心镇、重点镇和特色小镇及若干中心村，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展，构建城乡融合发展格局。建设生态宜居美丽乡村，传承乡村文化，留住乡愁记忆，以推动人的城镇化为核心，推进城乡人口有序流动，合理安排城镇建设、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局，实现城乡规划建设一体化发展。

3.2.3基于人居环境整治构建乡村分类体系

结合市域自然村的经济产业基础、环境卫生条件、各类设施建设、农村住房建设等方面因素，将所有自然村划分为基本保障型、环境改善型、特色营造型三类村庄。

根据乡村分类差异化推进乡村建设和人居环境整治，基本保障型乡村以建设整洁村为目标，通过农村危房改造和道路、饮水安全、生活垃圾和污水处理等民生项目建设，全面改善基本生活条件；环境改善型乡村以建设美丽宜居村为目标，着重进行村容村貌整治、改善公共环境卫生，提升公共服务水平；特色营造型乡村以建设精品村为目标，充分依托自然生态、地理环境、农业生产和历史文化等地域特色资源，发展休闲农业和乡村旅游，营造特色乡村风貌，打造乡村建设样板。

3.3实行人地挂钩，促进旧村存量挖潜

划定乡村建设用地增长范围和管控边界，统筹规划各类用地与空间要素，明确乡村建设用地规模，保证乡村建设有序进行、各類设施高效集约布局。实行人地挂钩管理，统筹安排乡村建设用地增量指标，盘活乡村建设用地存量规模，逐步释放建设用地潜力。城镇引导区探索推行集中式住宅或者农民公寓，稍微边缘地区有限度安排独立式住宅，鼓励联排和双拼布局，生态保护区的乡村近期控制建设，中远期引导外迁。逐步推动闲置宅基地、一户多宅有偿退出复垦，推进宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”，复垦腾退指标优先保障农民生产生活、农村新型社区、基础设施和公益设施等本村建设需求，并留足非农产业发展用地空间。

3.4发展特色农业和乡村旅游，三产融合培育乡村发展新动能

3.4.1发展特色休闲农业，延长产业链

围绕特色主导产业，构建以优质稻米、马铃薯、特色蔬菜和水果、特色中药材、畜禽和水产养殖等为主的特色农业片区，形成“一镇一业、一村一品”的特色休闲农业布局。依托龙头企业，引导和扶持农民合作社、家庭农场、种养大户在种苗、种植、储存、销售、培训等环节发展农产品深加工和流通业，纵向延长产业链；加强资源整合，拓展休闲观光、文化传承、生态保护等多种功能，大力发展休闲农业与乡村旅游，推进农业与文化、康养等产业深度融合，横向延长产业链。

3.4.2三产融合，打造乡村旅游综合体

恩平有粤港澳大湾区中唯一的原始林——七星坑原始次生林，有大湾区水质最好的饮用水水库——锦江水库，是全国唯一地热国家地质公园所在地、中国首个温泉之乡。依托丰富的旅游资源和深厚的文化底蕴，推进乡村观光、渔业等特色农业资源与温泉旅游、自然风光、历史文化等旅游资源相结合，构建三产融合发展的农旅产业体系（见图5）。

依托山水资源、田园资源、文化资源和特色景观资源，积极开发以温泉、地热公园、观光休闲农业和生态农庄为代表的人文景观和以良西水库、仙人塞海、玉带天池等为代表的自然景观，开发温泉旅游、休闲农家乐、观光农业、森林度假、农家民宿客栈等多种休闲旅游新业态，打造旅游服务、田园休闲、森林观光、生态观光、养生宜居、滨海休闲六大乡村旅游综合体（见图6）。

3.5城乡融合，构建功能完善的公共服务及基础设施体系

3.5.1构建城乡均等的乡村基本生活圈

依据城镇和村庄的等级规模，按照“中心城区—重点镇（一般镇）—中心村—一般村”构建4级生活圈，统筹配置教育、医疗、文化、体育、福利、商业等乡村公共服务设施（见图7）。加快推动城镇公共服务向乡村延伸，引导村级公共服务资源优化整合，实现基本公共服务城乡均等化和共建共享，重点推进农村公共服务站、农村卫生室、农村幸福院、村级文体活动中心、村级幼儿园、小公园等农村公共服务设施行政村全覆盖，提升乡村公共设施服务水平。

3.5.2推进农村基础设施提挡升级

补齐各项乡村基础设施短板，将农村基础设施向自然村延伸，全面实现城乡基础设施一体化发展。以自然村（20户以上）为基本单元，以整治农村垃圾污水、畜禽污染、乱搭乱建为突破口，大力开展农村人居环境综合整治。对现状基础设施采取升级改造、管网延伸等方式，因地制宜采用城镇集中供水与小型集中供水两类供水模式，建立片区共享、联合调度的集中式供水系统。因地制宜选择纳入城镇污水管网、乡村集中处理与分户分散处理等乡村污水处理模式，鼓励采用生态处理工艺，推广使用适合农村的无动力厌氧设施、沼气池、生物氧化池和人工湿地等生活污水处理设施，实现村庄生活污水、畜禽养殖废弃物有效处理或资源化利用全覆盖。推进厕所和粪便有效处理或资源化利用，实行雨污分流、雨水排放管道收集或暗渠化。

3.6传承历史文化，塑造岭南侨乡特色乡村风貌

充分尊重自然地理环境、历史文化特色、自然山水生态，挖掘和提炼乡村文化内涵，延续村庄传统肌理，体现乡村意境和乡土风情，保护禾坪、池塘、古树、风水林、广场空地等村落风貌特征要素，打造一村一韵、一村一景。发挥资源禀赋优势，强化乡村风貌的地域引导和营建特色，形成历史人文与侨乡风貌区、生态休闲与产业风貌区、自然田园与滨海风貌区、温泉度假与古村风貌区、生态保育与山林风貌区等五个乡村风貌片区（见图8）。围绕片区风貌主题，以产业与自然文化资源为核心风貌控制要素，建立乡村风貌管控体系，从建筑、道路、绿化景观、公共活动空间、乡村标识系统几个方面制定乡村建设风貌控制指引。通过对乡村风貌进行整治与建设引导控制，改善乡村环境面貌，使村容村貌更加整洁、生态环境更加优良、乡村特色更加鲜明。

4结语

新时代发展背景下，编制实用型乡村规划、提升农村人居环境质量是实施乡村振兴战略、实现城乡融合发展的重要手段之一。推动乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举，没有现成的、可照抄照搬的经验，迫切需要在实施过程中结合乡村现有产业基础及生态本底、历史文化等资源禀赋，因地制宜推动产村融合与三产融合，体现地域特色、塑造地域风貌，才能形成人们安居乐业、“记得住乡愁”的生态宜居美丽乡村，实现人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动的城乡融合发展态势。